حلقه مفقوده در زنجیره سیاستگذاری تامین اجتماعی
بیمه‌شدگان، با اینکه از طریق پرداخت حق بیمه، صاحبان اصلی منابع و ذخایر صندوق‌ها هستند، کمترین نقش را در مدیریت و تصمیم‌گیری‌های مربوط به آنها داشته‌اند و همواره این دولت بوده که تصمیم نهایی را اتخاذ می‌کرده است؛ دولتی که در دوران جوانیِ صندوق‌ها و فراوانی منابع آنها، از استقراض آغاز کرد و بعد با تحمیل قوانین مختلفِ ضدبیمه‌ای، اهداف حاکمیتی و سیاسی خود را ازطریق آنها پی گرفت. البته، دولت در این دوران گاهی بدهی خود را از طریق واگذاری شرکت‌های دولتی، که بعضا زیان‌ده بودند، یا با قیمت‌های متورم واگذار شده بودند، یا مغایر با نوع تعهدات صندوق‌ها منتقل شده بودند، پرداخت کرد و گاهی هم منابعی را به‌صورت مستقیم بابت بدهی به صندوق‌ها پرداخت کرد که در برخی موارد، صرف تصمیمات جدیدِ فوق‌العاده پرهزینه شد که باز هم توسط دولت به صندوق‌ها تحمیل شده بود: به نام پرداخت بدهی، برای مقاصد سیاسی.
نکته جالب ماجرا این است که در شرکت‌های سرمایه‌گذاری صندوق‌ها، که از محل درآمدهای حق‌بیمه پرداختی بیمه‌شدگان تاسیس شده‌اند، به گونه‌ای عمل میشود که گویی هیچ نسبتی با بیمه‌شدگان ندارند و تصمیمات سرمایه‌گذاری و هزینه عایدی‌ها در آنها مستقل از ذی‌نفعان اصلی و حتی صندوق‌هایی اتخاذ میشود که از آنها حیات گرفته‌اند. در این شرایط تعجب‌آور نیست که تصمیمات اخذشده ضرورتا در راستای ترجیحات و منافع اعضای صندوق‌ها نباشند؛ زیرا بدون رعایت اصل سه‌جانبه‌گرایی، در فقدان مشارکت شرکای اجتماعی اتخاذ شده‌اند. همین انفکاک حتی سبب شده که این شرکت‌ها برخوردی مسوولانه در خصوص مشکلات نقدینگی صندوق‌ها نداشته باشند: فرزندان ناخلف صندوق‌های بازنشستگی که بنا بود عصای دست صندوق‌ها در دوران رخوت شوند، بعضا رودرروی آنها قرار می‌گیرند.
این رویکرد منجر به این شده که به‌رغم مشکلات نقدینگی صندوق‌های بازنشستگی، سهم درآمدهای حاصل از سرمایه‌گذاری از کل منابع آنها ناچیز باشد. به‌عنوان مثال، سرمایه‌گذاری و بازدهی ناشی از آن در منابع سازمان تامین اجتماعی تقریبا تاثیری ندارد و کمتر از ۵درصد از جریان درآمدی را تشکیل می‌دهد. این سهم در صندوق بازنشستگی کشوری هم کمتر از ۱۰درصد است. این در حالی است که با توجه به تعهدات بین‌نسلی و بلندمدت صندوق‌ها، ذخایر باید به گونه‌ای سرمایه‌گذاری می‌شدند که با ماهیت تعهدات صندوق‌ها در طول زمان متناسب باشند و به صندوق‌ها کمک کنند تا از عهده تعهدات خویش در آینده برآیند؛ چیزی که در ادبیات تحت عنوان مدیریت دارایی‌ها – بدهی‌ها شناخته میشود.عدم‌کنترل وضعیت صندوق‌های بازنشستگی ازطریق اصلاحات به‌موقع و آسیب به آنها ازطریق دخالت‌های بی‌حدوحصر سیاسی از یک‌سو و نبود استراتژی سرمایه‌گذاریِ موافق با تعهدات صندوق‌ها و عدم‌پاسخگویی شرکت‌های سرمایه‌گذاری متعلق به صندوق‌ها از سوی دیگر، درنهایت منجر به این شد که بسیاری از صندوق‌ها در بحران قرار گیرند.
نتیجه این روند، با توجه به تکلیف دولت برای تامین هر کسری صندوق‌ها، سبب شد که امروزه حدود ۱۵درصد از منابع عمومی بودجه بابت کمک به صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری، صندوق فولاد و وزارت اطلاعات پرداخت شود و عملا عمده منابع بخش رفاه تنها در این حوزه خرج شود. البته به این مقدار، هزینه‌های مربوط به صندوق‌هایی مانند سازمان تامین اجتماعی هم اضافه میشود که دولت بابت تعهدات خود باید سالانه پرداخت کند. از رقم‌هایی که تحت پوشش بودجه نهادها و دستگاه‌ها به صندوق‌های بازنشستگی مرتبط با آنها اختصاص می‌یابد و اطلاعات دقیقی در مورد آنها وجود ندارد بگذریم. این حجم از هزینه‌ها - که به‌خصوص در شرایط کسری بودجه قابل‌توجه دولت، دست دولت را برای اقدام در سایر حوزه‌ها بسته - به نظر می‌رسد سرانجام دولت را به انجام اصلاحات سخت قانع کرده است، به‌طوری که در قانون برنامه هفتم توسعه انواعی از اصلاحات پایدارکننده صندوق‌ها ارائه شده است.
اصلاحات ارائه‌شده در قانون در دو ساحت مدیریتی و مالی، و پارامتریک (به تعبیر قانون، سنجه‌ای) قرار دارند. مهم‌ترین اصلاحاتی که در حوزه مدیریتی و مالی صندوق‌های بازنشستگی پیش‌بینی شده است عبارت‌اند از: تکلیف دولت به تادیه بدهی‌ها به صندوق‌ها و پرهیزدادن آن از ایجاد هرگونه تعهد جدید برای صندوق‌ها در طول اجرای برنامه؛ تکلیف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به تدوین ضوابط سرمایه‌گذاری سازمان‌ها و صندوق‌های بازنشستگی به‌منظور ارتقای ذخایر و حفظ حقوق و تعهدات بین‌نسلی بیمه‌شدگان؛ کاهش بنگاه‌داری صندوق‌ها با واگذاری سهام شرکت‌هایی که بیش از ۲۰درصد در آنها سهم دارند؛ و تدوین دستورالعمل نحوه احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیات‌مدیره شرکت‌های تابع و وابسته صندوق‌های بازنشستگی با محوریت وزارت امور اقتصادی و دارایی و بررسی صلاحیت متصدیان کنونی با توجه به این دستورالعمل.
این اصلاحات در حوزه حکمرانی صندوق‌های بازنشستگی است که سعی در شفاف‌ساختن نحوه تعامل مالی بین دولت و صندوق‌ها از یک‌سو و شیوه سرمایه‌گذاری و انتصابات در صندوق‌ها و شرکت‌های تابعه آنها از سوی دیگر دارد. هر دو هدف در پایدارسازی صندوق‌ها می‌توانند مثمرثمر باشند؛ به‌طور مشخص، اجتناب از تحمیل تعهدات بدون پشتوانه مالی توسط دولت به صندوق‌ها و به‌طور همزمان تسویه بدهی‌های دولت به صندوق‌ها می‌تواند یکی از دلایل مهم پیدایش مشکلات مالی کنونی صندوق‌ها را برطرف سازد. گرچه تعهدات قبلیِ تحمیل‌شده هنوز تا حدود زیادی به قوت خود باقی هستند، التزام عملی به این نوع احکام می‌تواند از افزایش تعهدات جلوگیری کند. از طرف دیگر، یکی از ریشه‌های اصلی ابهام درخصوص عملکرد صندوق‌ها مربوط به نحوه سرمایه‌گذاری منابع و همچنین شیوه انتصابات در شرکت‌های تابعه است که در بسیاری از موارد، از آنها به حیاط‌خلوت صندوق‌ها تعبیر میشود.
لذا، ایجاد شفافیت در این زمینه، ضمن بهبود عملکرد و بهره‌وری این حوزه و لذا کمک به پایداری صندوق‌ها، می‌تواند به کاهش فساد و ارتقای سرمایه اجتماعی صندوق‌ها کمک کند.نوع دیگر اصلاحات درنظرگرفته‌شده در قانون برنامه هفتم اصلاحات پارامتریک است که شامل گسترش پوشش بیمه‌ای به کارفرمایان و ارائه‌دهندگان خدمات حمل‌ونقل بار و مسافر در پلتفرم‌های مجازی؛ لغو معافیت‌های بیمه‌ای سهم کارفرما برای سنوات مازاد بر سی سال کارگران؛ سامان‌دهی معافیت‌های بیمه‌ایِ بیمه‌شدگان بدون کارفرما ازجمله قالیبافان و شاغلان صنایع دستی شناسه‌دار از طریق آزمون وسع؛ کاهش معافیت‌های بیمه‌ای کارفرمایان با کمتر از پنج نفر کارکن؛ احتساب مدت خدمت وظیفه عمومی بیمه‌شدگان به‌عنوان سابقه بیمه؛ متناسب‌سازی حقوق مستمری‌بگیران؛ و تغییر سن و سابقه بازنشستگی است. نکته مهم در طراحی این بسته اصلاحات، برخلاف نسخه‌های اولیه لایحه برنامه هفتم، این است که ابعاد مختلف بیمه‌های بازنشستگی مدنظر قرار گرفته‌اند؛ به‌طور مشخص، در اصلاحات طراحی‌شده، علاوه‌بر پایداری، کفایت و پوشش هم مورد توجه سیاستگذار بوده است.
این نکته یکی از ظرافت‌های طراحی اصلاحات دشوار در حوزه نظام بازنشستگی و از الزامات موفقیت در اجرای آن است. نباید این واقعیت را از نظر دور داشت که در طراحی اصلاحات، کمک به پایداری صندوق‌ها تنها یک بعد است، ابعاد مهم دیگری هم هستند که در صورتی که با اصلاحات مرتبط با پایداری اجرا شوند، با احتمال بیشتری می‌توانند مردم را همراه کنند. گرچه در مقدمه احکام مربوط به بخش صندوق‌ها در قانون برنامه هفتم عمدتا بر رفع ناترازی و افزایش پایداری مالی تاکید شده، با نگاهی به نوع اصلاحات طراحی‌شده مشخص میشود گسترش پوشش و کفایت نیز مورد توجه قرار گرفته است. با مقایسه اصلاحات پارامتریک مدنظر در لایحه برنامه هفتم با آنچه در قانون مصوب آمده است، تغییرات قابل‌توجهی مشاهده میشود.
در لایحه برنامه هفتم اصلاحات پارامتریک عمدتا در راستای ایجاد پایداری صندوق‌ها بودند که ازجمله مهم‌ترین آنها می‌توان به افزایش سن بازنشستگی، اصلاح شرایط برخورداری از مزایای بازماندگان، افزایش دوره دستمزد مرجع محاسبه مستمری، افزایش سنوات، جریمه برای بازنشستگی پیش از موعد، حذف و کاهش معافیت‌های بیمه‌ای، تغییر سهم حق بیمه شرکای اجتماعی، و کاهش سنوات ارفاقی مشاغل سخت و زیان‌آور اشاره کرد. این نگاه تک‌بعدی منجر به انتقادات زیادی از سمت کارشناسان و ذی‌نفعان صندوق‌ها شده بود که به نظر می‌رسد در نهایت منجر به لحاظ اصلاحاتی در حوزه کفایت و پوشش در متن قانون شده است. اما این توجه خروجیِ سازوکاری شفاف و کارآمد برای گفت‌وگوی اجتماعی و درنظرگیری مطالبات ذی‌نفعان مختلف نبوده، بلکه عمدتا از مسیر چانه‌زنی‌های مجزا در پی انتقادات مطرح‌شده ایجاد شده است. بااین‌حال، طراحی اصلاحات از نظر فنی اشکالات جدی دارد. نخست آنکه اصلاحات پارامتریک نوعا تداوم دارند و نمی‌توانند محدود به سال‌های برنامه شوند. به‌عنوان مثال، نحوه محاسبه مستمری یا سنوات بازنشستگی نمی‌تواند فقط در یک دوره محدود اجرا شود یا معافیت‌ها نمی‌توانند فقط در طول سال‌های برنامه کاهش یابند یا حذف شوند.
مساله مهم دیگر مربوط به احکام متناسب‌سازی مستمری‌ها در قانون است؛ گرچه تاکید احکام این فصل بر ایجاد پایداری در صندوق‌های بازنشستگی است، به نظر می‌رسد احکام مربوط به ایجاد کفایت بازنشستگی بدون تامین مالی مناسب، عملا بر آتش ناترازی‌ها خواهد دمید که کمک‌های دولت را به صندوق‌ها ناگزیر خواهد کرد. متناسب‌سازی مستمری‌ها، گرچه در شرایط تورم‌های بالا و مستمر و در نبود نظام‌های حمایتی مناسب در کشور امری ضروری و اجتناب‌ناپذیر است، هزینه‌های زیادی را به صندوق‌ها تحمیل خواهد کرد. ریشه اصلی ضرورت متناسب‌سازی در برهه‌هایی از زمان به نحوه افزایش مستمری‌ها در طول زمان بازمی‌گردد.
بررسی‌ها نشان می‌دهند که مستمری‌ها و البته دستمزدها در طول زمان متناسب با تورم در کشور افزایش نمی‌یابند و این امر به‌خصوص در گروه‌های غیرحداقل‌بگیر جدی‌تر است؛ چه آنکه معمولا مستمری این گروه با نرخ کمتری نسبت به حداقل‌بگیرها رشد پیدا می‌کند. همین موضوع باعث میشود رفته‌رفته قدرت خرید مستمری‌بگیران کاهش یابد و به‌طور ویژه فاصله مستمری‌بگیران غیرحداقل‌بگیر، که در زمان اشتغال در سطوح درآمدی بالاتری بیمه‌پردازی کرده‌اند، با حداقل مزد در طول زمان کاهش یابد. همین مساله به نحوی مشابه در ارتباط با مستمری‌بگیران کشوری و شاغلان هم‌رده آنها وجود دارد که به مرور زمان، شکاف بین آنها افزایش می‌یابد. با توجه به انباشت این شکاف‌ها، متناسب‌سازی مستمری‌ها نیازمند تامین مالی گسترده است و هزینه‌های صندوق‌ها را به‌شدت افزایش می‌دهد.
به‌نوعی بار تورم‌های گسترده ناشی از سیاست‌های دولت از یک‌سو و نبود سیستم‌های حمایتی چندلایه در کشور برای ایجاد تنوع درآمدی بازنشستگان به صندوق‌های بازنشستگی منتقل میشود. گرچه تامین معیشت سالمندان و بازنشستگان حق کسانی است که در زمان اشتغال بیمه‌پردازی کرده‌اند، در شرایط تورم‌های بالا، در وضعیتی که حتی سطح زندگی شاغلان هم در طول زمان کاهش یافته است، تحمیل چنین هزینه‌های هنگفتی بر صندوق‌های بازنشستگی که با تعهدات بلندمدت مواجه هستند، جای تامل دارد. مساله دیگر مربوط به نحوه طراحی برخی از اصلاحات مانند افزایش سن بازنشستگی است. نخست، سن بازنشستگی یک متغیر ایستا نیست؛ امید زندگی در طول زمان افزایش می‌یابد و لذا سن بازنشستگی باید متناسب با آن در طول زمان تنظیم شود.
این نکته باعث میشود که در بسیاری از کشورها قواعد بلندمدتی برای تنظیم خودکار سن بازنشستگی متناسب با امید زندگی تصویب شود که در فواصل زمانی منجر به تعدیل سن بازنشستگی میشود، بدون اینکه نیازی به تحمل چندباره راه دشوار تصویب اصلاحات سن بازنشستگی در طول زمان باشد. دوم، امید زندگی زنان بالاتر از مردان است و ازاین‌رو، معمولا سن بازنشستگی زنان و مردان باهم افزایش می‌یابد و در بسیاری از کشورها سنین بازنشستگی برای این دو گروه برابر شده یا قرار است برابر شود. این در حالی است که با اصلاحات کنونی در قانون، شکاف بین سن بازنشستگی قانونی مردان و زنان افزایش یافته است: سن بازنشستگی برای مردان به ۶۲ افزایش یافته اما برای زنان در همان ۵۵ ثابت باقی مانده است که منطقی به نظر نمی‌آید.
سوم، گرچه در اصلاحات مربوط به سنوات به اصل تدریجی‌بودن و ایجاد زمان استراحت برای افراد دارای سنوات کافی برای بازنشستگی توجه شده، اصلاحات سن بازنشستگی بسیار ساده‌انگارانه و غیرفنی دیده شده است. مساله مهم دیگر این است که با وجود تمامی تاکیدها در اسناد بالادستی، ازجمله سیاست‌های کلی تامین اجتماعی که در سال ۱۴۰۱ ابلاغ شده، برنامه هفتم بدون پیوست تامین اجتماعی تصویب شده است. نباید غافل بود که بسیاری از سیاست‌ها، مستقیم یا غیرمستقیم، بر حوزه رفاه و تامین اجتماعی اثرگذارند؛ سیاست‌هایی که منجر به افزایش بیکاری یا تورم شوند یا به‌نوعی بر هزینه‌های سلامت موثر باشند، می‌توانند بر صندوق‌های بیمه اجتماعی تاثیر داشته باشند. بنابراین، لازم است در تمامی این سیاست‌ها به آثار رفاهی و تامین اجتماعی توجه شود.
حال اگر از این تصویر ایده‌آل بگذریم، انتظار می‌رفت دست‌کم قوانین فصول ۵ و ۶ قانون برنامه هفتم که درارتباط با صندوق‌های بازنشستگی و تامین اجتماعی است، پیوست محاسباتی بیمه‌ای داشته باشند تا معلوم باشد اصلاحات پیش‌بینی‌شده تا چه اندازه به تحقق اهدافِ مدنظر در این فصول کمک خواهند کرد.با توضیحات ارائه‌شده، به‌رغم تاکید فصل پنجم قانون برنامه بر ارتقای وضعیت پایداری صندوق‌ها، به نظر نمی‌رسد اصلاحات پیش‌بینی‌شده بتوانند چندان تاثیر قابل‌توجهی بر رفع کسری صندوق‌ها داشته باشند. درواقع، با به تاخیر انداختن اصلاحات از یک‌سو و تحمیل قوانین و سیاست‌های غیرفنی و غیربیمه‌ای بر صندوق‌ها از سوی دیگر صندوق‌های بازنشستگی کشور، متاسفانه، آن‌قدر نحیف و رنجور شده‌اند که با اصلاحات وصله‌وپینه‌ایِ فاقد پیوست محاسباتی، که بیشتر از مسیر لابی‌ها و بسته به قدرت چانه‌زنی در قانون لحاظ شده‌اند، نمی‌توانند توانمند و پایدار شوند. بااین‌حال، تاکید میشود که شروع اصلاحات در این قانون قدم بزرگی است که پس از سال‌ها تلاش برای توجیه سیاستگذاران، نهایتا به تصویب رسیده است.
اما، تا رسیدن به نظام تامین اجتماعی و بازنشستگیِ مطلوب راهی طولانی در پیش است؛ نظامی که به‌صورت چندلایه‌ای بتواند نیازهای افراد و ازجمله بازنشستگان را در سطوح مختلف و متناسب با مطالباتشان پوشش دهد. گرچه در ماده ۳۱ قانون برنامه هفتم به طراحی و استقرار نظام تامین اجتماعی چندلایه اشاره شده، اما آنچه از این ماده استنباط میشود تقلیل ماجرا به ارائه بسته معیشتی است. این در حالی است که نظام چندلایه با یکپارچه‌سازی حمایت‌های دستگاه‌های متعدد و متکثر حوزه حمایت اجتماعی، دربردارنده ابزارهای متنوعی (از ابزارهای مساعدتی گرفته تا بیمه‌های اجتماعی اجباری و ابزارهای پس‌اندازهای اختیاری شخصی و خصوصی) است که می‌تواند از طریق آنها همه افراد را با نیازها و درآمدهای مختلف زیر چتر خود گیرد.
چنانچه چنین اصلاحات ساختاری با مشارکت ذی‌نفعان اصلی در سیستم تامین اجتماعی انجام شود، حتی می‌توان با جدیت بیشتری اصلاحات پایداری صندوق‌ها را دنبال کرد. اما نکته کلیدی ماجرا این است که اصلاحات دشوارِ اینچنینی را که با بازتوزیع منافع مواجه‌اند نمی‌توان یک‌سویه و از بالا به پایین طراحی و اجرا کرد؛ برای موفقیت اصلاحات لازم است تا دولت در پی سازوکاری کارآمد برای ارتقای گفت‌وگوی اجتماعی به‌منظور پیاده‌سازی سه‌جانبه‌گرایی واقعی در نظام بازنشستگی باشد. تنها از این مسیر است که می‌توان اصلاحات همه‌جانبه‌ای را طراحی کرد که در اجرا با همراهی مردم موفق شود.
