جمعیت روز تهران با تصویب «۴ کاربری مجاز در فضای زیرسطحی شهر» تعدیل میشود؛ آیا اقتصاد زمین واکنش نشان خواهد داد؟
چهار کاربری مجاز در زیر زمین تهران
- هشت منطقه تهران بعداز سنجش شرایط اقتصاد املاک مناطق و جغرافیای پتانسیل نشست زمین بهعنوان پهنههای «مناسب حیات زیرسطحی» در تهران شناخته شدند
- شرط نهایی بارگذاری ساختمان در زیرزمین تهران چیست؟
راضیه احقاقی: تهران در آستانه تصویب سندی راهبردی برای توسعه یکپارچه فضای زیرسطحی قرار دارد. این در حالی است که لزوم امکانسنجی توسعه زیرزمینی پایتخت در طرح جامع شهر تهران مصوب سال1386 قید شده بود و در دورههای پیشین نیز مطالعات مفصلی در این خصوص انجام شده بود که هریک به دلیلی نهایی نشد. با وجود این، تجربه دو مرتبه جنگ و حمله هوایی به پایتخت در سال گذشته باعث شد تا توسعه زیرزمینی شهر با محوریت بهبود پدافند غیرعامل در تهران در اولویت مدیریت شهری قرار گیرد و به این ترتیب سند راهبردی برنامهریزی فضاهای زیرسطحی شهر تهران در کمیسیون ماده5 به تصویب رسید.
این سند چهار هدف اصلی برای توسعه زیرزمینی پایتخت مطرح کرده که عبارتند از «آزادسازی زمین در مناطق پرتراکم برای فضاهای عمومی و باز»، «افزایش فضاهای خدماتی از طریق زیرزمین»، «افزایش شبکه حملونقل عمومی» و «تابآورشدن تهران با احداث پناهگاه در عمیقترین لایه زیرزمین». البته علی فرنام، مدیر گروه برنامهریزی شهری و منطقهای مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، در گفتوگو با «دنیایاقتصاد» با تاکید بر لزوم اجرای توسعه زیرزمینی معتقد است که اصلیترین کارآیی طرح مذکور، ارتقای پدافند غیرعامل بوده و در عین حال طرح به لحاظ اقتصادی نیز توجیه دارد؛ اما اجرای آن بهدلیل محدودیت در آزادسازی زمین، اثری بر قیمت برجای نمیگذارد. در این گزارش مناطق دارای اولویت برای توسعه زیرزمینی براساس معیارهای مختلف و تجمیع دلایلی از جمله دلایل اقتصادی، جمعیتی و ساختار زمین اعلام شده است.
طرحی برای یکپارچهسازی توسعه زیرزمینی پایتخت
شهرسازان امروزه توسعه زیرسطحی را بهعنوان راهبردی کارآمد در برنامهریزی کاربری زمین در مراکز فشرده شهری معرفی میکنند، توسعه زیرسطحی شهرها به بخشی از نیازهای شهری شهروندان پاسخ داده و همزمان تاثیر مثبتی بر توسعه پایدار شهری بر جای میگذارد. لزوم بهرهمندی از فضاهای زیرسطحی در پایتخت در طرح جامع شهر تهران مصوب سال1386 مطرح شد و انجام طرح امکانسنجی توسعه فضاهای زیرسطحی از سال1388 به تصویب رسید و در سالهای 1393 تا 1397 و در ذیل برنامه دوم پنجساله شهر تهران تهیه طرح راهبردی زیرسطحی شهر تهران در دستور کار قرار گرفت. از سال1395 این طرح تقریبا در حاشیه ماند تا در نهایت در سال گذشته تدوین طرح جامع زیرزمینی برای تهران در اولویت شهرداری قرار گرفت؛ بهنحویکه در ماههای پایانی سال «سند راهبردی برنامهریزی فضاهای زیرسطحی شهر تهران» در کمیسیون ماده5 تهران به تصویب رسید. با تصویب نهایی سند مذکور نظام یکپارچه برای توسعه زیرسطحی تهران تدوین خواهد شد.
بررسی «سند راهبردی برنامهریزی فضاهای زیرسطحی شهر تهران» نشان از آن دارد که طرح زیرزمینی پایتخت با حداقل 4هدف در دستور کار قرار دارد.
اول آزادسازی زمین در مناطق پرتراکم برای فضاهای عمومی و باز؛ دوم افزایش فضاهای خدماتی از طریق زیرزمین؛ سوم افزایش شبکه حملونقل عمومی و چهارم تابآورشدن تهران با احداث پناهگاه در «عمیقترین» لایه زیرزمین. تابآوری پایین تهران در مقابل بحرانهای طبیعی و غیرطبیعی طی دو جنگ سال گذشته مسجل شد. به نظر میرسد که اثبات این نقطه ضعف بزرگ تهران باعث شد تا لزوم توسعه زیرزمینی شهر با تاکید بر رعایت پدافند غیرعامل مجدد در دستور کار مدیریت شهری قرار گیرد. فارغ از احتمال بروز جنگی دیگر در کشور، تهران در معرض بحرانهای طبیعی از جمله فرونشست و زلزله قرار دارد، همین بحرانها افزایش تابآوری شهر با بهرهمندی از فضاهای زیرسطحی را در اولویت قرار داده است.
توسعه زیرزمینی شهر با هدف انتقال بخشی از فعالیتهای روز پایتخت طراحی شده و درحالیکه برای آن 4 کاربری شامل «حملونقل عمومی»، «کار و فعالیت تجاری»، «توسعه خدمات عمومی شهر» و «ایجاد پناهگاه» درنظر گرفته شده، قرار است که برای آن به هیچ وجه کاربری مسکونی و درمانی در نظر گرفته نشود. نمونههایی از توسعه فضای زیرسطحی در شهرهای دیگر دنیا اجرایی شده، یکی از این موارد هلیسنکی پایتخت فنلاند است که در سال2010 توسعه زیرزمینی شهر در آن اجرایی شد. به این ترتیب 400فضای خدماتی و سرویس شهری در زیرزمین این شهر و عمدتا در مناطق مرکزی شهر احداث شد. در شهرهای مختلف کانادا نیز از فضاهای زیرسطحی برای معابر پیادهرو استفاده میشود.
کدام مناطق در اولویت توسعه زیرزمینی هستند؟
در این گزارش پهنههای مختلف تهران از منظرهای مختلف «ویژگیهای تاریخی»، «ویژگیهای جمعیتی و اجتماعی»، «ساختار و ویژگی اقتصادی»، «ساختار طبیعی»، «ساختار و ویژگیهای کالبدی»، «مطالعات ترافیک سواره و پیاده» و «بررسی ذینفعان» مورد بررسی قرار گرفت و از برآیند موارد بررسیشده بهترین مناطق تهران برای توسعه زیرزمینی پیشنهاد شده است. در بررسی شاخص تراکم جمعیتی و توزیع جمعیت در شهر تهران مشخص شد که متوسط تراکم ناخالص جمعیتی شهر تهران 131 نفر در هکتار است. برخی از مناطق تهران شامل مناطق 8،11،10،13،14،15 و 17 بیشترین میزان تراکم ناخالص را به خود اختصاص دادهاند که این امر نشان میدهد برای جلوگیری از تمرکز جمعیت در این مناطق، برای کاربریهای غیرمسکونی میتوان به سراغ احداث فضاهای زیرسطحی رفت. همچنین مطابق نظرسنجی انجامشده از شهروندان، 84درصد ساکنان پایتخت با ایجاد فضای زیرسطحی در شهر موافق هستند.
از منظر اقتصادی و براساس قیمت بنا و اجارهبها در مناطق مختلف تهران، توسعه فضای زیرسطحی در مناطق 7،6،5،4،3،2،1 و 8 بهدلیل قیمت بالاتر زمین برای توسعه فضای زیرسطحی ارزنده شمرده میشوند. بررسی وضعیت صدور پروانههای ساختوساز در مناطق مختلف شهر تهران و مقایسه آن با متوسط شهر تهران گویای این موضوع است که تعداد پروانههای 5 طبقه و بالاتر و سرانه زیربنای هر پروانه در مناطق 1، 2، 3، 4، 5 و 6 نسبت به متوسط شهر تهران بسیار بالاتر است. با تامل در نکات فوق میتوان چنین ارزیابی کرد که در این منطقه برای ایجاد کاربریهای متعدد، زمین خالی محدود بوده و سرمایهگذاران مجبورند برای استفاده بهینه از اراضی و ایجاد ارزش افزوده متناسب با آنها به سمت ارتفاع ساختمانها پیش روند. از این موضوع نیز میتوان نتیجه گرفت زمینهای این منطقه هزینه فرصت بالایی دارند و این موضوع این مناطق را مستعد انتخاب برای توسعه زیرسطحی میکند.
بررسی ساختار طبیعی زمین در پهنههای مختلف تهران موضوع دیگری است که باید در انتخاب پهنههای مناسب برای توسعه زیرزمینی شهر سنجیده شود؛ در این بررسی مجموعهای از شاخصهای زمینشناسی نظیر جنس زمین، دانه بندی خاک، مقاومت خاک، سطح آب زیر زمینی، نفوذپذیری خاک، وجود گسلها، شتاب زلزله، پتانسیل نشست زمین، پتانسیل روانگرایی خاک، حفرههای زیر سطحی (قناتها) سنجیده شده است.
بیشتر نقاط محدوده شهری تهران به جز مناطق جنوبی شهر دارای جنس و مقاومت خوبی هستند که مناسب توسعه زیرسطحی به لحاظ این دو شاخص است. پایین بودن سطح آب زیرزمینی در بیشتر نقاط محدوده شهری شهر تهران به جز مناطق 11،12،14،15،16،17،19 و 20؛ امکان توسعه زیرسطحی را تسهیل در سایر مناطق شهر تسهیل میکند. همچنین شاخصهای پتانسیل روانگرایی و نشست زمین در محدوده شهر تهران ارزیابی شد به جز مناطق 15،16،17،19 و 20 و بخشهایی از مناطق 11،12 و 14 عاری از پتانسیل روانگرایی هستند. همچنین به جز بخشهایی از مناطق 17،18 و 19 عاری از پتانسیل نشست زمین هستند. در محدودههای دارای پتانسیل روانگرایی و نشست زمین موارد مرتبط با افزایش هزینهها و تمهیدات مهندسی مطرح بوده و عدم امکان توسعه زیرسطحی مطرح نیست. با وجود این در محدوده گسل و حریم آن هرگونه توسعه زیرسطحی شهر ممنوع است.
مجموع بررسیهای انجامشده از آن حکایت دارد که مناطق یک تا 7 تهران به لحاظ جنس خاک، هزینهفرصت اجرای پروژه توسعه زیرزمینی مناسب توسعه زیرزمینی هستند. در «سند راهبردی برنامهریزی فضاهای زیرسطحی شهر تهران» پهنههای دارای اولویت برای فضای شهری در مناطق منتخب مناطق یک تا 7 مشخص شده است. اولویت انتخاب با ایستگاههای تبادلی مترو، میادین اصلی در این مناطق و محلات پرتراکم بافت تجاری و اداری در نظر گرفته شده است.
توسعه زیرزمینی شهر با هدف انتقال بخشی از فعالیتهای روز پایتخت طراحی شده و درحالیکه برای آن 4کاربری شامل «حملونقل عمومی»، «کار و فعالیت تجاری»، «توسعه خدمات عمومی شهر» و «ایجاد پناهگاه» درنظر گرفته شده، قرار است که برای آن به هیچ وجه کاربری مسکونی و درمانی در نظر گرفته نشود. بهعنوان نمونه در منطقه6 که منطقهای عمدتا اداری بوده و قیمت بالای زمین مانع ساخت پارکینگ در این منطقه میشود، ساخت پارکینگ در توسعه زیرزمینی توصیه میشود. در این گزارش استقرار کاربری در فضای زیرسطحی شهر براساس عمق طبقهبندی شده، بهنحوی که در سطح کم عمق پیشنهاد توسعه کاربریهای عمومی و اجتماعی، در سطح میانی پیشنهاد استقرار کاربری ترافیکی، پارکینگ، پناهگاه و پشتیبانی داده شده است.
چالشهای حقوقی توسعه زیرزمینی شهر
در گزارش «سند راهبردی برنامهریزی فضاهای زیرسطحی شهر تهران» آمده یکی از چالشهای موجود در مسیر توسعه زیرزمینی شهر عدم تعریف جایگاه حقوقی فضاهای زیرسطحی در نظام حقوقی کشور است. بر اساس قوانین جاری ایران، مالکیت زمین عمدتا به سطح زمین و اعیان آن اطلاق میشود و تعیین صریح حدود عمقی مالکیت در قوانین شهری بهصورت شفاف تعریف نشده است. این ابهام، در پروژههای زیرسطحی به تعارض میان مالکان خصوصی، شهرداری و نهادهای خدماترسان منجر میشود. مطالعات طرح نشان میدهد که در اغلب پروژههای زیرسطحی تهران، تفسیر موردی از قوانین موجود جایگزین چارچوب حقوقی نظاممند شده است. با وجود این استفاده احتمالا بخش عمدهای از توسعه زیرزمینی شهر در سطوح زیرین معابر و کاربریهای عمومی و دولتی صورت میگیرد و به لحاظ قانونی چالشی در این زمینه وجود ندارد.
بخش دیگری از پروژههای زیرسطحی که بخش خصوصی و توسعهگران برای پیوند با پروژههای بخش عمومی و یا مستقلا متقاضی آن هستند نیز، از طریق تعریف سازوکار برای مشارکت بخش عمومی و خصوصی یا تدوین نظام هدایت و کنترل و با اتکا بر ظرفیتهای حقوقی موجود قابل تحقق است. از جمله آنها میتوان به اتصال مجتمعهای بزرگ به یکدیگر از طریق فضاهای زیرسطح یا اتصال به ایستگاههای حملونقل عمومی زیرسطحی اشاره کرد. تنها بخش کوچکی از فضاهای زیرسطحی ممکن است در تعارض با مالکیت خصوصی قرار بگیرد که موضوع این سند راهبردی نبوده و این موارد باید با انسجام بخشی به قوانین موجود و از طریق تدوین آییننامههای لازم تحقق یابد.
پدافند غیرعامل در اولویت توسعه زیرزمینی تهران
علی فرنام، مدیر گروه برنامهریزی شهری و منطقهای مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، در گفتوگو با «دنیایاقتصاد» در خصوص دلایل اصلی طرح توسعه زیرزمینی شهر تهران و مزایای این طرح گفت: فضاهای زیرسطحی سابقه طولانی در مباحث شهرسازی دارد، بیش از ۱۰۰ سال است که در دنیا از این فضاهای زیرسطحی برای کارکردهای گوناگون استفاده میشود؛ شناختهشدهترین کارآیی فضای زیرسطحی که در تهران نیز اجرایی شده خطوط مترو و تقاطعهای غیرهمسطح است، از دیگر کاراییهای فضاهای زیرسطحی میتوان به واحدهای تجاری در ایستگاههای مترو و میادین زیرزمینی اشاره کرد.
وی ادامه داد: بعد از دو جنگ اخیر موضوعات پدافندی ضرورت توسعه زیرزمینی شهر را بیش از گذشته مطرح کرد؛ طرحی که برای چند دهه مطرح بود، اما جنگهای اخیر باعث شد تا مجدد توسعه زیرزمینی پایتخت مورد اولویت قرار گیرد. در عین حال وضعیت تهران به لحاظ جایگاه پایتخت کشور باعث میشود تا عرضه هر زیربنایی در شهر با کشش تقاضا مواجه شود؛ بهنحویکه توسعه زیرزمینی تهران علاوه بر توجیه پدافند غیرعامل دارای پشتوانه اقتصادی نیز باشد. فرنام درخصوص تاثیر اجرای این طرح بر کاهش قیمت زمین با افزایش عرضه گفت: به لحاظ منطقی افزایش عرضه، طبیعتا بر قیمت اثرگذار میشود، اما در طرح گسترش زیرزمینی پایتخت انتظار عرضه وسیع زمین وجود ندارد که بتواند اثر کاهنده قابلتوجهی به دنبال داشته باشد. جنبه اقتصادی این طرح را باید در توجیهپذیری اقتصادی بودن و نه کاهش قیمت زمین در تهران جستوجو کرد. البته توجیه اقتصادی طرح دلیل کافی برای اجرای آن نیست، اما شرط ضروری برای اجرا به شمار میرود که در این طرح، در بسیاری از مناطق طبیعتا پروژه توسعه زیرزمینی اقتصادی خواهد بود. وی ادامه داد: درسالهای گذشته در مجموعه و معاونتهای مخالف شهرداری تهران چندین مطالعه درخصوص توسعه فضای زیرسطحی پایتخت انجام شد؛ هر مطالعه جدید و مصوبهای باید با درنظر گرفتن مطالعات قبلی و آسیبشناسی آنها باشد.
فرنام تاکید کرد: از اهداف اصلی توسعه زیرزمینی شهر تهران موضوع پدافند غیرعامل است؛ با وجود این باید تاکید کرد که در تهران در ماههای گذشته اقدامات پراکنده دیگری نظیر نصب بلندگو و ایجاد پناهگاه در این خصوص انجام شده و امروز نیز موضوع توسعه زیرسطحی تهران با نگاه پدافندی مطرح است. در این شرایط اولین گام ایجاد استراتژی دفاع شهری است، در این استراتژی دفاع شهری است که نوع پاسخ به هر خطری مشخص میشود؛ بهعنوان نمونه این استراتژی در یک منطقه توسعه فضای زیرسطحی را توصیه کرده، در یک منطقه بر لزوم ساماندهی و استفاده از فضاهای باز و سبز تاکید دارد و در منطقه دیگر بر استفاده چندمنظوره از فضاهای موجود نظیر سوله ورزشی تاکید دارد. بنابراین هر اقدامی در این خصوص باید همراستا با استراتژی دفاع شهری باشد.
