امین مومیوند / تحلیلگر مسائل شهری

بر اساس مصوبه مجلس در سال ۱۳۶۲، شهرداری‌ها در حوزه تامین منابع درآمدی شان، خودکفا شدند. در واقع بنای قطع کمک‌های مالی دولت به شهرها و به خصوص کلان‌شهرها از همان سال نهاده شده و در حالی که طبق همان قانون مصوب سال ۱۳۶۲ بنا بوده وزارت کشور حداکثر ظرف ۶ ماه پس از تصویب، منابع درآمدی جدیدی برای شهرداری‌ها در قالب لایحه ارائه کند، این امر تاکنون و باوجود اقدامات متعدد و البته پراکنده به ثمر نرسیده است. هرچند به همت دولت یازدهم پیش‌نویس لایحه درآمدهای پایدار تهیه و تدوین شده و به منظور بررسی‌های کارشناسی در اختیار مجلس قرار داده شده است. شورای شهر تهران بودجه سال جاری را برای شهرداری تهران در دو بخش بودجه عمومی و بودجه سازمان و شرکت‌های شهرداری تهران پیش‌بینی و مصوب کرده است. به این صورت که با تقریب می‌توان گفت ۱۷۸۰۰ میلیارد تومان در بخش بودجه عمومی و ۱۲۴۰۰ میلیارد تومان در بخش بودجه سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه اختصاص داده شده که البته با کسر مواردی که در هر دو بخش لحاظ شده (حدود ۸۶۰۰ میلیارد تومان)، کل منابع بودجه شهرداری تهران برای سال جاری عبارت است از ۲۱۶۰۰ میلیارد تومان. بیش از ۷۰ درصد بودجه عمومی صرف حوزه‌های «توسعه مدیریت و هوشمندسازی شهری» و «حمل و نقل و ترافیک» می‌شود. در حالی که سهم بخش ایمنی و مدیریت بحران به‌رغم افزایش حدود یک درصدی نسبت به سال ۹۴، کماکان با در نظر گرفتن خطرات متعددِ تهدیدکننده شهر تهران، نامتناسب و ناکافی به نظر می‌رسد.

از مجموع ۱۷۸۰۰ میلیارد تومان بودجه عمومی شهرداری تهران، حدود ۱۰۷۰۰ میلیارد تومان آن (معادل ۶۰ درصد)، نقدی و ۷۷۰۰ میلیارد تومان دیگر (معادل ۴۰ درصد)، به‌صورت غیرنقدی پیش‌بینی شده است. البته مطابق با برنامه پنج ساله دوم شهرداری تهران، نباید سهم درآمدهای غیرنقدی از کل درآمدها در سال ۱۳۹۵ از ۳۵ درصد تجاوز می‌کرد در حالی که طبق آنچه در قالب بودجه ۹۵ شهرداری تهران تصویب شد، سهم درآمدهای غیرنقدی ۴۰ درصد درنظر گرفته شده است که در صورت قطعیت واگذاری شهر آفتاب و ۶۰ درصد از سهام شرکت شهروند، این میزان به حدود ۷۰ درصد خواهد رسید که به هیچ عنوان موضوع خوشایندی نیست. مشکل بودجه غیرنقدی در غیر قابل ردگیری بودن و دشواری در نظارت بر آن است که همین امر می‌تواند از شفافیت در حوزه مالی و به تبع آن، از پاسخگویی درخور و شایسته، بکاهد. همچنین بر اساس ماده ۱۵۳ از برنامه پنج ساله دوم شهرداری تهران «شهرداری موظف است در راستای دستیابی به توسعه اقتصادی، افزایش درآمدهای پایدار به ویژه عوارض و وجوه قانونی، ضمن بازنگری طرح جامع درآمدهای پایدار تا پایان سال نخست برنامه، میزان درآمدهای پایدار را هر ساله به مقدار ۱۰ درصد افزایش دهد (میانگین نرخ رشد سالانه‌ ۱۰ درصدی برای درآمدهای پایدار)». اما در عرصه عمل، سهم درآمدهای پایدار از بودجه سال‌۱۳۹۵ بالغ بر۴۴۰۰ میلیارد تومان، معادل ۲۳/ ۴ درصد به تصویب رسیده و این در حالی است که در بودجه سال ۱۳۹۴بالغ بر۴۰۰۰‌میلیارد تومان، معادل ۲۳/ ۸ درصد کل بودجه از محل درآمدهای پایدار، مصوب شده است.

نکته قابل توجه دیگر سهم دو ردیف درآمدی ناپایدار در بودجه دو سال اخیر شهرداری تهران است. در بودجه سال ۱۳۹۵معادل ۴۴‌درصد از کل منابع درآمدی (۷۹۰۰ میلیارد تومان از ۱۷۸۸۰ میلیارد تومان) صرفا بر پایه دو نوع درآمد ناشی از تغییر کاربری و فروش مازاد تراکم است که هر دو از ناپایدارترین انواع درآمدی شهرداری‌ها هستند این درحالی است که بودجه سال ۱۳۹۴معادل ۴۲ درصد از کل منابع درآمدی (۷۲۳۵ میلیارد تومان از ۱۷۲۱۹ میلیارد تومان) را از طریق این دو ردیف درآمدی تامین کرده است. مجموعه آمار و ارقام مذکور نشانگر نوعی عقب‌نشینی و ضعف در بودجه سال ۹۵ شهرداری تهران نسبت بودجه سال ۹۴ است که این امر برخلاف ادعای حرکت شتابان شهرداری تهران در جهت شفاف‌سازی است.

سهم حدود ۵۰ درصدی تغییر کاربری و فروش تراکم مازاد از منابع درآمدی شهرداری در سال جاری، حکایت از نوعی اعتیاد و عادت نسبت به این منابع درآمدی سهل‌الوصول دارد. در حالی که طی سال‌های اخیر هشدارهای مکرری نسبت به خطر تکیه بر این دست منابع ناپایدار که در بلندمدت اثرات بسیار مخربی از خود به جای خواهند گذارد، داده شده است. از سوی دیگر پیش‌بینی رقم ۳۶۶ میلیارد تومانی برای درآمد حاصل از عوارض نوسازی که معادل ۲ درصد از کل بودجه عمومی سال جاری است، نشانگر بی‌توجهی جدی به ظرفیت این درآمد پایدار در مجموعه مدیریت شهری است. این بی‌توجهی زمانی بیشتر نمایان می‌شود که بدانیم این ردیف درآمدی به تنهایی سهمی حدود ۵۰ درصدی در تامین مالی بسیاری از کلان‌شهرهای دنیا دارد. یکی دیگر از منابع درآمدی پایدار، سهم ناشی از وصول مالیات بر ارزش افزوده است که از سال ۱۳۸۷ و پس از تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده، نقش بسزایی در تامین مالی شهرداری تهران ایفا کرده است. اما ظاهرا اختصاص بخشی از این منبع درآمدی پایدار به سطح محلی نیز چندان به مذاق سطح ملی خوش نیامده و به همین دلیل نیز به‌رغم افزایش سالانه یک درصدی این مالیات، سهم شهرداری‌ها به‌طور ثابت در نظر گرفته شد و البته متاسفانه در قانون برنامه ششم توسعه، تحقق همین سهم نیز با سازوکار جدیدی که به منظور تخصیص آن به شهرداری‌ها لحاظ شده است، با مشکلات جدی مواجه خواهد شد و پیش‌بینی می‌شود رقمی در حدود ۲ هزار میلیارد تومان از منابع درآمدی پایدار ناشی از این ردیف درآمدی برای شهرداری تهران برای سال آینده کاسته شود.

درآمد حاصل از مالیات بر ارزش افزوده در سال ۹۳بالغ بر ۲۹۰۰‌میلیارد تومان، برای سال ۹۴بالغ بر ۳۰۰۰ میلیارد و نهایتا برای سال جاری ۳۲۵۰ میلیارد تصویب شده است. در واقع در حالی که بودجه عمومی شهرداری در سال‌های اخیر افزایش داشته و از ۱۵۸۰۰ میلیارد تومان در سال ۹۳، به ۱۷۲۰۰ میلیارد در سال ۹۴ و ۱۷۸۰۰ میلیارد در سال ۹۵ رسیده است، اما سهم این منبع درآمدی پایدار به علت پافشاری سطح ملی بر تملک آن، در سال‌های اخیر ثابت بوده است که همین امر نیز خطری جدی برای شهر تهران به‌عنوان پایتخت محسوب می‌شود. با لحاظ مجموعه موارد طرح شده و پیش‌بینی‌هایی که با توجه به شرایط، حکایت از تصویب بودجه انقباضی شهرداری تهران برای سال آتی دارد، به نظر می‌رسد سه نکته اصلی باید مورد توجه مجموعه مدیریت شهری کلان‌شهر تهران قرار گیرد:

۱- تاکید بر کاهش تکیه بر درآمدهای ناپایدار ناشی از تغییر کاربری و تراکم فروشی به علت عوارض زیانبار متعدد آن‌که در دراز مدت اثر خود را نشان خواهد داد. ۲- تاکید بر کاهش سهم بودجه غیر نقدی نسبت به کل بودجه به دلیل غیر قابل نظارت بودن آن. ۳- و نهایتا پیگیری جدی و همه جانبه به منظور لحاظ کردن نظرات و دغدغه‌های مجموعه مدیریت شهری در لایحه درآمدهای پایدار (به‌عنوان سند مادر در حوزه منابع مالی شهرداری)، پیش از تصویب در مجلس.