آیا معافیتها به بهبود عدالت مالیاتی کمک میکنند؟
برآوردها نشان میدهد در سال ۱۴۰۴ مجموع معافیتها و بخشودگیهای مالیاتی بیش از چند هزارمیلیارد تومان است؛ رقمی که بهتنهایی معادل سهم قابلتوجهی از بودجه عمومی کشور است. بخش قابلتوجهی از این رقم مربوط به مالیات بر ارزش افزوده، بخشی مربوط به معافیت حقوق، بخشی مربوط به سود سپردهها، بخشی مربوط به مناطق آزاد و بخشی مربوط به شرکتهای دانشبنیان است که در مقایسه با سایر موارد چشمگیر نیست. در چنین مقیاسی، دیگر نمیتوان از معافیتها بهعنوان «حاشیه» در نظام مالیاتی سخن گفت؛ معافیتها به یکی از ارکان اصلی معماری مالیاتی ایران تبدیل شدهاند. فلسفه معافیت مالیاتی حمایت است یا امتیاز؟ در نظریه مالیه عمومی، معافیت مالیاتی زمانی قابل دفاع است که یکی از این سه هدف را دنبال کند: حمایت اجتماعی از اقشار کمدرآمد (مانند سقف معافیت حقوق)، اصلاح شکست بازار و تشویق فعالیتهای دارای آثار بیرونی مثبت (مانند تحقیق و توسعه یا صادرات) و کاهش هزینه وصول مالیات در فعالیتهایی که شناسایی و اخذ مالیات از آنها پرهزینه است.
در ایران مواد متعددی از قانون مالیاتهای مستقیم – از جمله ماده ۸۱ (کشاورزی)، ماده ۱۳۲ (تولید و معدن)، ماده ۱۴۱ (صادرات) و ماده ۱۳۹ (فعالیتهای فرهنگی و خیریه) – با همین منطق طراحی شدهاند. در برنامههای توسعه نیز بارها بر حمایت هدفمند از تولید، مناطق کمترتوسعهیافته و فعالیتهای دانشبنیان تاکید شده است. اما فاصله میان «فلسفه قانون» و «نتیجه عملی» همان نقطهای است که بحث عدالت را پیچیده میکند. برای ارزیابی اثر معافیتها بر عدالت، باید میان دو مفهوم تفکیک قائل شد. نخست عدالت عمودی که یعنی افراد با درآمد بیشتر باید مالیات بیشتری بپردازند. عدالت افقی که بیانگر آن است که افراد یا بنگاههای با شرایط مشابه باید مالیات مشابه بپردازند.
بخش مهمی از معافیتهای ایران ممکن است از منظر عدالت عمودی قابل دفاع باشند؛ برای مثال، معافیت حقوق تا سقف مشخص یا کسر هزینههای درمانی از درآمد مشمول مالیات. این موارد به حمایت از اقشار آسیبپذیر کمک میکنند. اما چالش اصلی در حوزه عدالت افقی است. زمانی که دو بنگاه با اندازه، بازار و سودآوری مشابه، صرفا بهدلیل قرار گرفتن در منطقهای خاص، داشتن مجوزی خاص یا استفاده از ساختار حقوقی متفاوت، مالیاتهای کاملا متفاوتی میپردازند، اصل برابری مخدوش میشود. اینجاست که معافیت از ابزار حمایت به منبع امتیاز تبدیل میشود. یکی از پیامدهای مستقیم گسترش معافیتها، کوچک شدن پایه مالیاتی است. هرچه پایه کوچکتر شود، برای تامین درآمدهای دولت باید نرخها افزایش یابد یا فشار بیشتری بر مؤدیان باقیمانده وارد شود.
در شرایطی که بخش قابلتوجهی از اقتصاد در حوزههای معاف قرار دارد – از کشاورزی و مناطق آزاد گرفته تا برخی فعالیتهای فرهنگی، صادراتی و حتی سود سپردهها – بار اصلی مالیات بر دوش حقوقبگیران رسمی و بنگاههای شفاف باقی میماند. این امر نهتنها احساس بیعدالتی ایجاد میکند، بلکه انگیزه حرکت به سمت فعالیتهای کمشفافتر را نیز تقویت میکند. به بیان دیگر، معافیت گسترده اگر با گسترش پایه مالیاتی همراه نباشد، عملا به تشویق خروج از بخش رسمی اقتصاد منجر میشود. یکی از استدلالهای مهم در دفاع از برخی معافیتها، هزینه بالای وصول مالیات است. اگر هزینه شناسایی و اخذ مالیات از یک فعالیت بیش از درآمد آن باشد، معافیت توجیهپذیر است. اما مشکل اقتصاد ایران تنها هزینه وصول نیست، مساله اصلی، حجم بالای فعالیتهای غیررسمی و غیرقابلردیابی است. زمانی که بخش قابلتوجهی از مبادلات خارج از شبکه رسمی بانکی و حسابرسی انجام میشود، معافیت یا حذف آن، تاثیر تعیینکنندهای بر آن بخش نخواهد داشت. در چنین شرایطی، حذف معافیتها بدون اصلاح ساختار شفافیت مالی، صرفا فشار بر فعالان شفاف را افزایش میدهد. به تعبیر دیگر، عدالت مالیاتی پیش از هر چیز نیازمند شفافیت است. تا زمانی که داراییهای مالی بینام، گردشهای نقدی گسترده و فعالیتهای ثبتنشده وجود دارند، هرگونه اصلاح معافیتها ناقص خواهد بود.
حذف بیمطالعه معافیتها نیز میتواند پیامدهای منفی داشته باشد. برخی از معافیتها واقعا نقش محرک دارند. برای مثال معافیت صادرات میتواند در کاهش وابستگی به نفت موثر باشد؛ معافیت تحقیق و توسعه میتواند به افزایش سرمایهگذاری فناورانه کمک کند و معافیت مناطق کمترتوسعهیافته میتواند به توزیع جغرافیایی سرمایه کمک کند. اما پرسش کلیدی این است که آیا این معافیتها ارزیابی شدهاند یا نه؟ در حال حاضر، اطلاعات جامعی درباره اثربخشی هر یک از این معافیتها منتشر نشده است. مشخص نیست هر هزارمیلیارد تومان معافیت در یک بخش، چه میزان اشتغال، صادرات یا ارزش افزوده ایجاد کرده است. بدون ارزیابی عملکرد، سیاستگذاری در این حوزه بیشتر مبتنی بر فشار ذینفعان است تا تحلیل داده.
تجربه سالهای اخیر نشان میدهد هر تلاش برای محدودسازی یا سقفگذاری معافیتها با مقاومت جدی مواجه شده است. نمونه آن اصلاحات بودجه ۱۴۰۳ است که در آن تلاش شد سقف برخی معافیتها کاهش یابد، اما تحت فشارهای مختلف اجرایی نشد. این تجربه نشان میدهد که معافیتها تنها ابزار سیاستی نیستند، آنها به حقوق تثبیتشده ذینفعان تبدیل شدهاند. در چنین فضایی، اصلاح بدون اجماع و شفافسازی عمومی دشوار خواهد بود. از منظر رقابت، معافیتهای نامتقارن میتوانند بازار را مخدوش کنند. زمانی که یک بنگاه بهواسطه معافیت، هزینه مالیاتی نزدیک به صفر دارد و رقیب آن نرخ کامل میپردازد، قیمتگذاری، حاشیه سود و توان سرمایهگذاری آنها متفاوت خواهد بود. این تفاوت الزاما ناشی از بهرهوری نیست، بلکه محصول سیاست مالیاتی است. در چنین شرایطی، منابع به سمت بخشهایی هدایت میشوند که بیشترین امتیاز مالیاتی را دارند، نه لزوما بیشترین کارآیی را؛ نتیجه بلندمدت، تخصیص غیربهینه سرمایه است.
چند هزارمیلیارد تومان معافیت در سال۱۴۰۴ تنها یک عدد نیست؛ این رقم معادل منابعی است که میتوانست صرف زیرساخت، آموزش، سلامت یا کاهش کسری بودجه شود. در اقتصادی که با محدودیت منابع و فشار تورمی مواجه است، هر تصمیم درباره معافیت باید با تحلیل هزینه-فایده دقیق همراه باشد. اگر معافیتی بتواند رشد اقتصادی پایدار ایجاد کند، در بلندمدت خود را جبران خواهد کرد. اما اگر صرفا منجر به رانت و انتقال منابع به گروهی خاص شود، عملا به تعمیق نابرابری خواهد انجامید. پاسخ به پرسش عدالت، نه در حذف کامل معافیتهاست و نه در تداوم وضع موجود، بلکه در بازطراحی آنهاست. چند محور میتواند مبنای اصلاح قرار گیرد: انتشار سالانه گزارش جامع معافیتها همراه با برآورد دقیق درآمد از دسترفته و اهداف محققشده؛ زماندار کردن همه معافیتها و مشروط کردن تمدید آنها به ارزیابی عملکرد؛ سقفگذاری بر معافیتها برای جلوگیری از بهرهمندی نامحدود بنگاههای بزرگ؛ گسترش پایه مالیاتی از طریق شفافیت تراکنشها پیش از حذف حمایتها؛ تبدیل معافیتهای دائمی به اعتبار مالیاتی هدفمند که به عملکرد واقعی گره خورده باشد.
معافیتهای مالیاتی در ذات خود نه خوبند و نه بد؛ آنچه تعیینکننده است، دامنه، شفافیت و اثربخشی آنهاست. در ایران، گستردگی معافیتها در کنار ضعف ارزیابی و شفافیت، خطر مخدوش شدن عدالت افقی و ایجاد نابرابری میان بنگاهها و افراد را افزایش داده است. اگر اصلاحات بهگونهای طراحی شود که حمایت هدفمند از تولید و اقشار آسیبپذیر حفظ شود و در عین حال پایه مالیاتی گسترش یابد، معافیتها میتوانند به ابزاری برای تقویت عدالت تبدیل شوند. در غیر این صورت، تداوم وضع موجود به معنای انتقال بار مالیات به گروههای شفافتر و تعمیق شکاف میان فعالان رسمی و غیررسمی اقتصاد خواهد بود. پرسش اصلی دیگر این نیست که «آیا معافیت لازم است یا نه»، بلکه این است که «کدام معافیت، برای چه مدت، با چه هزینهای و با چه نتیجهای؟» پاسخ به این پرسش، نقطه آغاز بازتعریف عدالت مالیاتی در ایران است.
* کارشناس حوزه مالیات
