نظریه «حراج» برای واگذاری‌ها راه‌حل دارد؟
خصوصی‌سازی با نسخه نوبلی
خروج از دام حمایت از بخش خصوصی در کنار طراحی مکانیزم انگیزش مبتنی بر قواعد بازار دو زمینه مهم ظهور صنعتی شدن در جوامع در حال توسعه است. اما آیا به صرف واگذاری مالکیت، خصوصی‌سازی محقق خواهد شد؟ این سوال تکراری در حالی طرح می‌شود که علیرضا رزم‌حسینی از زمان تصدی کرسی وزارت صمت در تلاش است تا دوباره روند واگذاری صنایع دولتی را آغاز کند. هپکو یکی از شرکت‌هایی است که در کنار واگن پارس، آذرآب و برخی دیگر از مجموعه‌های دولتی، در لیست واگذاری قرار گرفته است. با این حال صحبت‌های وزیر صنعت، معدن و تجارت در دعوت از بخش‌های شبه‌دولتی برای خرید هپکو نشان می‌دهد همچنان هدف اصلی سیاست‌گذار نه افزایش کارآیی در راستای تولید ثروت که تغییر مالکیت، حفظ اشتغال و تداوم تولید است. مواردی که با راهکاری غیر از خصوصی‌سازی هم می‌توان به آنها رسید یا سطح آنها را بهبود داد.
بررسی دلایل چنین رویکردی نشان می‌دهد سیاست‌گذار با قصد قبلی دست به چنین کاری می‌زند. اساسا در شرایطی که خصوصی‌سازی ابزاری برای تسویه بدهی‌های دولت به هلدینگ‌های اقتصادی غیردولتی و شبه‌عمومی می‌شود، انتظار از کارآیی واگذاری‌ها موضوعی ثانویه است. موفقیت دو اقتصاددان آمریکایی تاثیرگذار بر نظریه حراج، این سوال را به وجود آورده که آیا می‌توان با استفاده از نظریه حراج که اخیرا بحث بر سر کارآیی آن به شدت افزایش یافته، کاری کرد که در عین واگذاری مالکیت شرکت‌های دولتی، کارآیی بنگاه در راستای تولید ثروت افزایش یافته، بدهی دولت کاهش یابد و خصوصی‌سازی نیز محقق شود؟ پاسخ به این سوال محتاج توضیحات و رجوع به نظریه حراج و البته مرور شواهدی از اروپا و خود ایران است.
دستاورد نوبل برای توسعه صنعت در ایران چیست؟
سوال بنیادین تئوری حراج این است که چگونه قیمت‌های عمومی، اطلاعات و ترجیحات خصوصی افراد و بنگاه‌ها را بازتاب می‌دهند؟ بررسی بیشتر این سوال و مرور تجربیات و پژوهش‌های متعدد این حوزه نشان می‌دهد، قیمت به شکل مستقیم با رفتار و ترجیحات بازیگران و استراتژی آنها در این نظریه در پیوند است. از آنجا که نظریه حراج یا مزایده در شاخه جدید علم اقتصاد با عنوان طراحی بازار مورد بررسی قرار می‌گیرد و با مطالعات سازماندهی صنعتی هم در ارتباط است، درس‌های خوبی هم برای سیاست‌گذار ایرانی در زمینه خصوصی‌سازی در خود دارد. فایده اصلی این نظریه البته در شیوه واگذاری دارایی‌های دولت و از جمله بنگاه‌های اقتصادی عمومی به بخش خصوصی قابل رصد است. یک تحقیق از کلاوس اشمید و مونیکا اشنیتزر استادیاران اقتصاد مدرسه لودویگ ماکسیمیلیان در دانشگاه مونیخ که به رابطه بین خصوصی‌سازی با نظریه حراج پرداخته نشان می‌دهد، چانه‌زنی روال مرسومی در روند خصوصی‌سازی است و نسبت مستقیمی با ترجیحات سیاست‌گذار دارد. این مقاله با هشدار نسبت به تله‌هایی که در مسیر خصوصی‌سازی وجود دارد، رهیافت‌هایی را که در نتیجه بررسی خصوصی‌سازی در اروپای شرقی تجربه شده، ارائه می‌کند. جالب اینکه این مقاله تاکید دارد باید همه چیزی که سیاست‌گذار در روند خصوصی‌سازی خلق می‌کند، نظام انگیزشی باشد که مکانیزم‌های بازارمحور را برقرار سازد. در عین حال هرچه شفافیت حکومت در ارائه اطلاعات تاییدشده به عموم پیشنهاددهندگان (bidders) بالاتر و بهتر باشد، به تصمیم بهتر و انگیزه بیشتر شرکت‌کنندگان و پیشنهاددهندگان منجر خواهد شد. از این منظر سوالی که این بین پیش می‌آید چرایی زمین‌گیر شدن خصوصی‌سازی به رغم فواید نظریات جدید اقتصادی نظیر نظریه حراج است؟ محمداکبرپور و شنگ‌وو لی برای این سوال پاسخ در خور توجهی دارند.
شکست حراج از کجا می‌آید؟
محمد اکبرپور استادیار اقتصاد دانشگاه استنفورد و همکار تحقیقاتی‌اش شنگ‌وو لی از دانشگاه هاروارد، در مقاله متاخر خود که در مارس ۲۰۲۰ در مجله اکونومتریکا منتشر شده، به رابطه حراج‌کننده و پیشنهاددهنده در روند حراج اشاره کردهاند. با اینکه تمرکز مقاله اکبرپور و شنگ‌وو لی اساسا روی مساله خصوصی‌سازی نیست اما بر مخمصه حراج اعتباری (Credible Auctions: A Trilemma) در شرایطی که امکان تقلب پیش می‌آید، تاکید دارند. سوالی که تلویحا در این مقاله مطرح می‌شود این است که اگر برگزارکننده حراج برخلاف پیش‌فرض تئوری حراج، دارای ترجیحاتی باشد، چه تاثیری روی نتیجه نهایی حراج خواهد گذاشت؟ این موضوعی است که نه‌تنها سبب می‌شود ارزش ذاتی حراج برای رسیدن به سطح بهینه از بین برود که نتیجه کار نیز شباهتی با وضعیت ایده‌آل نداشته باشد. تاکید اکبرپور و شنگ‌وو لی این است وقتی برگزارکننده (auctioneer) که همان دولت است، ترجیحات دارد، امکان دبه کردن یا فساد به شکل قانونی رخ می‌دهد. شفافیت، میزان و نحوه افشای اطلاعات درخصوص برندگان یا نحوه تعامل دو طرف حراج، یکی از مواردی است که می‌تواند بر کاهش یا افزایش امکان انحراف حراج تاثیر بگذارد. نکته جالبی که در مقاله هوشمندانه اکبرپور هویدا بوده و احتمالا از وضعیت حاکم بر فضای اقتصاد ایران تاثیر پذیرفته است. مروری بر ادبیات این مقاله و بررسی کلیتی که بر تئوری حراج جاری است نشان می‌دهد افزایش کارآیی یا رشد درآمد تنها مواردی هستند که از طریق حراج استاندارد به آنها می‌توان دست یافت. در جهان واقعی اما حراج استاندارد همیشه رخ نمی‌دهد. از آنجا که دولت در ایران پیوسته با وضعیت تسخیرشدگی (captur state) روبه‌روست و این وضعیت دخالت آشکاری در شیوه واگذاری دارایی‌ها دست کم در سطح وسیعی از واگذاری‌ها دارد، امکان دبه کردن یا تقلب کاملا محتمل است. از آنجا که در واگذاری دارایی‌ها و خصوصی‌سازی، همواره نوعی از بازی یا اشکالی از رفتار استراتژیک میان کارگزاران و بازیگران شکل می‌گیرد، نظریه حراج می‌تواند کمک شایان توجهی به طراحی یک شرایط مناسب جهت اهداف سیاست‌گذار کند.
از آن سو، چون مهم‌ترین مسائلی که در جریان واگذاری دارایی‌ها برای دولت مهم بوده، نخست حفظ اشتغال و عدم تعطیلی خطوط تولید است، پیشنهاددهندگان احتمالا از مسائل سیاسی و محلی ناشی از خصوصی‌سازی مطلع هستند که شائبه زد و بند بین حراج‌کننده و خریدار را تقویت می‌کند. در واقع اگر ترجیحات یکی از طرفین برای دیگری هویدا شود، امکان فشار برای تقلب یا چانه‌زنی بین فروشنده و خریدار بالا می‌رود و اطلاعاتی که در دسترس همه نیست، احتمالا بین دو طرف رد و بدل می‌شود. بنابراین یکی از مواردی که به‌عنوان پیش‌نیاز خصوصی‌سازی اصولی در جریان حراج باید محقق شود، اعتماد به سیاست‌گذار به‌عنوان نهادی است که در پی بهینه‌کردن صرفه اجتماعی و عمومی واگذاری‌هاست.
دو نکته کلیدی
در بررسی آنچه در جهان پیرامون ما در نتیجه خصوصی‌سازی و سیاست‌گذاری صنعتی بازارمحور رخ داده، دو نکته بسیار مهم وجود دارد. نخست اینکه خصوصی‌سازی محتاج آزادسازی است. این یعنی تحقق اولی محتاج وجود دومی است پس خصوصی‌سازی باید بر بستری از آزادسازی سوار شود. دوم اینکه راه کاهش بدهی‌های دولت، تهاتر دارایی با شبه‌دولتی‌ها یا گروه‌های غیرشفاف نیست پس خصوصی‌سازی نباید با این هدف اجرا شود. در اغلب تجربیات جهانی شکست در خصوصی‌سازی و از جمله در بررسی وضعیت ایران این دو موضوع به عینه قابل لمس است. اما یادآوری تجربه پنج ساله آژانس اعتماد آلمان (treuhandanstalt) در واگذاری ۱۲ هزار شرکت مختلف دولتی به بخش خصوصی با ارزش «۶۰۰ میلیارد مارک» راهنمایی خوبی برای نحوه ورود به خصوصی‌سازی در بهترین شکل ممکن است. در این تجربه شگفت‌انگیز، چهار میلیون کارگر صنایع موجود در آلمان شرقی توسط دولت آلمان غربی و تحت مدیریت کارستن رو وِدر طی یک بازه زمانی مشخص به سمت خصوصی‌شدن حرکت کردند. این روند گرچه به قتل رو ودر در میانه کار و سپردن هدایت مسیر به بریژیت بروئل منجر شد، اما آلمان شرقی را به شدت به اهداف اولیه برنامه خصوصی‌سازی نزدیک کرد. در ماه‌های ابتدایی تغییر پارادایم اقتصادی در آلمان شرقی مسائل بسیاری پیش آمد که ناخوشایند بود. بعد از سه دهه اما دیدن خطوط تولید صنایع خودروسازی، کشتی‌سازی، تولید قطعات و ماشین‌آلات در بخش شرقی آلمان گویای درست بودن راهی است که بسیاری در آن شکست خوردند. بخش شرقی آلمان هم به رغم بسیاری ضعف‌ها، در تعادل اقتصادی بهتری قرار گرفته است.
پیشنهاد‌هایی برای بهبود کیفیت خصوصی‌سازی
تجربه کشورهای بلوک شرق اروپا پس از فروپاشی شوروی یا مرور تجربیات خصوصی‌سازی در خاورمیانه و آمریکای جنوبی نشان می‌دهد خصوصی‌سازی نباید بدون دو بال آزادسازی و قاعده‌گذاری پیش رود. این خطایی است که عمدتا به شکست سیاست‌گذار در دستیابی به هدف عمده خود از خصوصی‌سازی منجر شده و نتیجه‌ای جز تعویق زمان ورشکستگی بنگاه با هزینه عمومی در پی نخواهد داشت. این همان روندی است که در ایران با عنوان خصوصی‌بازی مطرح بوده و به تشکیل بخش تازه‌ای در اقتصاد ایران با عنوان «خصولتی‌ها» منجر شده است. دلیل این موضوع عدم ترس خریداران شبه‌دولتی دارایی‌ها از ریسک‌های آزادسازی است که در نتیجه قدرت سیاسی آنها زیر سایه می‌رود. در واقع این گروه‌ها به دلیل رابطه عمیق با سیاست‌گذار علاوه بر چانه‌زنی و دبه کردن یا زد و بند، ریسک چندانی هم در قبال آتیه شرکت و بحث‌های مربوط به آزادسازی یا قاعده‌گذاری ندارند و از طریق سیاست‌گذاری بر تعرفه‌های تجاری، تامین مالی بخش بانکی و قوانین ضدانحصار تاثیر می‌گذارند. از آن سو اما خریداران خصوصی به دلیل ترس از قدرت بازاری بازیگران شبه‌دولتی، از بین رفتن یکباره نظام حمایت و نیز ریسک‌های ناشی از مسائل سیاسی و روابط خارجی، ریسک بسیاری در حین حضور در حراج و پیشنهاد دارند. موضوعی که در نهایت به امتناع آنها از ارائه پیشنهاد بالا ختم می‌شود. البته نکات دیگری هم در این زمینه وجود دارد. بررسی «دنیای‌اقتصاد» نشان می‌دهد سعی در تنظیم‌گری صرف به هوای حمایت از صنایع داخلی که با هدف حفظ بنگاه‌های خصوصی شده صورت می‌گیرد، حاصلی جز بروز پدیده تسخیرشدگی نداشته و حجم وسیعی از منابع مالی دولت را به سمت گروه‌های رانت‌جو منحرف می‌کند. در واقع شکست سیاست‌گذاری برای خصوصی‌سازی در ایران هم می‌تواند نتیجه تسخیرشدگی دولت باشد و هم دولت را به کام تسخیرکنندگان بفرستد. موضوعی که البته ممکن است کارآیی بهتر بنگاه‌های واگذارشده را با فساد عجین کند. فصل ۱۴ ازکتاب سرمایه‌داری رفاقتی در خاورمیانه نوشته کوان هریس روی همین موضوع تاکید دارد که به‌رغم چنبره نهادهای عمومی دولتی و شبه‌دولتی، اقتصاد ایران میلیتاریستی نشده است. بنگاه‌ها نیز بعضا وضعیت بهتری پیدا کردهاند. در عین حال شائبه انحراف منابع عمومی به سمت و سوی گروه‌های خاص در این وضعیت وجود دارد.
مرور گزارش مرداد ۹۷ مرکز پژوهش‌های مجلس گویای بروز وضعیتی مشابه در نتیجه تمرکز روی سه دهه سیاست‌گذاری معیوب برای خصوصی‌سازی در اقتصاد است. پژوهش مشتاق حسین خان در سال ۲۰۱۳ و مرور ادبیات خصوصی‌سازی در شرق اروپا این موضوع را تایید می‌کند که حمایت از بنگاه‌هایی که در روند خصوصی‌سازی، واگذار شده‌اند چندان صحیح نیست. به‌طور دقیق‌تر اگر به این موضوع نگاه کنیم، لازم است یادآور شویم که حمایت‌ها از صنعت بدون تنظیم قید و شرط تنبیهی برای بنگاه‌ها جز رانت حاصلی در بر نخواهد داشت و نتیجه طبیعی آن عدم رقابت‌پذیر شدن در ابعاد و اندازه قابل تامل است. بنابراین برای نیل به خصوصی‌سازی اولا باید از نظریه حراج به شکل دقیق و علمی آن استفاده کرد. دوم اینکه اگر بتوان طی یک دوره زمانی مناسب، بخشی یا بسته‌ای از اصول رقابت آزاد اقتصادی را در بازار یا بازارهایی ایجاد کرد و سپس با کاستن یا حذف کامل حمایت، بنگاه را به سمت رقابت با نمونه‌های عالی صنعت سوق داد، امکان موفقیت در پروسه خصوصی‌سازی را تا حد بسیار بالایی می‌توان افزایش داد. در عین حال عدم توجه به پیش‌نیازهای تولید صنعتی اعم از آزادی قیمت‌گذاری، توجه و تمرکز روی مزیت‌های تجارت، تامین مالی غیردستوری، اقتصاد باثبات و روابط خارجی بدون تنش موجب خواهد شد تا حتی بهترین صنعتگران نیز در تله «حمایت» گرفته شده و دیر یا زود راه ورشکستگی در پیش گیرند.
