تجربه جهانی نظارت بر بانکهای بزرگ بررسی شد
سکان هدایت تایتانیک بانکی
بررسی تجربه کشورهای موفق در زمینه بانکداری حاکی از آن است که بانکهای بزرگ‌تر نیازمند نظارت بیشتر توسط دولتها هستند و انتقال بدهی بانک‌ها به یک بانک بزرگ‌تر نمی‌تواند معضلات ساختاری را در شبکه بانکی حل کند. در اکثر کشورهای پیشرفته نهادهایی وجود دارند که سالانه فهرست بانکهای بزرگ را اعلام می‌کنند و ضمن وضع مقررات سختگیرانه، با دریافت جزئیات ترازنامه این‌گونه بانک‌ها بر فعالیت آنها نظارت مستمر دارند. اگر چه نهادهای ناظر بر ورشکستگی بانکهای کوچک مسوولیتی را قبول نمی‌کنند، اما شکست بانکهای بزرگ را یک معضل برای اقتصاد آن کشور می‌دانند. در هفته‌های اخیر بانک‌مرکزی از ادغام همه بانکهای نظامی در بانک سپه خبر داد. این خبر گرچه با اظهار رضایت برخی از مسوولان همراه بود ولی در مورد چگونگی این اقدام همچنان ابهام‌هایی وجود دارد. به باور کارشناسان، مشکلات نظام بانکداری با بزرگ‌تر شدن بانک‌ها حل نمی‌شود بلکه اقتصاد ایران نیازمند اصلاحات جدی‌تری در نظام بانکداری است. در ضمن برخی از صاحب‌نظران با برشمردن شرایطی که لازمه موفقیت این طرح هستند، دولت را به‌دلیل شفاف نبودن جزئیات این طرح نقد می‌کنند. به هر روی این اقدام باعث انباشت ریسک در یک نهاد مالی بزرگ میشود و ممکن است اثرات جبران‌ناپذیری را به اقتصاد کشور وارد آورد. به خصوص آنکه در حساب این بانک‌ها ناترازی زیادی وجود داشته است و با تجمیع آنها در یک بانک بزرگ‌تر صرفا صورت مساله در کوتاه‌مدت پاک میشود اما مشکل به خودی خود همچنان باقی می‌ماند.
تولد یک بانک بزرگ
در دو سال گذشته بانکهای «مهر اقتصاد» و «حکمت ایرانیان» به‌عنوان بانکهای نظامی در بانک سپه ادغام شدند و امسال نیز نهایتا ادغام رسمی سه بانک (قوامین، انصار و موسسه اعتباری کوثر) دیگر نیز انجام شده است. به این ترتیب سیاست‌گذار توانست با ادغام پنج موسسه مالی در یک بانک بزرگ‌تر به گفته خود بزرگ‌ترین بانک خاورمیانه را تشکیل دهد. گرچه اقدام بانک‌مرکزی با استقبال مسوولان دولتی مواجه شد؛ ولی برخی از کارشناسان در این زمینه تشکیک‌هایی مطرح کرده و با برشمردن برخی شروط لازم جهت موفقیت این اقدام، بانک‌مرکزی را دعوت به شفافیت بیشتر در مورد این طرح می‌کنند. بررسی‌ها حاکی از آن است که برخی از این بانک‌ها و موسسات مالی در شرایط مطلوبی قرار ندارند و با در نظر گرفتن ناترازی زیادی که در حساب آنها موجود بوده، سیاست‌گذار مجبور به اقدام در این زمینه شده است. به باور برخی کارشناسان اگر این ناترازی به این دلیل رخ داده که دارایی‌های آنها قابلیت نقد شوندگی نداشته است، این اقدام، قابل دفاع خواهد بود؛ زیرا باعث میشود که نهاد مالی مربوطه فرصت بیشتری جهت نقد کردن دارایی‌های خود داشته باشد و بتواند در آینده‌ای نزدیک با فروش دارایی‌ها بدهی خود را پرداخت کند. ولی اگر این سیاست صرفا برای انتقال بدهی‌های چند بانک به بانکی بزرگ‌تر اتفاق افتاده، اقدامی کاربردی نخواهد بود و در بلند‌مدت زمینه مشکلات بزرگ‌تری را فراهم خواهد آورد.
تجربه کشورهای موفق
بانک‌ها برای دوام ساختار اقتصادی بسیار مهم و ضروری‌اند؛ به این معنی که خدمات فراوانی را در اختیار شهروندان و کسب و کارها قرار می‌دهند. در گذشته دولتها بدون هر گونه ساختار قانونی مشخصی از جیب مالیات‌دهندگان برای ممانعت از ورشکستگی نهادهای مالی استفاده می‌کردند ولی به مرور سیاست‌گذاران اقتصادی به این نتیجه رسیدند که به‌جای استفاده از منابع مردم باید به‌دنبال مکانیزمی تازه برای بهبود ناترازی بانک‌ها باشند. در این راستا بانک‌ها به دو گروه تقسیم شدند: بانک‌هایی که بزرگ محسوب می‌شوند و تعداد آنها در یک کشور کم است و همچنین بانکهای کوچک که اکثر بانک‌ها در یک کشور را شامل می‌شوند. بزرگ بودن بانک(یا کوچک بودن آن) از چند جنبه بررسی میشود که مهم‌ترین آنها شامل اندازه آن نسبت به کل اقتصاد (size) و همین‌طور مقدار ارتباطی است که با بقیه نهادهای مالی دارد (interconnectedness). اگر بانکهای کوچک در آستانه ورشکستگی قرار گرفتند دولت هیچ وظیفه‌ای در قبال آنها ندارد و به این ترتیب صرفا سپرده‌گذاران و سهامداران متضرر می‌شوند و به کل اقتصاد ضربه‌ای وارد نمی‌شود.
بحران بانکهای بزرگ
وظیفه دولتها در قبال بانکهای بزرگ بسیار متفاوت است از این منظر که دولت نیازمند اتخاذ سیاست‌های نظارتی جدی‌تری بر عملکرد آنها است. همچنین سیاست‌گذار هنگام بروز بحران در این‌گونه بانک‌ها باید فعالانه‌تر وارد عمل شده و مانع ورشکستگی آنها شود؛ زیرا ورشکستگی بانکهای بزرگ می‌تواند کل ساختار اقتصادی را با مشکلات جدی مواجه کند. این موضوع را به خوبی می‌توان در بحران مالی سال ۲۰۰۸ مشاهده کرد: صبح دوشنبه ۱۷ دسامبر و در بحبوحه بحران مالی، فدرال رزرو موافقت کرد که بانک گروه بین‌المللی آمریکا (AIG) که تامین‌کننده مالی شرکت‌های بیمه‌ای است را از خطر سقوط نجات دهد و در مقابل این بانک‌موظف به پیروی از مجموعه‌ای از مقررات سختگیرانه‌تر شد. بررسی دقیق‌تر رخدادهای آن سال نشان می‌دهد که نبودن سیستمی برای هشدار قبلی به آحاد اقتصادی به خصوص سهامداران بانک‌ها (Early Warning System) و همچنین مشخص نبودن ساختاری بهینه برای جلوگیری از ورشکستگی بانکهای بزرگ (Resolution Regime) باعث شده بود این بحران ابعادی وسیع‌تر پیدا کند. بعد از این بحران سیاست‌گذاران توانستند با استفاده از تجربه‌های گذشته خود بنیه نظام بانکداری را جهت مقابله با بحران های آتی افزایش دهند. دولتها در اتحادیه اروپا و ایالات‌متحده به ساز وکارهایی جدید برای نظارت بر عملکرد بانکهای بزرگ روی آوردند و ساختار اقتصادی جدیدی جهت کمک به بانک‌ها در هنگام بروز بحران (Resolution Regime) شکل گرفت. نهادهایی در آمریکا و اتحادیه اروپا موظف شدند فهرستی از بانکهای بزرگ داخلی (Domestic Systemically Important Bank) ارائه داده و سالانه آن را به‌روزرسانی کنند. در ضمن قوانین سختگیرانه‌ای برای نظارت بر این بانک‌ها اعمال شد. به‌عنوان نمونه بر اساس دستورالعملی که در سال ۲۰۱۳ در ایالات‌متحده آمریکا اعلام شد این بانک‌ها موظف‌اند نسبت کفایت سرمایه لایه اول را بیشتر از ۶ درصد نگه دارند و همچنین سیاست‌گذار باید به اطلاعات جامعی در زمینه فعالیت آنها دسترسی داشته باشد تا بتواند در مواقع لزوم اقدامات مقتضی را انجام دهد. گرچه به مرور زمان این قوانین سختگیرانه‌تر شدند ولی همچنان ساختار قبلی خود را حفظ کرده‌اند. همچنین گروه جی۲۰ نیز در سال ۲۰۱۱ نهادی را تشکیل داد که وظیفه اصلی آن، ممانعت از به وجود آمدن مشکلات بزرگ در سیستم بانکی دنیاست. این نهاد موظف است که سالانه بانکهای بزرگی که در سطح دنیا اثرگذار هستند (Global systemically important banks) را معرفی کرده و قوانین سختگیرانه‌تری نسبت به بقیه بانک‌ها بر عملکردشان وضع کند.
پروسه حل‌وفصل معضلات بانکی
پروسه حل‌وفصل معضل بانکهای بزرگ زمانی رخ می‌دهد که کارشناسان دولتی به این نتیجه برسند که بانک یا موسسه مالی بزرگی درحال ورشکست شدن یا در شرف آن است و هیچ نهاد خصوصی دیگری نمی‌تواند معضل این بانک را حل کند. به‌دلیل اینکه ورشکست شدن بانکهای بزرگ در ضمن ضرر زدن به سپرده‌گذاران و سهامداران، به منافع جمعی نیز خسارت غیرقابل جبرانی وارد می‌آورد، دولت موظف است وارد عمل شده و با هزینه‌کرد حداقلی از جیب مالیات دهندگان در اسرع وقت معضل موجود را حل‌وفصل کند. بعد از وارد شدن بانکی بزرگ به این پروسه، نهادهای خاصی وارد عمل می‌شوند و با به‌دست گرفتن مدیریت این بانک‌می‌توانند تمام کارکنان ارشد و میانی را با گزینه‌های موردنظر خود جایگزین کرده و سپس به حل معضل بپردازند.
در ضمن سازمانی در اتحادیه اروپا (SRF) که یک درصد از منابع مالی سپرده‌گذاران بانکی را در حساب خود ذخیره می‌کند، در مواقع ضروری می‌تواند به بانکهای در شرف ورشکستگی کمک‌های مالی کند. به هر روی دولت باید تمام همت خود را جهت رفع مشکل با حداقل هزینه به‌کار گرفته تا این معضل به کل اقتصاد ضررهایی جبران‌ناپذیر وارد نکند.
هر که بامش بیش برفش بیشتر
با نگاه به تجربه کشورهای موفق در زمینه بانکداری می‌توان دریافت که نوع مواجهه دولت با بانکهای بزرگ متفاوت از بانکهای کوچک است، به این معنی که بانکهای بزرگ از طرفی موظف به اقدامات بیشتری در زمینه شفافیت صورت حساب‌های مالی خود هستند و از طرفی دیگر دولت نیز ضمن نظارت بیشتر بر عملکرد آنها، در صورت بروز بحران و احتمال ورشکستگی‌شان، باید فعالانه‌تر برای حل مشکلشان اقدام کند. به باور کارشناسان درحال‌حاضر، اکثر بانک‌ها در ایران بزرگ محسوب می‌شوند و باید دولت نظارت کافی بر آنها داشته باشد. درحال‌حاضر در دنیا نیز مقررات سختگیرانه‌ای در بانکهای بزرگ اعلام میشود و شاخص‌های سلامت بانکی در این بانک‌ها به شدت از سوی سیاست‌گذار رصد میشود. داشتن بانک بزرگ زمانی قابل افتخار است که بتوانیم یک بانک بزرگ با شاخص‌های کیفی استاندارد داشته باشیم.
