مرکز پژوهش‌های مجلس گزارش داد
مسیر انحصارزدایی در صنعت برق
یافته‌‌‌های این مطالعه نشان می‌دهد، عدم‌اجرای صحیح جداسازی بخش رقابتی از بخش انحصاری و به‌‌‌عبارتی تجدید ساختار ناقص و همچنین عدم‌شکل‌‌‌گیری صحیح نهادهای مدیریتی و نظارتی مانند تنظیم‌‌‌گر مستقل، در پیدایش مشکلات صنعت برق و نرسیدن به نتایج پیش‌بینی‌‌‌شده، بسیار تاثیرگذار است.
یافته‌‌‌های این مطالعه بیانگر این است که برای جلوگیری از انحصار در بخش تولید باید از واگذاری نیروگاهها به چند شرکت محدود خودداری کرد. همچنین برای ایجاد انگیزه در سرمایه‌گذار در راستای افزایش ظرفیت تولید باید به ارائه راهکارها و برنامه‌‌‌هایی بهمنظور گسترش روش‌های تامین مالی پرداخت. بهمنظور افزایش تولید برق از منابع انرژی غیرفسیلی و همچنین بهبود بازدهی نیروگاهها نیز باید به حذف تدریجی قیمت‌گذاری برق در طول زنجیره تولید، انتقال و توزیع برق و انتقال تمام یارانه‌‌‌ها به انتهای زنجیره مبادرت کرد.
از طرفی، بهمنظور کاهش شدت مصرف انرژی و جلوگیری از تشدید ناترازی باید برنامه‌‌‌های مدیریت سمت تقاضا توسعه یابد. ازاین‌‌‌رو برای افزایش مشارکت مشترکان برق در این دسته از برنامه‌‌‌ها، باید زمینه ورود شرکت‌های خرده‌فروش و ایجاد رقابت بین آنها فراهم شود و برای جلوگیری از ایجاد انحصار در بازار خردهفروشی، شرکت‌های توزیع باید فقط مالک و بهره‌بردار شبکه‌‌‌های توزیع برق باشند و از ورود به بازار خردهفروشی منع شوند. در بخش مبادلات برق لازم است مدل بازار عمدهفروشی فعلی را به مدل‌هایی با فضای رقابتی بالاتر سوق داد و سعی کرد عمده معاملات از بازارهای متمرکز به‌‌‌سمت بازارهای غیرمتمرکز هدایت شوند. در خصوص نهادهای نظارتی و مدیریتی از آنجا که وزارت نیرو با داشتن مالکیت در بخش‌‌‌های مختلف ازجمله شرکت‌های تولید، یکی از ذی‌نفعان بازار برق است، لازم است وظیفه تصدی‌‌‌گری و تنظیم‌‌‌گری آن تفکیک شود. بنابراین بهبود تنظیم‌‌‌گری در حوزه برق و اتخاذ تمهیداتی برای استقلال بیشتر بهره‌بردار ضروری است.
تجدید ساختار برق ایران و جهان
با شروع دهه١٣٨٠ و رشد شتابان مصرف برق، اولین گام‌ها برای تجدید ساختار در صنعت برق با هدف اصلاح ساختارها، حذف انحصار، ایجاد رقابت و به‌‌‌تبع آن، افزایش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی شکل گرفت، اما با گذشت بیش از دو دهه، مشکلات این صنعت راهبردی هر روز بیشتر نمایان شد. سایه سنگین قطعی برق بر صنایع به‌‌‌دلیل ناترازی برق، سبب ایجاد مشکلات فراوانی برای صنایع و کسب‌وکارها شده است. رفع بسیاری از چالش‌‌‌های فعلی صنعت برق مستلزم اصلاح ساختار این صنعت است.
از سه‌‌‌‌دهه پیش، بسیاری از کشورهای جهان با احساس نیاز به اصلاح عملکرد در صنعت برق خود، شروع به اصلاح ساختارهای موجود کردند. طبق بررسی‌‌‌های انجام‌شده، بازارها براساس سطح رقابت از «انحصار کامل» تا «رقابت کامل» قابل دسته‌‌‌بندی هستند. در بازار با انحصار کامل، تولید، انتقال و توزیع توسط یک شرکت انجام می‌شود. قدم بعدی برای عبور از انحصار کامل و حرکت به‌‌‌سمت رقابت کامل، مدل نمایندگی خرید است.
در این مدل، در سمت فروشندگان شرکت‌های خصوصی نیز مالک بخشی از ظرفیت تولید هستند. هرچند در سمت خریداران، تنها یک نهاد به نمایندگی از آنها وجود دارد. این مدل بسیار مشابه ساختار بازار برق ایران است. در مدل سوم، برخلاف مدل قبل، هیچ نهادی مسوولیت خرید برق را برعهده ندارد و در عوض، برق به‌‌‌صورت مستقیم از شرکت‌های تولیدکننده خریداری می‌شود. تمایز مدل آخر که مدل رقابت کامل است، با مدل قبلی در بازار خردهفروشی است. در این مدل تمامی مصرف‌کنندگان می‌‌‌توانند تامین‌‌‌کننده (خرده‌فروش) برق خود را انتخاب کنند یا تغییر دهند.
یافته‌‌‌های این مطالعه نشان می‌دهد، بازار برق بریتانیا سه‌‌‌‌مرحله اصلاحی مهم را تجربه کرده است که به‌‌‌ترتیب شامل معرفی بازار متمرکز مبتنی بر سیستم حوضچه در انگلستان و ولز، اجرای ترتیبات تجارت برق جدید بریتانیا و اجرای اصلاح بازار برق با هدف پرداختن به چالش‌‌‌های نوظهور جدید در کربن‌‌‌زدایی تولید برق هستند. روند اصلاحات و نتایج حاصله باعث شده است تا امروزه بریتانیا به‌‌‌عنوان نمونه‌‌‌ای موفق در تجدید ساختار صنعت برق مطرح شود.
تجدید ساختار در صنعت برق کشور روسیه با خصوصی‌‌‌سازی شرکت‌های برق منطقه‌‌‌ای آغاز و سپس یک بازار عمدهفروشی منطقه‌‌‌ای برق راهاندازی شد که البته در این بازار نیز قیمت‌ها به‌‌‌طور کامل توسط دولت تنظیم می‌‌‌شد. در مرحله بعد، شرکت‌های یکپارچه به شرکت‌های مستقل تولید، انتقال، توزیع و عرضه تفکیک شد. بازار عمدهفروشی برق با ایجاد رقابت میان شرکت‌های تولیدکننده، به یک بازار رقابتی تبدیل و قیمت‌های برق نیز به‌‌‌‌تدریج آزاد شد؛ به‌‌‌طوری که درحال حاضر تنها بخشی از فروش برق با نرخ‌های دستوری است. روسیه را نیز می‌‌‌توان با درجه قابل‌‌‌قبولی از موفقیت در تجدید ساختار صنعت برق در نظر گرفت.
در ژاپن آزادسازی در بخش خردهفروشی با روندی ملایم شروع شد و در نهایت به‌‌‌سوی جداسازی انتقال و توزیع از مدیریت یکپارچه حرکت کرد. تجدید ساختار در صنعت برق ژاپن تا حدودی با روند معکوس در قیاس با کشورهای بریتانیا و روسیه آغاز شد. این مساله بیانگر آن است که هر کشوری با توجه به زیست‌‌‌بوم صنعت برق خود می‌‌‌تواند از روش منحصربه‌‌‌فردی استفاده کند.
تجدید ساختار در کره‌جنوبی به‌‌‌دلیل اختلافات گروه‌‌‌های رقیب و همچنین اعتراضات اتحادیه کارگری مطابق با طرح اولیه پیش نرفت و بازسازی در مرحله رقابت در تولید متوقف شد و سایر بخش‌‌‌های انتقال، توزیع و خردهفروشی مانند قبل به صورت انحصاری باقی ماند. این عدم‌موفقیت، نشان‌دهنده لزوم داشتن نگاه ملی به مقوله تجدید ساختار است.
اولین تلاش‌ها برای تجدید ساختار در صنعت برق ایران از اوایل دهه ١٣٨٠ شروع شد و با وجود گذشت بیش از دودهه، نتایج مورد انتظار حاصل نشده است. با وجود این، اجرای اصلاحات ناقض نیز نقش بسزایی در بهبود وضعیت امروز صنعت برق داشته است.
با توجه به چالش‌‌‌های مهم و اصلی موجود در صنعت برق ایران، ازجمله عدم‌سرمایه‌گذاری به‌‌‌ویژه در بخش تولید، کاهش امنیت انرژی، پایین بودن بازدهی نیروگاهها، بالا بودن شدت مصرف انرژی کشور و ناترازی برق، اصلاح برخی ساختارهای صنعت برق در اولویت قرار دارد. به‌این‌‌‌منظور برای افزایش ظرفیت تولید می‌‌‌توان ضمن بهبود تدریجی مولفه‌‌‌های اقتصادی، برای جذب سرمایه‌گذار بخش خصوصی از روش‌های تامین مالی تکلیفی بهره گرفت. برای نمونه در ماده «٤» قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق و ماده «١٦» قانون جهش تولید دانش‌‌‌بنیان این نوع الزام برای بخشی از صنایع در نظر گرفته شده است. شایان ذکر است که در حال حاضر تنها حدود یک‌‌‌‌درصد از ظرفیت تولید برق کشور از انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر است که به‌‌‌معنای تنوع کم در سبد تولید برق است. ازاین‌‌‌رو افزایش ظرفیت تولید برق از انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر بهمنظور بهبود امنیت انرژی، از اهمیت زیادی برخوردار است.
همچنین اجرای ماده «١٠» قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق، یعنی حذف تدریجی قیمت‌گذاری انرژی در طول زنجیره تولید، انتقال و توز یع برق و انتقال تمام یارانه‌‌‌ها به انتهای زنجیره، می‌‌‌تواند به ایجاد انگیزه و توجیه اقتصادی در سرمایه‌گذاران برای توسعه برق تجدیدپذیر و همچنین افزایش تمایل به بهبود بازدهی نیروگاهها منجر شود.
در بخش توزیع، به منظور کاهش شدت مصرف انرژی و کاهش ناترازی باید به‌‌‌دنبال راهکارهایی برای اصلاح الگوی مصرف بود. یکی از راهکارهای اصلاح الگوی مصرف، به‌‌‌کارگیری برنامه‌‌‌هایی موسوم به مدیریت سمت تقاضاست. جنس این برنامه‌‌‌ها از نوع بهینه‌‌‌سازی و پاسخگو کردن مشترکان از طریق برنامه‌‌‌های تشویقی یا تنبیهی است.
در بخش خانگی، اجرای طرحهای مدیریت سمت تقاضا، از طریق یک متولی فروش برق به تمامی مصرف‌کنندگان تا حدودی پیچیده و غیرممکن است. درنتیجه همان‌طور که در مطالعه تجربه موفق بریتانیا در زمینه ورود شرکت‌های خرده‌فروش به‌‌‌عنوان نزدیک‌‌‌ترین نهاد به مشترکان برق مشاهده شد، ایجاد زمینه برای ورود شرکت‌های خرده‌فروش در تمامی بخش‌‌‌ها می‌‌‌تواند در اجرای موفقیت‌‌‌آمیز برنامه‌‌‌های مدیریت سمت تقاضا ثمربخش باشد. مهم‌ترین چالش‌‌‌ها و راهکارهای اصلاحی در مسیر تجدید ساختار صنعت برق ایران، به دو بخش تولید و توزیع قابل تقسیم‌‌‌بندی است. در بخش تولید عدم‌تمایل سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، پایین بودن بازدهی نیروگاهها و کاهش امنیت انرژی و در بخش توزیع، بالا بودن شدت مصرف انرژی و ناترازی برق از اصلی‌‌‌ترین چالش‌‌‌ها هستند. گسترش ابزارهای تامین مالی، حذف تدریجی قیمت‌گذاری انرژی در طول زنجیره تولید، انتقال و توزیع برق و انتقال تمام یارانه‌‌‌ها به انتهای زنجیره، افزایش سهم تولید برق از تجدیدپذیرها با گسترش ابزارهای تامین مالی و همچنین حذف تدریجی قیمت‌گذاری انرژی در طول زنجیره تولید، انتقال و توزیع برق، راهاندازی بازار معاملات خردهفروشی برق و تنوع‌‌‌بخشی در برنامه‌‌‌های مدیریت سمت تقاضا از طریق ورود خرده‌‌‌فروشان از جمله راهکارهای پیشنهادی است.
بررسی چالش‌‌‌های مهم صنعت برق ایران
تجدیدساختار تنها به‌‌‌معنای سازماندهی افقی یا عمودی به‌‌‌صورت اسمی و ایجاد سازمان‌های لازم نیست، بلکه خصوصی‌‌‌سازی صحیح، داشتن تنظیم‌‌‌گری و همچنین بهره‌بردار مستقل، ورود آزادانه شرکت‌های خصوصی، ایجاد بازار واقعا رقابتی و توجه به اکوسیستم صنعت برق کشور، همگی در نیل به بازار تجدیدساختاریافته موفق تاثیرگذار هستند. یکی از مهم‌ترین عوامل افزایش اثربخشی تجدید ساختار صنعت برق کشور، بهبود اقتصاد صنعت برق است. اقتصاد معیوب صنعت برق باعث ایجاد شکاف قابل‌‌‌توجهی بین درآمدها و هزینه‌‌‌های این صنعت و انباشت بدهی‌‌‌ها شده است. این مساله در کنار عدم‌تغییر یا تغییر ناقص در ساختارها، به چالش‌‌‌های مختلفی منجر شده است. ازجمله مهم‌ترین چالش‌‌‌های موجود صنعت برق می‌‌‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
عدم‌سرمایه‌گذاری بخش خصوصی: از دید بخش خصوصی به‌‌‌علت عدم‌همخوانی میزان سرمایه‌گذاری و درآمد در صنعت برق و همچنین دوره بازگشت سرمایه طولانی‌مدت آن، سرمایه‌گذاری به‌‌‌ویژه در بخش تولید برق توجیه اقتصادی ندارد.
کاهش امنیت انرژی: امنیت انرژی دارای ابعاد گوناگونی است که مهم‌ترین آنها تنوع سبد انرژی کشور است.یکی از مهم‌ترین راهکارها برای توسعه سبد انرژی کشور، گسترش تولید برق از منابع غیرفسیلی است که به‌‌‌دلایل مختلفی نظیر اعطای یارانه سوخت، مورد غفلت قرار گرفته است.
پایین بودن بازدهی نیروگاهها: چالش پایین بودن بازده نیروگاهها از دو منظر قابل بررسی است. اول، کمبود منابع مالی در وزارت نیرو سبب انباشت بدهی به مالکان نیروگاهها شده و به‌‌‌دلیل نبود توان مالی در آنها، طرحهای توسعه‌‌‌ای نظیر تبدیل نیروگاه‌های گازی به سیکل ترکیبی با هدف افزایش بازدهی در نیروگاهها به‌‌‌کندی پیش رفته است. دوم، قیمت پایین سوخت تحویلی به نیروگاهها به عدم‌توجیه اقتصادی طرحهای افزایش بازدهی منجر شده است.
بالا بودن شدت مصرف انرژی و ناترازی برق: عدم‌توجه به برنامه‌‌‌های مدیریت سمت تقاضا از یک‌سو و اعطای یارانه‌‌‌های انرژی به‌‌‌صورت غیرهدفمند از سوی دیگر، سبب شده اجرای طرحهای بهینه‌‌‌سازی و رعایت الگوی مصرف، توجیه منطقی و اقتصادی نداشته باشد. ازاین‌‌‌رو شدت مصرف انرژی در کشور بالا بوده و رشد مصرف در کنار عدم‌سرمایه‌گذاری در تولید به چالش ناترازی برق در کشور منجر شده است.
