مدیریت دولتی چگونه صنایع را ورشکسته می‌کند؟
خصوصی‌سازی با اهرم سیاست‌زدایی
کارشناسان در این نشست چهار ویژگی بنیادین بنگاه‌های صنعتی تحت مالکیت دولت را «ارزان‌فروشی محصول»، «استخدام نیرو بیش از حد نیاز»، «مکان‌یابی غیراقتصادی» و «زیان‌دهی بالا» عنوان کردند. اموری که در «فرآیند تخصیص بهینه منابع در بنگاه» اخلال ایجاد می‌کند و زمینه سیاسی شدن بنگاه را فراهم می‌کند. سیاست‌گذار برای به ثمر رساندن سیاست خصوصی‌سازی باید این مشکلات را با اهرم سیاست‌زدایی از اقتصاد و بنگاه کمرنگ کند و سپس با تحول در پنج پیش‌نیاز کلان و شش پیش‌نیاز خرد فضا را برای ابتکار عمل بنگاه فراهم سازد. این راهی است که در نهایت بنگاه‌های دولتی را پس از واگذاری به بخش خصوصی به سمت کارآیی و نه پیروی از دستور سیاستمداران هدایت خواهد کرد.
سیاست‌زدایی از صنعت که یکی از رویه‌های موثر بر نتیجه نهایی سیاست خصوصی‌سازی است، از سوی علی ابراهیم‌نژاد تبیین شد. استاد دانشگاه صنعتی شریف با تقسیم‌بندی الزامات خصوصی‌سازی به دو دسته خرد و کلان تاکید کرد: سیاست‌زدایی از تصمیمات بنگاه‌های صنعتی می‌تواند به بهبود کیفیت خصوصی‌سازی در ایران منجر شود. این روند که بده‌بستان دولت و بنگاه را به حداقل می‌رساند، زمینه افزایش کارآیی بنگاه و شرکت‌های اقتصادی-صنعتی را فراهم می‌کند. در واقع سیاست‌زدایی از تصمیمات بنگاه می‌تواند مبنای خصوصی‌سازی موفق شرکت‌های دولتی در دست واگذاری باشد. این روند با مبنا قرار دادن «حداکثرسازی سود»، بنگاه را به سمت کارآیی هدایت می‌کند. البته دو اقدام مهم در این مسیر به موفقیت یک سیاست خصوصی‌سازی درست کمک می‌کند. این دو اقدام باید اولا در «فرآیند واگذاری» و دوما در «فرآیند پس از واگذاری» به سیاست‌زدایی منجر شود. استاد دانشکده اقتصاد و مدیریت دانشگاه صنعتی شریف افزود: در واقع «فرآیند واگذاری» به این شکل سیاست‌زدایی خواهد شد که ابتدا باید با کمک یافته‌های جهانی ناشی از تجربیات خصوصی‌سازی فرآیند سیاست‌زدایی را تقویت کرد و سپس با استفاده از اهرم مالی که یک ابزار نظارتی قوی است، صحت فرآیند واگذاری را تنظیم و تضمین کرد. توسعه بازار سرمایه و زیرساخت‌های آن، اصلاح و حذف نظارت‌های چندگانه برای خریداران و مقاومت در برابر فشار جهت واگذاری بنگاه به نهادهای شبه‌دولتی و حاکمیتی از دیگر مواردی است که سیاست‌گذار حین انتقال مالکیت بنگاه نباید از آنها غافل بماند.
ابراهیم‌نژاد اضافه کرد: از آنجا که در دنیا روال مرسوم برای قبضه مالکیت بنگاه‌های در دست واگذاری از طریق اوراق مالی موسوم به junkbond یا بانک‌های تخصصی فعال در تامین مالی این فضا صورت می‌گیرد، شیوه تامین مالی خرید بنگاه نیز می‌تواند در نتیجه نهایی واگذاری و خصوصی‌سازی موثر باشد.
او اضافه کرد: وقتی شما به جای یک عرضه عمومی، از شرکت‌های تامین مالی و هلدینگ‌های سرمایه‌گذاری برای تامین مالی این واگذاری استفاده می‌کنید، خود همین رویه باعث بهبود نظارت روی خصوصی‌سازی خواهد شد. دولت و سازمان خصوصی‌سازی ممکن است توانایی فنی کافی برای نظارت بر بنگاه‌های واگذار شده و مالکان آنها را نداشته باشند. این رویه کمک خواهد کرد تا بانک‌ها و شرکت‌های تامین سرمایه که هدف از تاسیس آنها قرض دادن منابع مالی است، به خوبی از مکانیزم نظارت روی بنگاه پس از قرض دادن منابع مالی استفاده کنند. البته خود بازار سرمایه یکی از ابزارهای واگذاری مناسب است. تجربه نشان می‌دهد بسیاری از کشورهایی که دسترسی مناسبی به بازار سرمایه نداشته‌اند، در سیاست خصوصی‌سازی دچار چالش شده‌اند. اما شفافیت حاکم بر فرآیندهای بازار سرمایه کمک خواهد کرد تا واگذاری به شکل مناسبی صورت پذیرد.
این استاد دانشگاه ادامه داد: مشکلات پیش آمده برای واحدهای واگذارشده از مجرای نظارت نهادهای ناظر از جمله مسائلی است که تاثیر بالایی بر نتیجه نهایی خصوصی‌سازی خواهد داشت. بخشی از این نظارت‌ها که نتیجه موثری نیز ندارد به‌دلیل خیرخواهی نهادهای ناظر و عدم آشنایی آنها با سازوکارهای مالی و اقتصادی واگذاری صورت می‌پذیرد. افزایش قیمت سهام شرکت پس از واگذاری موضوعی است که در این باره بارها مطرح شده و شائبه ارزان‌فروشی شرکت را از سوی این نهادها به جریان انداخته است. این در حالی است که عدم آشنایی با دانش مالی موجب شده برخی ناظران رسمی به شکل سلیقه‌ای به اعمال نظارت بپردازند. بنابراین ارتقای دانش این نهادها در راستای کنار رفتن استانداردهای چندگانه نظارت می‌تواند به بهبود فرآیند واگذاری کمک کند. اهمیت این موضوع به این دلیل است که امکان واگذاری بنگاه به یک شرکت شبه‌دولتی را به جای سرمایه‌گذاری که توانایی حداکثرسازی سود از بنگاه را دارد، بالا می‌برد. بنابراین در یک جمع‌بندی کلی از این بحث باید تاکید کنم که اقدامات واگذاری باید منتج شود به اینکه مالک بالقوه‌ای که شناسایی می‌شود، بتواند معیار حداکثرسازی سود بنگاه و سیاست‌زدایی از آن را مدنظر قرار دهد.
بخش دوم نشست خصوصی‌سازی
خصوصی‌سازی موفق چه الزاماتی دارد و چقدر امکان تحقق دارد؟ کیفیت مالکیت دولت بر بنگاه به چه دلیل مهم است؟ چرا خصوصی‌سازی شکست می‌خورد و چطور می‌توان در واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی، به نتیجه بهتری رسید؟ اینها مهم‌ترین سوالاتی است که در یک نشست علمی حول محور خصوصی‌سازی در ایران و جهان به بحث گذاشته شده و پاسخ‌های متفاوتی به آن داده شده است. این نشست از یکسو به بررسی الزامات نهادی خصوصی‌سازی در دو سطح خرد و کلان پرداخت و در دیگر سو به مرور کاستی‌های اقتصاد ایران برای رشد پیوسته تولید صنعتی پرداخت.
بخش دوم نشست‌های انجمن علمی دانشجویی اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف با محوریت چارچوب‌های تئوریک خصوصی‌سازی برگزار شد و علی ابراهیم‌نژاد به ارائه نکاتی در این خصوص پرداخت. این نشست یک بخش دیگر نیز داشت که به ارائه علی سرزعیم مربوط بود و «دنیای‌اقتصاد» آن را پیش‌تر در شماره ۲۶ دی‌ماه ۱۳۹۹ منتشر کرد. بخش دیگر این نشست نیز در هفته آینده تقدیم خوانندگان خواهد شد. در بخش دوم، بیش از مبانی و مثال‌های ملموس، چارچوب‌های تئوریک خصوصی‌سازی که از دل تجربیات جهانی برآمده، مورد بررسی قرار گرفته و چرایی ناکامی ایران از زاویه این تجربیات مورد بررسی قرار گرفته و راه‌حل‌هایی برای رفع مشکلات پیش‌بینی شده است.
در این بخش علی ابراهیم‌نژاد با بررسی الزامات نهادی خصوصی‌سازی در ایران، سعی در تبیین چرایی ناکارآیی بنگاه دولتی کرده است. وی که در بخشی از ارائه خود به هدف سیاست‌گذار از خصوصی‌سازی می‌پردازد، شناخت از چرایی واگذاری بنگاه‌های دولتی را در ارتباط مستقیم با الزامات خصوصی‌سازی می‌داند. از آنجا که ناکارآیی و فساد بزرگ‌ترین مشکل بنگاه‌داری دولتی است، به عقیده ابراهیم‌نژاد نوع مالکیت بر این وضعیت تاثیرگذار است. او در این باره توضیح می‌دهد: به‌دلیل زیرساخت‌های ایجاد شده در حوزه‌های مختلف کسب و کار اعم از قرارداد و... عملا تفاوت چندانی بین مالکیت دولتی و خصوصی وجود ندارد. مثال بارز این موضوع تاکسی‌های اینترنتی است که به‌دلیل ساختار انگیزشی درستی که چیده شده، کارآیی را نیز تجربه می‌کنند و مالکیت خصوصی نیز چندان در این مساله اهمیتی ندارد. بنابراین اینکه تصور کنیم مالکیت دولتی چیز مطلوبی نیست و این را باید سریع‌تر واگذار کنیم، محل پرسش است.
این اقتصاددان با اشاره به مصادیق متعدد ناکارآیی بنگاه‌داری دولتی در ایران و جهان افزود: استخدام بیش از حد نیروی کار، تولید محصول بی‌کیفیت، مکان‌یابی نامناسب، عدم به‌روزرسانی تکنولوژی و مواردی از این جنس همه از مصادیق بنگاه‌داری دولتی است. البته بسیاری تصور می‌کنند فساد عمده مشکل این بنگاه‌هاست اما عقیده من این است که ناکارآیی سهم بزرگ‌تری از مشکلات این بنگاه‌ها را به خود اختصاص می‌دهد. بارها دیده شده در نتیجه تصمیمات غیربهینه در بنگاه‌های دولتی داخلی، صدها میلیارد تومان خسارت به بار می‌آید صرفا از ترس استفاده از برخی روش‌های بهتر. این گفته آلفرد مارشال که دولت‌ها می‌توانند نسخه‌ای از کتاب‌های شکسپیر را چاپ کنند اما نمی‌توانند آن کتاب را بنویسند، ناظر به عدم توجه به ظرافت‌هایی است که در روند تولید وجود دارد و دولت در برنامه‌های خود به آنها توجه کمتری دارد.
مشاور پیشین معاون سابق وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی با اشاره به ایده‌هایی که در جهان پیرامون چرایی ناکارآ بودن بنگاه‌های دولتی وجود دارد، خاطرنشان کرد: یک ایده این است که بنگاه دولتی نسبت به بخش خصوصی تقارن اطلاعات ندارد و به همین دلیل هم ناکارآست. در واقع این عدم تقارن بین بوروکرات‌ها و مدیران بنگاه دولتی به این معناست که بوروکرات‌ها اطلاعات فنی و جزئیات عملیاتی شرکت‌ها را ندارند و از این رو پیوسته مجبورند که به حمایت از این بنگاه‌ها عمل کنند. مطالعات روی کشورهای مختلف نشان می‌دهد ناکارآیی صرفا مختص به بخش‌هایی نظیر صنایع دفاعی که پروژه‌های فناورانه دارند، نیست و در بنگاه‌های دولتی در بخش‌هایی مثل کشاورزی و معدن یا صنایع که عدم تقارن اطلاعات قابل رفع است بیشتر شایع است. دانش‌آموخته دانشگاه بوستون در ادامه با اشاره به نگرش اقتصاد سیاسی درخصوص چرایی ناکارآیی بنگاه‌های دولتی افزود: بنگاه‌های دولتی در تئوری اقتصاد سیاسی وارد یک بده‌بستان با مدیران دولتی شده و این یعنی به ابزاری تقلیل پیدا می‌کنند تا برنامه‌های سیاسی گروه‌های ذی‌نفع و احزاب را اجرایی کنند. در نتیجه از آنجا که بنگاه‌های دولتی مصداق بارز تفکیک حق رای و تفکیک حق جریان وجوه نقد هستند، انگیزه بالایی برای ناکارآیی دارد چرا که بوروکرات درگیر در پروسه مدیریت بنگاه هیچ منفعت شخصی در این قضیه که ترکیب سهامداری شرکت سود و زیان را به وی بازگرداند، ندارد ولی در عین حال کنترل کامل نیز بر بنگاه دارد. در واقع هزینه‌های ناشی از سود و زیان سرمایه‌گذاری یک بنگاه دولتی در بخش خودروسازی به مدیر شرکت یا مسوولان دولتی این حوزه برنمی‌گردد. طبیعتا اما نیروی کار مازادی که این شرکت استخدام می‌کند یا مکان‌یابی اشتباه، ارزان‌فروشی محصولات و اموری از این دست به گروه‌های طرفدار دولت می‌رسد.
پیشنیازهای کلان واگذاری بنگاه
چه کنیم که بهینه شدن بنگاه از نظر فردی و اجتماعی تعیین شود؟ این پرسشی است که علی ابراهیم‌نژاد در بخش دیگری از ارائه خود به آن پرداخت و تاکید کرد: اتمسفر اقتصاد کلان باید برای واگذاری مهیا باشد. باید بپذیریم که اقتصاد ما هنوز بخشی از این اتمسفر را ندارد. برای رسیدن به این فضا باید شرایط در سطح کلان مهیا شود تا خصوصی‌سازی ممکن شود. طبق گفته‌های ابراهیم‌نژاد این فضا فعلا از ناحیه پنج سیاست مختلف اعم از «سرکوب نرخ ارز»، «تشدید کسری بودجه»، «کاهش دستوری نرخ بهره»، «سردرگمی در جذب سرمایه‌گذاری خارجی» و «سیاست‌زدایی از فرآیند تخصیص سرمایه» مخدوش شده است. به عقیده ابراهیم‌نژاد این پنج سیاست، چالش‌های عمده اقتصاد کلان ایران هستند که تاثیر بالایی بر فرآیند خصوصی‌سازی دارند.
دانش‌آموخته دانشگاه بوستون معتقد است: از تاثیر بسیار مخرب تورم بر افزایش تولید بنگاه نباید غافل شد چرا که بر نظام انگیزشی آحاد اقتصادی تاثیر می‌گذارد. در شرایطی که تورم ۴۰ درصد است، رشد ۲درصدی تولید تاثیر چندانی بر بهبود شرایط بنگاه نخواهد داشت و تمام تلاش مدیران شرکت احتمالا روی افزایش موجودی انبار خواهد بود تا حداکثر استفاده را از رشد قیمت دارایی‌ها به دست آورند. در نتیجه بهبود متغیرهای ساختاری بنگاه نظیر تولید و بهره‌وری در میان متغیرهای اسمی اقتصاد گم می‌شود.
این محقق حوزه اقتصاد و مدیریت مالی افزود: اثر دیگری که تورم بالا و نرخ بهره بالا دارد این است که بر ارزش نهایی سودآوری تولید تاثیر می‌گذارد. در واقع در شرایطی که نرخ تنزیل بالاست، اینکه سود پنج سال آینده شرکت به چه ترتیبی خواهد بود، چندان ارجحیتی برای مالک بنگاه نخواهد داشت چرا که با استفاده از جریان نقدینگی همان میزان سود و حتی بیشتر از آن را امروز از طریق انحلال بنگاه یا خارج کردن دارایی‌های آن می‌توان به دست آورد. ابراهیم‌نژاد خاطرنشان کرد: دیگر موردی که اهمیت چشمگیری دارد، جذب سرمایه‌گذاری خارجی است. البته اعتقاد من این است که آنچه از طریق دانش حکمرانی بنگاه به ما انتقال پیدا می‌کند یا از مجرای دانش فنی وی حاصل می‌شود، از پولی که وارد کشور می‌کند، مهم‌تر است. اعطای بخشی از سهام یا مالکیت بنگاه در فرآیند خصوصی‌سازی به سرمایه‌گذاران خارجی می‌تواند تاثیر بزرگی روی مدیریت بنگاه داشته باشد. وی افزود: سیاست زدایی از فرآیند تخصیص سرمایه در اقتصاد نیز دیگر موردی است که تاثیر بالایی بر اثربخشی خصوصی‌سازی دارد. در واقع اگر دنبال موفقیت واگذاری بنگاه‌های دولتی هستیم باید نظام تخصیص سرمایه را در کشور درست کنیم. بخش عمده این موضوع به نظام بانکی و بخشی نیز به بازار سرمایه برمی‌گردد. اگر نظام بانکی به شکلی کار کند که تخصیص اعتبار مالی را به سمت بنگاه‌هایی با ارزش افزوده بالاتر یا پتانسل سودآوری بهتر ببرد، طبیعتا بنگاه انگیزه اصلاح ساختار را پیدا می‌کند. در مقابل، هرچقدر شما اعتبار را از طریق چانه‌زنی سیاسی با شورای پول و اعتبار، بانک مرکزی و... به شرکت‌هایی همچون خودروسازان بومی تخصیص دهید، انتظار تمرکز بنگاه دولتی روی کارآیی اقتصادی کاملا بی‌معناست.
الزامات خرد خصوصی‌سازی موفق
برای اجرای موفق سیاست خصوصی‌سازی، شش موضوع باید در سطح خرد برقرار شود تا بنگاه امکان یابد به سمت کارآیی و رشد ارزش افزوده حرکت کند. از دید علی ابراهیم‌نژاد، پیشنیازهای شش‌گانه خصوصی‌سازی موفق شامل «ایجاد سرمایه انسانی موردنیاز برای مدیریت حرفه‌ای بنگاه»، «اصلاح محیط کسب و کار»، «توسعه رقابت در بازار محصول»، «عدم کنترل قیمتی دولت در بازار محصول»، «توسعه بازار سرمایه به‌عنوان ابزار تامین مالی و استراتژی خروج» و «ایجاد زیرساخت‌های مقابله با نقب‌زنی و انتفاع شخصی مدیران و سهامداران عمده» هستند که نه تنها تاثیر بالایی بر نحوه فعالیت بنگاه واگذار شده دارند که کل بنگاه‌های صنعتی را متحول می‌کنند. این استاد دانشگاه همچنین معتقد است فقدان دانش حرفه‌ای مدیریت بنگاه فعلا در کشور ما آن‌طور که باید و شاید نیست و بنگاه از این ناحیه آسیب دیده است.
