محمد حسین بوچانی
پژوهشگر مدیریت و برنامه‌ریزی شهری

یکی از اساسی‌ترین چالش‌های مدیریت شهری تهران که ریشه مجموعه‌ای از نارسایی‌های محیطی و انسانی شده است، ناپایداری درآمد و هزینه در شهر و شهرداری است. کلان‌شهرها به‌عنوان موتور محرک اقتصادی جوامع تعریف می‌شوند، براساس شاخص‌های جهانی، کلان‌شهرهایی که بیشترین تاثیر در توسعه پایدار شهری، منطقه‌ای و ملی دارند، به‌عنوان شهرهای درخشنده و شهرهایی که مصرف‌کننده دستاوردهای پیرامونی هستند، به‌عنوان سیاه‌چاله تعریف می‌شوند. تهران با وجود حجم بالا در فعالیت‌های اقتصادی و همچنین اخذ قریب 25 هزار میلیارد تومان درآمد و منابع- با احتساب تبصره‌ها- توسط شهرداری در زمره سیاه‌چاله تعریف می‌شود.

هر چند نهادها و دستگاه‌های مختلف در ناسازوارگی و ناپایداری اقتصادی شهر تهران نقش دارند، اما در این میان نقش مدیریت شهری، مهم‌تر از سایر نهادها است. از مهم‌ترین کارکردهای شورای شهر، برنامه‌ریزی اقتصادی و تلاش برای شفافیت و پایداری درآمد و مصارف است، از وظایف 37 گانه ذیل قانون شوراهای شهر، قریب 18 وظیفه به بخش مالی و اقتصادی برمی‌گردد. مهم‌ترین کارکرد شورای شهر تهران در این خصوص تصویب بودجه، نظارت بر صحت درآمدها و مصارف از طریق معرفی ذی‌حسابان و حسابرسان، بررسی تفریغ بودجه و در نهایت انتشار صورت‌های مالی شهرداری برای اطلاع شهروندان است. با وجود قانون مشخص متاسفانه سهم درآمدهای ناپایدار شهرداری تهران بیش از 50 درصد کل بودجه بوده است. منابع ناشی از فروش اموال شهرداری، تغییر کاربری‌ها، فروش تراکم مازاد، دریافت وام و عوارض ناشی از ساخت‌و‌سازها همواره دارای بیشترین سهم در بودجه است. به‌عنوان مثال براساس گزارش حسابرس شورای شهر از 19.100 میلیارد تومان درآمد و منابع در سال 1394 شهرداری تهران قریب به 12.002 میلیارد تومان از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی «درآمدهای ناپایدار» بوده است. این شیوه مدیریت درآمد و هزینه در شهرداری بدترین حالت و رویه در اداره امور شهر است. با آنکه شورای شهر تهران و دیگر نهادها از جمله وزارت کشور و همچنین دولت در جریان ماهیت ناپایداری و آسیب‌رسانی شیوه بودجه‌ریزی و درآمدزایی شهرداری تهران و سایر کلان‌شهرها بوده‌اند؛ اما اقدام اجرایی و عملی برای توقف و تغییر رویه صورت نگرفته است. نگرانی و همچنین انحراف زمانی روشن‌تر می‌شود که به ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه کشور توجه شود، مطابق با این قانون، شهرداری و شورای شهر و سایر مراجع ذی‌ربط از قبیل شورای عالی استان‌ها و هیات وزیران موظف بوده‌اند تا پایان سال 1391 نسبت به دگرگونی در نظام بودجه‌ریزی، درآمدی و مصارف شهرداری‌ها از قبیل شهرداری تهران اقدامات اساسی انجام دهند، مهم‌ترین این اقدامات عبارتند از:

- تبدیل عوارض پروانه ساختمانی به عوارض و بهای خدمات بهره‌برداری

- تعیین سهم شهروندان در تامین هزینه‌های خدمات عمومی

- تبدیل عوارض موضوع درآمد شهرداری‌ها به عوارض ناشی از مصارف

- تقویت سازوکارهای مدیریت و نظارت بر هزینه‌کرد شهرداری‌ها

- تعیین ضمانت‌های اجرایی برای وصول عوارض و بهای خدمات

- هدایت مصارف بودجه در حوزه وظایف اصلی و قانونی شهرداری

- ممنوعیت پرداخت از اعتبارات شهرداری‌ها به دستگاه‌های اجرایی.

بررسی نظام بودجه‌ریزی سنواتی شهرداری تهران نشان می‌دهد متاسفانه اکثر موارد فوق مورد توجه مدیریت شهری نبوده است. به عنوان مثال از بودجه 17800 میلیاردی مصوب سال 1395 حداقل 12.200 میلیارد تومان فاقد شاخص‌های پایداری است و یا اینکه مدیریت شهری اقدام عملی درخصوص تغییر در شیوه اخذ عوارض پروانه ساختمانی به سوی بهای بهره‌برداری و خدمات، نداشته است. سوال کلیدی این است با وجود قانون مشخص درخصوص بازنگری نظام درآمدی و هزینه‌ای شهرداری تهران و سایر شهرداری‌ها چرا تغییر رویه در نظام بودجه‌ریزی و مالی شهرداری تهران در دستور کار قرار نگرفته است؟ با وجود آنکه طبق قانون، مجموعه وزارت کشور به عنوان نماینده حاکمیت ملی باید بر بودجه شهرداری نظارت فنی و قانونی داشته باشد، چرا پیگیری‌ها و اقدامات عملی و اجرایی برای توقف این چالش ساختاری و اساسی صورت نگرفته است؟ مسوولیت آسیب‌های ناشی از این انحراف بر عهده کدام نهاد است؟

واقعیت این است، نظام بودجه‌ریزی شهرداری تهران در طول چند دهه گذشته که در سایه شهرفروشی سامان یافته، ضمن بازتولید رانت و نابرابری، کیفیت زیستی و ساختاری تهران را به شدت تنزل داده است؛ به عبارت روشن‌تر با وجود آنکه از پیکر آسیب‌دیده، ناایمن و پرمخاطره تهران، درآمدهای هنگفت اخذ شده است، اما هزینه‌کردهای گسترده در آن نتوانسته کیفیت زندگی را رشد و بهبود دهد. به واسطه ناپایداری در برنامه‌ریزی در شرایط کنونی ساختارهای محیطی و انسانی تهران به شدت آسیب دیده است و تداوم این روند تحت هیچ شرایطی امکان‌پذیر نیست. تداوم این غفلت و کتمان آن، مساله را بحرانی‌تر می‌کند؛ قطعا مهم‌ترین ماموریت مدیریت آینده شهر تهران بازنگری ساختاری در این زمینه است. تحقق این بازنگری، کار آسان و راحتی نیست. امید می‌رود، گروه‌های سیاسی مختلف که تلاش دارند در دوره بعدی مدیریت شهری تهران را راهبری کنند، سازوکارهای عملیاتی و اجرایی خود را در مواجهه با این بحران پیچیده به روشنی ارائه دهند.