دنیای اقتصاد: ویروس «تغییر کاربری و فروش تراکم» که کارشناسان و مسوولان حوزه شهرسازی از آن تحت‌عنوان «شهر فروشی» نام می‌برند، از تهران به سایر کلان‌شهرها سرایت کرده و میانگین سهم «درآمد حاصل از انواع عوارض ساخت‌وساز» در بودجه شهرهای بزرگ به نزدیک ۸۰ درصد رسیده است. این نوع درآمد به‌خاطر نوسانات دوره‌های رکود و رونق مسکن، ناپایدارترین منبع مالی شهرداری‌ها محسوب می‌شود؛ اما دسترسی راحت به آن، باعث غفلت از منابع درآمدی پایدار شده است. نتایج یک مطالعه، پنج منبع مالی مستمر را برای پوشش ۱۰۰ درصدی هزینه‌ کلان‌شهرها معرفی کرده است.

استفاده از «ناسالم‌ترین درآمد در شهرداری»ها گسترش یافت

سرایت شهرفروشی به چهار کلان‌شهر

تصفیه بودجه شهرها با «مالیات محلی بر ملک»

سهم درآمد حاصل از «تغییرکاربری، فروش تراکم» در بودجه ۵ کلان‌شهر به ۷۹ درصد رسید

گروه مسکن، بهشاد بهرامی: شهرداری‌های کلان‌شهرها با کپی‌برداری از مدل مالی مدیریت شهری تهران در نحوه پوشش هزینه‌های شهر، در مسیر فروش سه مجوز «تغییر کاربری، تراکم و تخلفات ساختمانی سودزا» از پایتخت سبقت گرفته‌اند و بیش از ۷۰ درصد منابع بودجه‌ای خود را بر درآمدهای «سهل‌الوصول اما کاملا هزینه‌زا و ناسالم» پایه‌ریزی کرده‌اند.

نتایج یک مطالعه دانشگاهی که به سفارش شورای عالی شهرسازی با هدف شناسایی ساختار اقتصاد شهرهای بزرگ انجام شده است، نشان می‌دهد: سهم درآمد حاصل از انواع عوارض ساخت و ساز در بودجه‌های سالانه ۵ کلان‌شهر تهران، اصفهان، شیراز، تبریز و مشهد به ۷۹ درصد رسیده است به‌طوری که در اصفهان، مشهد و شیراز، این نوع درآمد، به ترتیب ۸۲ درصد، ۹۴ درصد و ۹۱درصد کل منابع مالی اداره شهر را تشکیل می‌دهد. سه نوع عوارض مرتبط با ساخت‌و‌ساز، ناپایدارترین درآمد در بودجه شهرداری‌ها محسوب می‌شود که وابستگی به آن، از یکسو امکان برنامه‌ریزی بلندمدت برای توسعه شهر را سلب می‌کند و از سوی دیگر عادت به دریافت آن در شهر خود باعث افزایش هزینه‌های اداره شهر و رشد آسیب‌های اجتماعی، جمعیتی و زیست محیطی در شهرهای بزرگ خواهد شد.

در حال حاضر شهرداران کلان‌شهرها با غفلت از ۴ نوع منبع مالی پایدار و سالم، سهم «مالیات محلی بر ملک» -به‌عنوان پایدارترین درآمد رایج شهرداری‌های جهان- را در بودجه سالانه به کسری از ۱۰۰۰ (تبدیل منابع پول ساز به میلی منابع) تنزل داده‌اند و در مقابل، به دنبال تقویت درآمدهای اتفاقی حاصل از مجوزهای ساختمانی هستند. میزان «درآمد حاصل از عوارض ساخت‌و‌ساز» به دلیل افت و خیز شدید در حجم صدور پروانه‌های ساختمانی ناشی از دوره‌های رکود و رونق مسکن، مدام در بودجه شهرداری‌ها نوسان می‌کند و این نوسان در زمان افزایش درآمد باعث تحریک مدیریت‌شهری به تعریف ابرپروژه‌های عمرانی می‌شود و در دوره‌های رکود، از یکسو کسری بودجه شهر را رقم می‌زند و از سوی دیگر به تعلیق پروژه‌ها منجر خواهد شد.

یافته‌های پژوهش صورت گرفته درباره نحوه تصفیه بودجه کلان‌شهرها از درآمدهای هزینه‌زا، مشخص می‌کند ۴ نوع منبع مالی شامل «اخذ عوارض کارآمد از سوخت خودرو و تردد خودرو، اخذ مالیات محلی بر ملک یا همان عوارض نوسازی با نرخ موثر و کارآمد، تقویت سهم شهرداری از مالیات بر ارزش افزوده و همچنین اخذ بهای خدمات شهرداری» می‌تواند تا ۱۰۰ درصد هزینه اداره کلان‌شهرها را پوشش دهد. در مدل بهینه طراحی شده برای کلان شهر تهران، سهم «مالیات محلی بر ملک» که در حال حاضر کمتر از ۵/ ۱ درصد کل بودجه شهرداری تهران را شامل می‌شود، قابلیت دارد به ۵/ ۷۶ درصد برسد.

میانگین ریالی عوارض نوسازی (مالیات محلی بر املاک) که شهرداری تهران از مالکان دریافت می‌کند، حدود ۰۵/ ۰ درصد قیمت املاک است در حالی که این رقم در شهرهای بزرگ دنیا، بر مبنای یک درصد دریافت می‌شود و باعث شده سهم این مالیات در کل بودجه شهرداری‌های جهان، به‌طور متوسط به ۴۰ درصد برسد. در تحقیق انجام شده، ارزش کل املاک موجود در تهران با احتساب همه کاربری‌ها، رقمی معدل ۴میلیون و ۷۰۰ هزار میلیارد تومان در ۴۱ نوع کاربری شامل اداری، انتظامی، باغ و باغ مسکونی، پارکینگ و حمل‌ونقل، تاسیسات و تجهیزات، تجاری، خدمات عمومی، زمین‌های بایر، صنعتی، فضای باز و تفریحی، فضای سبز، کاربری ویژه دیپلماتیک، کشاورزی و دامداری، مسکونی خاص و مختلط برآورد شده که اگر نرخ عوارض نوسازی به نیم درصد افزایش یابد، کل هزینه‌های نگهداری، توسعه و خدمات خاص شهر تهران از همین محل تامین می‌شود.

تبعات بدخیم عادت به درآمد ناپایدار

به دنبال شیوع مقررات فروشی به‌عنوان مدل رایج درآمدزایی برای تامین منابع مالی اداره شهر از پایتخت به شهرداری‌های سایر کلان‌شهرهای کشور، یک تیم دانشگاهی با بررسی وضعیت تامین منابع مالی شهرداری‌های کشور به ویژه در کلان‌شهرها، مدل اقتصادی جایگزین شیوه کسب درآمد رایج را به شهرداری‌ها پیشنهاد داد که مطابق با آن در یک دوره زمانی پنج ساله کسب درآمد از انواع عوارض ساختمانی به حداقل ممکن (نزدیک به صفر) کاهش و در مقابل سهم انواع عوارض پایدار که دارای پنج شاخصه مهم هستند از جمله مالیات محلی بر املاک به‌عنوان مسیر اصلاح درآمدی شهرداری‌های کشور افزایش می‌یابد.

شورای عالی شهرسازی و معماری کشور از حدود دو سال پیش پس از ورود به پرونده‌های شهرسازی و مقابله با ساخت‌وسازهای غیرمجاز شهر تهران، به بررسی پرونده‌های شهرسازی سایر کلان‌شهرهای کشور که با الگوبرداری از شیوه درآمدزایی پایتخت به فروش مجوزهای ممنوعه روی آورده‌اند پرداخته است و در قالب یک طرح مطالعاتی شیوه‌های درآمدزایی شهرداری‌ها را مورد آسیب شناسی قرار داده است.

به گزارش «دنیای اقتصاد» مطابق با طرح مطالعاتی این تیم دانشگاهی که به سفارش معاونت شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی انجام شده است، طی چند سال اخیر بیش از نیمی از منابع درآمدی شهرداری‌های کشور از طریق عوارض ناپایدار وغیرمستمر یعنی ارزش افزوده فروش تراکم و تغییر کاربری اراضی تامین شده است. این در حالی است که اگرچه کسب درآمد از این محل «سهل‌الوصول و زودیاب» تلقی می‌شود؛ اما در عین حال سه عارضه بدخیم را نصیب کلان‌شهرهای کشور کرده است. این تیم مطالعاتی علاوه بر اینکه معتقد است این شیوه درآمدزایی از دیدگاه اقتصادی مشکلات زیادی را برای اقتصاد شهرها به وجود آورده به این نتیجه رسیده است که این شیوه از یک سو نوسانات اقتصادی شهرداری‌ها را برای تامین منابع مالی اجرای پروژه‌های عمرانی با مشکل مواجه کرده‌است و از سوی دیگر از جنبه شهرسازی کلان‌شهرها را از مطلوبیت دور کرده‌است. به این معنا که شهرداری‌ها برای دستیابی به منابع حاصل از فروش تراکم و تغییر کاربری اسناد فرادستی شهرسازی همچون طرح جامع و طرح تفصیلی شهرها را دور می‌زنند و به‌عنوان مثال بدون رعایت سقف جمعیتی، به بارگذاری بیش از حد جمعیت از طریق صدور مجوز افزایش تراکم یا تغییر کاربری اقدام می‌کنند.

بررسی‌های این تیم مطالعاتی از متوسط سهم عوارض مختلف در تامین مالی شهرداری‌های کلان‌شهرهای کشور طی چند سال اخیر نشان می‌دهد از میان سه دسته عوارض مستمر، غیرمستمر و سایر منابع (همچون وام، فروش اموال غیرمنقول) عوارض غیرمستمر از محل ساخت‌وساز طی سال‌های اخیر معادل ۷۹ درصد از منابع مالی سالانه شهرداری‌های کلان‌شهرها را تشکیل داده است. این نوع عوارض ساختمانی مشتمل بر ۶ ردیف درآمدی است که عوارض بر مازاد تراکم و تغییر کاربری با ۵۲ درصد و جریمه کمیسیون ماده ۱۰۰ با ۹/ ۸ درصد بیشترین سهم را در درآمدزایی از انواع عوارض ساختمانی داشته‌اند. کمترین میزان کسب درآمد شهرداری‌های کشور نیز از محل عوارض مستمر شامل عوارض سوخت و عوارض نوسازی بوده است که فقط ۹ درصد از مجموع درآمدهای سالانه شهرداری‌ها را شامل می‌شود. این در حالی است که بیشترین منابع اداره شهرها در سایر کشورهای دنیا از محل این دو نوع عوارض پایدار و مستمر تامین می‌شود؛ اما در کلان‌شهرهای ایران به دلیل آنکه ضمانت اجرایی برای دریافت آن از سوی شهرداری‌ها وجود ندارد عمدتا کمترین سهم در درآمدزایی شهرداری‌ها متعلق به این نوع ردیف درآمدی است.

عوارض سوخت یکی از متداول‌ترین روش‌های کسب درآمد پایدار در کلان‌شهرهای دنیا است که از طریق آن هم حجم تردد با خودروهای شخصی در شهر کاهش پیدا می‌کند و هم آنکه میزان ذرات آلاینده هوا کنترل می‌شود. همچنین سایر منابع درآمدی شهرداری‌ها به سه ردیف عمده شامل فروش اموال غیرمنقول، وام دریافتی از بانک‌ها و کمک بلاعوض عمرانی دولت تقسیم می‌شود که به ترتیب ۷/ ۴ درصد، ۳/ ۱ درصد و یک درصد در تامین منابع مالی سالانه شهرداری‌های کلان‌شهرها سهم دارند. در این سه جزء درآمدی، شهرداری‌های کلان‌شهرها همچنان مسیر ساده‌تر درآمدی را که همان فروش ملک به جای اجاره آن است، مدنظر دارند. سهم پایین کمک‌های بلاعوض عمرانی دولت در تامین منابع مالی شهرداری‌ها حاکی از بی‌توجهی دولت در پرداخت سهم خود مطابق با قانون در اداره کلان‌شهرهای کشور به ویژه تهران در بخش‌هایی همچون سهم ۵۰ درصدی در تخفیف عوارض بافت فرسوده، مترو و سایر بخش‌های حمل و نقل عمومی است.

خلأ استراتژی وصول درآمدهای پایدار

کارشناسان دانشگاهی این تیم مطالعاتی با «نامناسب» خواندن «ترکیب درآمدی» شهرداری‌ها یکی از مهم‌ترین دلایل پایین بودن سهم درآمدهای پایدار همچون عوارض نوسازی و سوخت را «نبود استراتژی وصول» عنوان کرده‌اند. به‌عنوان مثال برای اخذ به موقع عوارض نوسازی از شهروندان هیچ نوع ضمانت اجرایی همچون سایر فیش‌های شهری شامل آب و برق که در صورت عدم پرداخت شهروندان با جریمه و نهایت قطع خدمات رو به رو می‌شوند، وجود ندارد. از این رو دریافت این نوع درآمدهای مناسب به دلیل مسیر سخت وصول، به فراموشی سپرده می‌شود. اما از سوی دیگر گرایش به سمت کسب درآمد از محل انواع عوارض ساختمانی همچون فروش تراکم و تغییر کاربری بر افزایش جمعیت شهرها فراتر از سقف پیش‌بینی شده در طرح‌های جامع و ایجاد مشکل در ارائه سایر خدمات شهری منجر می‌شود.

شیوع شهرفروشی در کلان‌شهرها

در این میان آنچه در این بررسی مورد توجه ویژه تیم مطالعاتی قرار گرفته است، اتکای حداکثری منابع درآمدی شهرداری‌ها به انواع عوارض غیرمستمر و ناسالم است. در این بررسی‌ها مشخص شد چهار کلان‌شهر تبریز، مشهد، اصفهان و شیراز طی سال‌های اخیر نه تنها در افزایش سهم درآمدهای پایدار تلاشی نداشته‌اند، بلکه در برخی از این شهرها همچون اصفهان و شیراز سهم درآمدهای ناپایدار متکی به انواع عوارض ساختمانی با رشد همراه بوده است. در حال حاضر از بودجه ۱۷ هزار و ۸۰۰ میلیارد تومانی سال جاری شهرداری تهران، معادل ۳/ ۶۲ درصد آن از محل منابع ناپایدار تامین می‌شود. این شیوه تامین درآمدی در سایر کلان‌شهرهای کشور نیز وجود دارد. مطابق با بررسی‌ها در شهر مشهد سهم درآمدهای حاصل از عوارض ساخت وساز به ۹۴ درصد رسیده است. در کلان‌شهر اصفهان نیز درآمد پایدار در بودجه سالانه شهرداری به حدود ۱۸ درصد تنزل کرده که نسبت به سال‌های قبل با کاهش حداقل ۲۲ واحد درصدی همراه بوده است.

سهم درآمدهای پایدار در کلان‌شهر شیراز نیز با کاهش در سال‌های اخیر به ۹ درصد بودجه سالانه اداره شهر رسیده است. مدیریت شهری شیراز ۹۱درصد باقی‌مانده منابع درآمدی خود را از محل درآمدهای ناپایدار تامین می‌کند. شهر مشهد نیز از جمله کلان‌شهرهای کشور است که طی سال‌های اخیر با عبور از مقررات طرح جامع و تفصیلی و کسب درآمد از محل صدور انواع مجوزهای ساختمانی به ویژه بلندمرتبه‌ها، سهم فقط ۶ درصدی را به درآمدهای پایدار اختصاص داده است. با وجود آنکه از اوایل دهه ۸۰ مباحث کنترل جمعیت شهر مشهد مطرح بوده؛ اما مدیریت شهری این کلان‌شهر طی سال‌های اخیر در نبود ضوابط بلندمرتبه‌سازی مصوب از سوی کمیسیون ماده پنج و شورای عالی شهرسازی، در نقاطی از شهر، به‌عنوان بافت مسکونی ارزشمند معاصر (به معنای حفظ وضعیت موجود و دوری از ساخت‌وسازهای بلندمرتبه) شناخته شده، اقدام به صدور مجوز بلندمرتبه‌سازی کرده است.

کارشناسان شهری معتقدند در سال‌های اخیر مدیریت شهری مشهد به‌عنوان دومین کلان‌شهر کشور به لحاظ جمعیتی و به لحاظ بودجه سالانه شهرداری، شیوه‌ای مشابه پایتخت را برای تامین هزینه‌های اداره آن برگزیده است؛ به‌گونه‌ای که بررسی‌های نشان می‌دهد در مدت اخیر حداقل ۱۳ مجوز مشکل دار برای ساخت بلندمرتبه‌های مسکونی و غیرمسکونی از سوی مدیریت شهری مشهد صادر شده است که با وجود صدور دستور توقف عملیات آنها به دلیل مغایرت‌های گسترده از جمله کاربری مغایر با ضوابط طرح تفصیلی، تراکم مازاد و تخریب فضای سبز همچنان در حال ساخت هستند.

این در حالی است که شورای عالی شهرسازی به دلیل شرایط ویژه شهر مشهد در سال ۹۴، حفظ و تثبیت کاربری سبز کلیه باغات موجود در این شهر را تثبیت کرد و هر گونه تغییر در کاربری باغات به هر استنادی را مغایر طرح جامع و تفصیلی این شهر خواند. همچنین طبق مصوبه شورای عالی شهرسازی جمعیت ساکن پیش بینی شده برای شهر مشهد در افق زمانی پنج ساله از نیمه سال ۹۳ معادل ۳ میلیون و ۸۵۰ هزار نفر پیش‌بینی شده است. از این رو توسعه روستاها و سکونتگاه‌های واقع در حریم شهر مشهد ممنوع عنوان شده است. از سوی دیگر مطابق با مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری کشور تمام طرح‌های موضعی اطراف حرم مطهر در شهر مشهد باید در کمیسیون ماده پنج و شورای عالی شهرسازی و معماری کشور بررسی و تایید شود. اما بررسی‌های کارشناسان نشان می‌دهد طی سال‌های اخیر ۸۵ درصد سرمایه‌گذاری بخش شهرسازی در استان خراسان رضوی در شهر مشهد انجام می‌شود که به نوعی تهدید برای این شهر محسوب می‌شود.

پنج ویژگی درآمد مناسب شهری

طرح مطالعاتی معاونت شهرسازی وزارت راه که برای اصلاح رویه مالی شهرداری‌ها تهیه شده است، پنج ویژگی درآمد مناسب شهرها را تشریح کرده است. در این طرح شهرداری‌ها به‌عنوان نهاد بخش عمومی، تولیدکننده بسیاری از کالاها و خدمات محلی مورد نیاز شهروندان همچون فضای سبز است. بنابراین برای تامین منابع مالی مناسب، سالم و مستمر برای سه دسته مخارج شهر شامل مخارج نگهداری شهر، مخارج توسعه شهر و ارائه خدمات خاص به شهروندان، لازم است منابع درآمدی شهرداری‌ها بررسی و ترکیب آن در دستور کار قرار گیرد، به این سوال پاسخ داده شود که حجم و اندازه مناسب شهرداری در هر شهر چقدر باید باشد. همچنین تفکیک وظایف دولت مرکزی و محلی چگونه باید باشد و نهایتا اینکه آیا شیوه تامین مالی وظایف مختلف شهرداری یکسان است یا آنکه باید برای هر دسته فعالیت شیوه تامین مالی خاص انتخاب شود؟

مطابق بررسی‌های تیم دانشگاهی منابع مناسب درآمدی شهرداری‌ها باید پنج ویژگی عادلانه، شفافیت، کارآیی، پایداری و کفایت داشته باشند. به گفته آنها تامین مالی از منابع مختلف برای شهر باید عادلانه برمبنای استفاده از خدمات شهری و توان پرداخت باشد. به این معنا که شهروندان به میزان بهره‌برداری از خدمات عمومی شهری عوارض پرداخت کنند و همچنین افراد با توانایی مالی برابر به یک میزان عوارض به شهرداری پرداخت کنند. ضمن آنکه این منابع مالی باید ساده و قابل محاسبه برای هر شهروند غیرمتخصص باشد.

جزئیات پنج منبع مالی سالم

این تیم مطالعاتی پیشنهاد داده منابع لازم برای اداره و توسعه شهرها می‌تواند از پنج گروه درآمدی تامین شود. گروه اول اخذ عوارض از منابع آلاینده به‌عنوان جبران رفاه از دست رفته شهروندان و تعادل بخشی به مصرف است. دومین گروه دریافت سهمی از مالیات‌های ملی به‌عنوان کمک‌های عمرانی دولت مرکزی شناخته شده است. مسیر سوم اخذ عوارض از دارایی‌های منقول به‌عنوان حق عبور و مرور سالانه خودروها در زمان پلاک‌گذاری و دارایی‌های غیرمنقول (یا همان مالیات محلی بر املاک) است. اخذ بهای خدمات و سایر درآمدها شامل قرضه عمومی محلی نیز دو مسیر درآمدی لازم برای توسعه و اداره پایتخت شناخته شده‌اند. با جایگزینی این منابع درآمدی پیش‌بینی می‌شود سهم درآمد حاصل از پروانه‌های ساختمانی از ۴/ ۷۸ درصد در وضعیت کنونی طی پنج سال نزدیک به صفر درصد در بودجه سالانه شهرداری‌های کلان‌شهرهای کشور برسد و در مقابل مالیات محلی بر املاک و اخذ عوارض از خودرو به دو منبع مالی قدرتمند در اداره شهرها تبدیل شوند. به شکلی که در شرایط مطلوب کسب درآمد از محل عوارض خودرو از ۱/ ۱ درصد فعلی در کل بودجه شهرداری‌های کلان شهرها به ۵/ ۳ درصد و مالیات محلی بر املاک نیز از ۴/ ۱ درصد به ۵/ ۷۶ درصد در منابع درآمدی سالانه شهرداری افزایش می‌یابد. همچنین سهم عوارض سوخت یا همان عوارض تردد خودرو نیز به ۳ درصد در بودجه می‌رسد.

گزینه نجات

مطابق با برآوردهای این پژوهش ارزش املاک مناطق ۲۲‌گانه شهر تهران معادل ۴ میلیون و ۷۰۰ هزار میلیارد تومان است که در صورت جایگزینی مالیات محلی بر املاک به جای انواع عوارض ساختمانی، شهرداری می‌تواند به یک منبع مالی سالم، پایدار و قدرتمند مجهز شود؛ به ویژه آنکه مشابه این رقم برای کلیه اراضی شهرهایی همچون اصفهان، مشهد، شیراز و تبریز محاسبه شده است. این در حالی است که هم اکنون متوسط نرخ مالیات محلی بر املاک در شهر تهران برای جبران هزینه‌های شهرداری تهران سالانه به مراتب کمتر از نیم درصد ارزش املاک است. در روش تامین منابع مالی اداره شهر از مسیر مالیات محلی بر املاک، مبنای محاسبه مالیات، آخرین قیمت معامله‌شده املاک باید در نظر گرفته ‌شود و برای سال اول، برآورد ارزش قیمت روز املاک مبنای وصول در نظر گرفته می‌شود؛ به‌طوری که در یک برنامه ۵ ساله، در هر سال ۲۰ درصد از سهم عوارض ساختمانی در بودجه شهرداری‌ها کاهش و عینا به سهم این نوع مالیات افزوده می‌شود. همچنین در این تحقیق پیشنهاد شده‌است معافیت از پرداخت انواع عوارض شهری متناسب با خط فقر مسکن و توانایی تعیین شود. ضمن آنکه برای دریافت مالیات محلی از املاک مواردی از جمله کاربری املاک باید لحاظ شود. به‌عنوان مثال برای املاک ویلایی و شهرک‌های تفریحی خارج از شهرهای بزرگ که مالکان آنها در شهرهای بزرگ زندگی می‌کنند تعیین‌تکلیف شود.

سرایت شهرفروشی به چهار کلان‌شهر