دنیای اقتصاد گزارش میدهد؛
حمایت یا حصار تولید؟
آنچه در شعار «حمایت از تولید داخلی» نامیده میشود، در بسیاری موارد به ابزاری برای بستن بازار بر روی رقبای خارجی و مصون نگهداشتن تولیدکنندگان داخلی از فشار رقابتی بدل شده است. نخستین نشانههای ایجاد صنعت مدرن در ایران به حدود سال ۱۲۷۵ هجری شمسی بازمیگردد، زمانی که اولین کارخانه ریسمانریسی در نزدیکی تهران افتتاح شد. با آغاز دوره پهلوی، قوانین متعددی برای حمایت از صنایع داخلی وضع شد. اگرچه جنگ جهانی دوم بار دیگر رکود را بر صنعت کشور تحمیل کرد، در نیمه دوم دهه ۱۳۲۰ برنامههای عمرانی کشور آغاز شد و صنعتگران ایرانی در سایه حمایتهای دولتی به فعالیت پرداختند.
بعد از پیروزی انقلاب اسلامی در سال ۱۳۵۷، تغییرات بنیادینی در ساختار مالکیت و سیاستهای حمایتی به وجود آمد. در تیرماه ۱۳۵۸، شورای انقلاب قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران را تصویب کرد که به موجب آن، مالکیت تعداد زیادی کارخانه و واحد تولیدی بزرگ بخش خصوصی به دولت واگذار شد. هدف از این اقدام نجات صنعت و اقتصاد کشور عنوان شد، اما بسیاری از کارخانههایی که پیش از انقلاب از رونق بالایی برخوردار بودند، با تغییر مدیریت و فقدان تخصص لازم، به تدریج از مسیر پیشرفت بازماندند. به گفته تحلیلگران، این اقدام نهتنها به رسمیت شناختن حقوق مالکیت را زیر سوال برد، بلکه ضربهای مهلک به بخش خصوصی مولد و کارآفرین کشور وارد کرد.
پس از پایان جنگ تحمیلی و در دوران سازندگی، دولت با آگاهی از ناکارآمدی بنگاههای دولتی، به فکر واگذاری آنها به بخش خصوصی افتاد و برنامه خصوصیسازی در دستور کار قرار گرفت. این سیاست در سال ۱۳۸۴ با ابلاغ سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی توسط مقام معظم رهبری، شدت بیشتری یافت. با این حال، روند خصوصیسازی به هدف واقعی خود که همانا کوچکسازی دولت و واگذاری امور به بخش خصوصی واقعی بود، دست نیافت. نگاهی به روند ۳۰ ساله این برنامه نشان میدهد که مدیریت شرکتهای بزرگ اقتصادی نه به دست مردم افتاد و نه در اختیار دولت ماند، بلکه بخش قدرتمند سومی به نام خصولتی یا شبهدولتی شکل گرفت. به عبارت دیگر، واگذاری اموال دولتی، اغلب به نفع نهادهای عمومی غیردولتی و نظامی تمام شد.
در کنار این سیاستهای کلان، دولتها ابزارهای دیگری مانند پرداخت تسهیلات بانکی، دریافت مالیات کمتر، اعطای زمین برای احداث کارخانه، اجبار به خرید کالای ایرانی توسط شرکتهای دولتی، منع واردات کالای مشابه تولید داخل و وضع تعرفههای گمرکی را برای حمایت از تولید به کار گرفتهاند و درباره کارنامه آنها نقدهای بسیاری وجود دارد. با این حال، کارشناسان معتقدند این حمایتها غالبا بدون راهبرد مشخص و الزام به ارتقای بهرهوری بوده و صرفا به بازتولید رانت برای افراد معدودی انجامیده است.
مهمترین آسیب این سیاستهای حمایتی، ایجاد انحصار برای تولیدکنندگان داخلی از طریق ممنوعیت یا محدودیت شدید واردات کالاهای مشابه خارجی است. زمانی که یک تولیدکننده یا ارائهدهنده خدمت، خود را در بازار تنها ببیند، نیازی برای ارتقای کیفیت احساس نمیکند. نمونه بارز این پدیده، صنعت خودرو ایران است. برای بیش از سه دهه، این صنعت تحت شدیدترین حمایتهای تعرفهای و غیرتعرفهای قرار داشته، تعرفههایی که واردات خودرو را تقریبا غیر ممکن ساخته و مردم را از بهرهمندی از فناوری روز دنیا محروم کرده است.
در ازای این انحصار، چه دریافت کردهایم؟ خودرویی با کیفیت پایین، مصرف سوخت بالا، آلایندگی شدید، قیمت بالا و خدمات پس از فروش ناکارآمد. جالب آنکه بر اساس گزارشهای رسمی، همچنان بخشی از قطعات خودروهای داخلی از خارج وارد میشود؛ یعنی حتی با وجود تعرفههای سنگین، خوداتکایی واقعی حاصل نشده، بلکه تنها شکل وابستگی تغییر کرده است. این وضعیت تنها محدود به خودرو نیست. در صنعت لوازم خانگی نیز در نبود رقبای خارجی، تولیدکنندگان داخلی انگیزهای برای افزایش کیفیت و کاهش قیمت ندارند؛ در نتیجه تولیدات داخلی از نظر کیفیت بسیار نازل و از نظر قیمت بسیار بالاتر از مشابه خارجی عرضه میشود. شوربختانه در این سالها هموطنان بسیاری به علت کیفیت پایین بخاریها جان خود را از دست دادهاند و مصرف بالای انرژی این لوازم نیز بخشی از مشکلات ناترازی را ایجاد کرده است.
بسیاری از حمایتهای اعلامشده از تولید داخلی، بیش از آنکه سیاستی عملی و موثر باشد، در حد شعار باقی مانده است. سالهاست که دولتهای مختلف در ایران از تعرفه به عنوان ابزاری برای حمایت از صنایع داخلی استفاده میکنند، اما این سیاست واقعا به شکوفایی صنعتی منجر شده است یا تنها سقفی برای پنهان کردن ضعف ساختاری تولید بوده است؟
در عمل، حمایتها اغلب به گروههای خاص تعلق میگیرد و به جای ایجاد فضای رقابتی سالم، به توزیع رانت تبدیل میشود. مجموع این عوامل نشان میدهد که اگرچه پس از انقلاب تلاشهایی برای حمایت از تولید و حتی رشد بخش خصوصی صورت گرفته است، اما این سیاستها به دلیل تمرکز بر حمایتهای شعاری و انحصاری، واگذاریهای ناقص و شکلگیری شبهدولتی، نتوانستهاند به هدف نهایی خود که ایجاد یک بخش خصوصی پویا و رقابتی است، دست یابند و در بسیاری موارد به نتیجهای معکوس منجر شدهاند.
یکی از مهمترین و پرهزینهترین اشتباهات در سیاستگذاری اقتصادی ایران، اصرار بر خودکفایی در طیف گستردهای از محصولات بوده است. این رویکرد نهتنها از منظر اقتصادی بهصرفه نیست، بلکه با اصول بنیادین علم اقتصاد نیز در تضاد است. بر اساس نظریه آدام اسمیت، اگر کشور خارجی بتواند کالایی را ارزانتر از هزینه تولید آن در داخل کشور فراهم کند، هوشمندانهتر این است که آن کالا را خریداری کرده و در عوض بر تولید و صادرات کالاهایی تمرکز کنیم که در آنها مزیت داریم. آدام اسمیت، در کتاب «ثروت ملل» استدلال میکرد که از طریق تجارت آزاد هر کشوری میتواند در تولید کالایی تخصص پیدا کند که در آن مزیت دارد. خودکفایی در تمام محصولات، نتیجهای جز فقر برای یک کشور و تزلزل اقتصاد ندارد.
با این حال، سیاستگذاران ایرانی همچنان بر خودکفایی در حوزههای گوناگون از کشاورزی تا صنعت اصرار دارند. این در حالی است که اقتصاد ایران با توجه به منابع طبیعی، نیروی کار و موقعیت جغرافیایی خود، میتواند در حوزههایی مانند پتروشیمی، معادن و برخی محصولات کشاورزی خاص مزیت نسبی داشته باشد و با واردات کالاهایی که تولید آنها در داخل بهصرفه نیست، به جای اتلاف منابع، بر تولید صادراتمحور تمرکز کند.
تجربه دیگر کشورها در اجرای سیاستهای مشابه نشان میدهد که موفقیت یا شکست این سیاستها، نه به خود حمایت، بلکه به نحوه اجرا بستگی دارد. در نمونههای موفق، چین در صنعت خودرو با تعرفههای بالا و الزام به مشارکت با خارجیها، زنجیره تامین را ساخت و سپس بهتدریج دروازهها را گشود و امروز بزرگترین صادرکننده خودروی جهان است. کرهجنوبی نیز با وامهای کمبهره، معافیت مالیاتی و سرمایهگذاری هدفمند در تحقیق و توسعه، از یک کشور جنگزده به قطب فناوری نیمهرسانا تبدیل شد و ژاپن پس از افول صنعت تراشه، با ترکیب یارانه، نظارت و ایجاد فضای قانونی مناسب برای کسبوکارها، دوباره صنعت را احیا کرد.
وجه مشترک همه این موفقیتها، موقتی بودن حمایت، مشروط بودن آن به افزایش بهرهوری، همراهی با چشمانداز صادراتی و وجود نظارت شفاف بوده است. در نقطه مقابل، نمونههای ناموفق مانند کشورهای آمریکای لاتین در دهه ۱۹۳۰ که با تعرفههای سنگین، صنعت را موقتا رشد دادند اما انحصار و بیکیفیتی نهایتا به بحران بدهی منجر شده، یا آرژانتین که با ممنوعیت واردات گوشی و تلویزیون به گرانی و رونق بازار سیاه دامن زد، نشان میدهند که حمایت بینهایت، بدون برنامه خروج و الزام به رقابت، در بهترین حالت به انحصار و در بدترین حالت به فاجعه اقتصادی میانجامد. با الهام از این تجارب جهانی و با توجه به ناکارآمدی آشکار سیاستهای کنونی، برای سودمند کردن حمایت از تولید داخلی در ایران میتوان راهکارهای عملی مشخصی را پیشنهاد کرد.
نخست آنکه هرگونه تعرفه، یارانه یا تسهیلات بانکی باید کاملا مشروط و زماندار باشد، بهگونهای که حداکثر طی یک بازه ۳ تا ۵ ساله، با شاخصهای عینی مانند کاهش قیمت تمامشده، افزایش کیفیت و رشد صادرات همراه شود و در صورت عدم تحقق، حمایت بهطور خودکار قطع شود. دوم، ضرورت ایجاد نهاد نظارتی مستقل و بیرون از دولت و صنف تولیدکننده است که با دسترسی به دادههای هزینه، کیفیت و سود، گزارشهای شفاف و دورهای را برای افکار عمومی منتشر کند و از پنهانکاری بنگاهها جلوگیری کند.
سوم، به جای ممنوعیت کامل واردات که به انحصار دامن میزند، باید تعرفههای پلکانی طراحی شود؛ به عنوان مثال سال اول ۵۰ درصد، سال دوم ۳۰ درصد و سال سوم ۱۵ درصد، تا صنعت بهتدریج برای رقابت با نمونههای خارجی آماده شود. چهارم، لازم است سیاستگذاران به جای اصرار بر خودکفایی در همه کالاها، صرفا در حوزههایی که ایران مزیت نسبی واقعی دارد سرمایهگذاری جدی کنند و مابقی نیازها را از طریق تجارت بینالملل تامین کنند. پنجم، تسهیلات و معافیتهای حمایتی باید بهطور مستقیم به افزایش سهم صادرات از تولید گره زده شود؛ به این معنا که کارخانهای که صرفا برای بازار داخلی کار میکند، حمایت کمتری دریافت کند تا انگیزه ارتقای استانداردهای جهانی پیدا کند. ششم، برای مبارزه با انحصار، باید قاعدهای وضع شود که بهطور مثال هرگاه یک تولیدکننده سهم بالای ۴۰ درصد از بازار داخلی را به دست آورد، حمایتهای ویژه از او برداشته شده و ورود رقبای جدید، چه داخلی و چه خارجی، بهسرعت تسهیل شود.
در نهایت، تجربه ایران و نیز درسهای کشورهای موفق و ناموفق جهان، به روشنی نشان میدهد که حمایت از تولید، اگر ابزاری موقت برای پرورش توان رقابتی باشد، میتواند جهشآفرین باشد، و اگر بهانهای برای بستن بازارها و انحصار شود، جز عقبماندگی، گرانی و نارضایتی عمومی حاصلی ندارد. تغییر نگرش از حمایت بیقیدوشرط به حمایت مشروط، شفاف و زماندار، همراه با باور به مزیت نسبی و رقابتپذیری، تنها مسیر خروج از وضعیت موجود و رسیدن به صنعتی پویا و مردمپسند است.
* کارشناس اقتصادی
