امیرحسین معصومی‌فر
کارشناس ارشد مدیریت شهری

در این نوشتار سعی شده تا با استناد به دلایل منطقی و عینی، «ساختار تهیه و تصویب بودجه‌ شهرداری تهران» مورد نقد واقع شود، به این امید که در سنوات آتی مورد نظر مسوولان امر قرار گیرد.

مطابق با ماده 67 قانون شهرداری مصوب 1334، شهرداری‌ها مکلفند تا روز آخر دی ماه هر سال، بودجه سالانه خود را به انجمن شهر -شورای شهر کنونی- پیشنهاد کنند و انجمن نیز باید قبل از اسفند ماه هر سال آن را رسیدگی و تصویب کند. امسال نیز مطابق با روال سال‌های پیش، شهردار تهران چند روز مانده به انتهای دی ماه، لایحه‌ بودجه‌ پیشنهادی خود را در جلسه‌ علنی به رئیس شورا ارائه کرد. لایحه‌ای 18 هزار و 489 میلیارد تومانی و 1500 صفحه‌ای که از 3 بخش تشکیل می‌شود. بخش نخست، اصل لایحه است که به سه قسمت درآمدها و منابع، هزینه‌ها و مصارف و تبصره‌ها تقسیم می‌شود که به غیر از تبصره‌ها، دو بخش ابتدایی، مجموعا 18 هزار و 489 میلیارد را شامل می‌شوند و تبصره‌ها به موارد خاص و عمدتا منابعی اختصاص دارند که شهرداری در صورت توان آنها را احصا خواهد کرد و اگرچه بسیار مهم، اما الزام‌آور نیستند. جدای از تبصره‌ها، درآمدها و منابع شهرداری همراه با هزینه‌ها و مصارف آن در چندین قالب متفاوت و البته همپوشان در لایحه ارائه شده است.

قالب اول، توزیع اعتبارات به تفکیک اقلام درآمدی شهرداری تهران است که مطابق با آیین‌نامه‌ مالی و معاملاتی شهرداری در 9 بخش ارائه شده است. قالب دوم، توزیع اعتبارات به تفکیک ماموریت، برنامه و طرح است. قالب سوم، توزیع اعتبارات به تفکیک مناطق شهرداری است. قالب چهارم، توزیع اعتبارات به تفکیک حوزه‌های معاونتی و بخش‌های سازمانی تحت نظر مستقیم شهردار از جمله بسیج شهرداری، یگان حفاظت، مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی و سایر موارد اینچنینی است. در واقع چهار قالب مذکور، بودجه‌ 18 هزار و 489 میلیاردی شهرداری تهران در سال 96 را به 4 طریق مختلف توزیع کرده است. اولین نقد وارد به لایحه‌ بودجه، همین مساله‌ توزیع است. وقتی یک میزان اعتبار مشخص و بسیار هنگفت، به 4شکل و در 4 قالب متفاوت توزیع و ارائه می‌شود، پیچیدگی بودجه افزایش و شفافیت و فهم‌پذیری آن کاهش پیدا می‌کند.

نقد دوم، بودجه‌ سازمان‌ها و شرکت‌ها است. فارغ از مبلغ 18هزار و 489 میلیاردی که صرفا بودجه‌ بدنه‌ شهرداری تهران را تشکیل می‌دهد، بیش از هزار صفحه از لایحه‌ پیشنهادی به بودجه‌ سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری تهران اختصاص دارد. تفکیک و تمایز بودجه‌ 45 سازمان و شرکت تابعه شهرداری تهران که هر یک ذیل معاونت‌های شهرداری تهران فعالیت می‌کنند، از بودجه 18 هزار و 489 میلیاردی بدنه‌ شهرداری روشن نیست. گزارش کمیسیون برنامه و بودجه شورای اسلامی شهر تهران در جلسه‌ مورخ 26/ 11/ 95 حاکی از آن است که 13هزار میلیارد تومان حجم منابعی است که سازمان‌ها و شرکت‌ها را در بر می‌گیرد و از این میزان قریب به 8 هزار میلیارد تومان با بودجه بدنه‌ شهرداری تهران یعنی همان 18 هزار و 500 میلیارد تومان، تداخل دارد. کم و کیف این تداخلات که از پیچیدگی و عدم شفافیت بودجه ناشی می‌شود، بررسی دقیق و جزئی آن را با مشکل جدی مواجه می‌سازد.

جدای از ایرادات وارد به چگونگی تنظیم بودجه و توزیع مساله‌ساز آن و همچنین فارغ از این پرسش که طبق برنامه پنج‌ساله‌ دوم شهرداری تهران، این نهاد موظف بوده برای سال 96 لایحه‌ای 24 هزار میلیارد تومانی را ارائه کند و به جهت اتکا به منابع درآمدی ناپایدار چون عوارض مازاد بر تراکم و تغییر کاربری اراضی از یکسو و رکود شدید بازار زمین و مستغلات از سوی دیگر، نتوانسته پیش‌بینی موجود در برنامه‌ پنج ساله‌ مصوب شورای شهر را محقق کند، نقد سوم و شاید اصلی به ساختار تهیه و تصویب بودجه شهرداری تهران از آنجا آغاز می‌شود که کمیسیون تلفیق شورای شهر تهران در اولین جلسه‌ خود پس از ارائه‌ لایحه‌ بودجه به شورا، کاهش 600 میلیارد تومانی آن را مصوب کرده و بودجه را به 17 هزار و 900 میلیارد تومان تقلیل داده است.

حسب ساختار تو در توی بودجه‌ شهرداری تهران و افرازهای مکرر و همپوشان آن، به جرأت می‌توان گفت فهمیدن آنکه این 600 میلیارد تومان کاهش بودجه در کدام ردیف‌ها، کدام معاونت‌ها، کدام مناطق و کدام حوزه‌های ماموریتی رخ داده، برای متخصصان طراحی نظام بودجه‌ریزی شهرداری تهران سخت و برای اعضای شورای شهر که قرار است به تصویب یا رد آن اقدام کنند، تقریبا غیرممکن است. سند این مدعا، جلسات شورای شهر تهران در روزهای 26 و 29 بهمن ماه امسال با دستور بررسی و تصویب بودجه سال 96 شهرداری تهران است. جلساتی که در آن صرفا کلیات درآمد و هزینه‌ بودجه به تفکیک حوزه‌های ماموریتی، به همراه تغییرات مهم آن نسبت به سال گذشته از سوی کمیسیون برنامه و بودجه قرائت شده و در مدت زمانی کمتر از 3 ساعت به رای‌گیری گذاشته و 17 هزار و 900 میلیارد تومان اعتبار تصویب می‌شود. بی‌آنکه صحبتی از ردیف‌ها و کم و کیف آنها بشود؛ به همین سادگی. اگرچه منطقی است که نمی‌توان در صحن شورا تک تک ردیف‌ها را مورد بررسی قرار داد و بررسی جزئیات باید در کمیسیون‌ها صورت پذیرد، لاکن نقد چهارم مشمول همین جلسات کمیسیون‌ها در حوزه‌ بررسی بودجه است. جلساتی که اولا شرح و تفکیک وظایف در آن روشن نیست و سازمان یا بخش از مجموعه شهرداری که یک بار با کمیسیون فرهنگی و اجتماعی جلسه گذاشته و بودجه‌اش تغییر کرده، در جلسه با کمیسیون برنامه و بودجه از صفر شروع می‌کند و بودجه‌اش را به نوعی دیگر تغییر می‌دهد. ثانیا در این جلسات که طبعا ماهیت کارشناسی دارد و باید به جزئیات پرداخته شود و بودجه‌ هر بخش بر اساس ریز فعالیت‌ها و پروژه‌های آن تنظیم شود، اساسا گزارش عملکرد و فهرستی از کم و کیف پروژه‌های نیازمند اعتبار ارائه نمی‌شود. به عبارت ساده‌تر، جلسات صرفا تشریفاتی و برای خالی نبودن عریضه برگزار می‌شود و صرفا خروجی نظرات کمیسیون‌های تلفیق و برنامه و بودجه است که جهت تصمیم‌گیری روی کلیات به صحن شورا می‌رود. در پایان باید اشاره کرد که روند فعلی تهیه و تصویب بودجه در مجموعه‌ مدیریت شهری تهران، از آنجا که با عدم شفافیت، فشردگی زمانی، پیچیدگی و عدم پرداخت ضروری به جزئیات مواجه است، در سلسله‌ای از روابط علت و معلولی می‌تواند به ایجاد درزهای تخلف و احیانا فساد مالی در این مجموعه منجر شده و شهر، شهروندان و نگاه به مدیریت شهری را با چالش‌های بعضا جبران‌ناپذیر مواجه کند.