خرج‌تراشی دستگاه‌ها چگونه متوقف می‌شود؟
درمان گرفتگی عروق بودجه
دولت در لایحه بودجه ۹۹ تصمیم گرفت تا بودجه از قالب دستگاه‌محور به قالب برنامه‌محور تغییر فاز دهد. یعنی به‌جای تنظیم بودجه براساس دستگاه‌ها، بودجه براساس برنامه‌ها تدوین شود و یک دستگاه به‌عنوان سیاست‌گذار و دستگاه‌های دیگر که در اجرای یک برنامه نقش دارند، به‌عنوان مجری تعیین شوند. در این حالت، دستگاه سیاست‌گذار علاوه بر اختیار مدیریتی، اختیار تخصیص بودجه را نیز خواهد داشت. با توجه به این بحث، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «بررسی رویکرد دولت در تهیه بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور به‌صورت برنامه‌محور» نگاه و پیشنهادهایش به طرح دولت را تشریح کرده است. اما دولت به چه منظوری به سمت بودجه برنامه‌محور حرکت کرده است؟ در این گزارش، دیدگاه و دلایل دولت به همراه نگاه انتقادی مرکز پژوهش‌ها، مرور می‌شود.
دلایل دولت
از مواردی که کارشناسان سازمان برنامه نسبت به بهبود بودجه‌های سنواتی اقدام کرده‌اند، پروسه تنظیم بودجه است. آنها معتقدند که سازوکارهای سیاسی عمدتا مانع از این شده که اولویت‌های هزینه‌کرد یا شیوه تامین منابع برای بودجه براساس اهداف لزوما اقتصادی شکل بگیرد. بررسی عملکرد سال‌های گذشته نشان می‌دهد میزان انحراف عملکرد بودجه از قانون و لایحه بودجه نسبتا بالا است. این انحراف طی سال‌ها موجب شده تا اعتبار سند بودجه به مرور دچار خدشه شود. انحراف کمتر از ۵ درصد به‌عنوان میزان استاندارد و متعارف تفاوت بین عملکرد با قانون و بودجه مصوب در نظر گرفته می‌شود، اما در ایران برخی برآوردها حاکی از این است که شکاف بین عملکرد با بودجه به‌طور معمول بیش از ۱۰ درصد بوده است. سازمان برنامه در آسیب‌شناسی بودجه، یکی از علت‌های به وجود آورنده این شکاف را نوع هدف‌گذاری دانسته است. منطق سند برنامه هدف‌گذاری براساس ارقام کلان و تنظیم بودجه بر مبنای این هدف‌گذاری است. بودجه مبتنی بر هزینه و دستگاه، باعث ایجاد ردیف‌های مکرری در بودجه‌های سنواتی شده است. به‌طوری‌که مثلا در وزارتخانه‌ای مانند بهداشت، ردیف‌های زیادی وجود دارد که مستقیما از سوی خزانه‌داری واریز می‌شود و دستگاه سیاست‌گذار این ردیف‌ها، یعنی وزارتخانه هیچ دخل و کنترلی بر تخصیص بودجه ندارد. این در مورد اکثر وزارتخانه‌ها صدق می‌کند. در این حالت، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد نیز محقق نخواهد شد.
برای اینکه تخصیص بودجه مبتنی بر عملکرد باشد، باید نقطه ثقل بودجه به برنامهمحوری تغییر یابد. وقتی اهداف دستگاهی باشد و بودجه برای یک دستگاه تخصیص یابد، به این معنی است که تنها نیروی انسانی موجود در آن دستگاه اجرایی دارای اهمیت است و مبلغ مشخصی فارغ از عملکرد دستگاه، برای آن در نظر گرفته می‌شود. در این شیوه، نوع و کیفیت خدماتی که دستگاه ارائه می‌کند، موردتوجه قرار نمی‌گیرد و تنها تعداد نیروی انسانی ملاک است. هنگامی که بودجه‌ریزی به حالت برنامه‌محور تغییر کند، ضریب پاسخگویی مدیران دستگاه‌های اجرایی نیز افزایش خواهد یافت، زیرا میزان تخصیص بودجه درصد پیشبرد برنامه‌ها را در طول زمان مشخص می‌کند. هنگامی که برنامه‌ها ملاک بودجه باشد و نه دستگاه، طبعا تعداد ردیف‌های بودجه نیز کاهش می‌یابد؛ چرا که ردیف‌هایی که کارکرد و برنامه اجرایی یکسانی دارند، با یکدیگر تلفیق خواهند شد. در این حالت، توان نظارت نهادهای متولی نظارت نیز تقویت می‌شود.
یکی از دغدغه‌های دیگر کارشناسان سازمان برنامه در برنامه‌محور کردن بودجه سال ۹۹، ثبات‌بخشی به بودجه دولت است. ثبات‌بخشی به بودجه در نهایت ثبات در اقتصاد کلان ایران را موجب می‌شود. یکی از ملزومات ثبات بخشی به بودجه، این است که هزینه‌ها براساس ماهیت، نوع و برنامه مشخص باشند و فرآیند تخصیص و پرداخت بر مبنای برنامه صورت پذیرد. فایده دیگر تخصیص منابع براساس برنامه، همسوسازی سرمایه‌گذاری دولت و نهادهای عمومی غیردولتی است. برآوردها نشان می‌دهد که اقتصاد ایران جهت بازگشت به رشد اقتصادی، حداقل به سرمایه‌گذاری در بخش عمومی در حدود ۶ تا ۷درصد تولید ناخالص داخلی نیاز دارد. با توجه به محدودیت منابع در کشور، باید سرمایه‌گذاری‌های انجام شده توسط دولت و نهادهای عمومی غیردولتی در جهت تحقق برنامه‌ها، سازماندهی و هم‌جهت‌سازی شود. تخصیص بودجه بر مبنای دستگاه، باعث می‌شود تا پروژه‌های مشابهی در یک منطقه از سوی دستگاه‌های دولتی و نهادهای عمومی مختلف پیش رود. درحالی‌که اگر مبنا برنامه باشد، نهادهای عمومی غیردولتی نیز می‌توانند در روند تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام دولت مشارکت کنند. برآوردهای سازمان برنامه نشان می‌دهد که قبل از افزایش نرخ ارز، تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام دولت به ۵۰۰ هزار میلیارد تومان منابع نیاز داشته است. از این‌رو ضروری است که در گام اول کلیه نهادهای بخش عمومی(مانند تامین اجتماعی، شهرداری‌ها، بنیاد مستضعفان، ستاد اجرایی فرمان امام(ره) و سایر نهادهای مشابه) مکلف شوند در ابتدای سال مالی با هماهنگی با سازمان برنامه و بودجه، برنامه پروژه‌های سرمایه‌گذاری خود را تنظیم کنند تا سازمان برنامه نیز بتواند به‌صورت کارآتری، بودجه را براساس برنامه‌ها و نه دستگاه‌ها تخصیص دهد.
پروسه اجرا
در مقام اجرا هنگامی که تدوین بودجه برنامه‌محور می‌شود، لایحه بر مبنای تفاهم بین دستگاه اجرایی، دستگاه سیاست‌گذار و سازمان برنامه تهیه شده و به تصویب هیات وزیران می‌رسد. در گام بعدی لایحه بودجه شامل بودجه برنامه‌ها (دستگاه‌های سیاست‌گذار) برای تصویب به مجلس می‌رود و بودجه دستگاه‌های اجرایی تقدیم می‌شود.
در رویکرد پیشنهادی دولت، ابتدا فعالیت‌هایی که دولت برای انجام آنها هزینه می‌کند، در قالب چند برنامه مشخص احصا می‌شوند. سپس برای هر برنامه یک دستگاه به‌عنوان دستگاه مسوول (سیاست‌گذار) مشخص خواهد شد. درواقع دستگاه‌ها به دو دسته دستگاه سیاست‌گذار و دستگاه مجری تقسیم می‌شوند. دستگاه سیاست‌گذار دستگاهی است که به نوعی مسوولیت حسن اجرای وظایف دولت در یک برنامه خاص را به عهده دارد. سایر دستگاه‌های فعال در هر برنامه نیز ذیل دستگاه سیاست‌گذار فعالیت می‌کنند و به‌عنوان دستگاه مجری محسوب می‌شوند. برای مثال وزارت امورخارجه به‌عنوان دستگاه سیاست‌گذار در برنامه روابط خارجی بوده و مرکز آموزش روابط بین‌الملل به‌عنوان یکی از دستگاه‌های مجری ذیل این دستگاه سیاست‌گذار فعالیت می‌کند. به‌طور مشابه وزارت بهداشت به‌عنوان دستگاه سیاست‌گذار و پاسخگو در برنامه بهداشت و درمان بوده و بیمارستان‌های سراسر کشور، سازمان غذا و دارو و... همگی به‌عنوان دستگاه مجری ذیل این دستگاه سیاست‌گذار فعالیت خواهند کرد. این رویکرد می‌تواند اختیار دستگاه سیاست‌گذار (وزارتخانه‌ها) را در مدیریت اعتبارات و برنامه‌های زیرمجموعه خود افزایش دهد، زیرا علاوه بر ابزارهای مدیریتی، در این رویکرد ابزار مدیریت بودجه نیز در اختیار وی قرار می‌گیرد و یک بازوی جدید مدیریتی به دستگاه سیاست‌گذار افزون خواهد کرد.
نگاه و پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها
مرکز پژوهش‌ها معتقد است اینکه این افزایش اختیار منجر به بهبود کارآیی هزینه‌کرد خواهد شد یا نه، بسته به ساختارهای نظارتی، شاخص‌های ارزیابی و کارآمدی آنها خواهد داشت. کارشناسان مرکز پژوهش‌ها هم بر این باورند که این رویکرد، به لحاظ مدیریتی و بهبود کارآیی در هزینه‌های دولت دارای اهمیت است، اگرچه از نظر آنها در کوتاه‌مدت به کاهش هزینه‌های دولت منجر نخواهد شد. به گزارش بازوی پژوهشی مجلس کاهش هزینه‌های دولت از دو راه شناسایی فعالیت‌های زائد و حذف این فعالیت‌ها، در قالب فعلی نیز قابل پیاده شدن است و اجرای آنها نیازمند عزم و اراده سیاسی و مدیریتی است. همچنین این مرکز پیش‌بینی کرده با توجه به اینکه در ساختار حاکمیتی فعلی، در برخی برنامه‌ها، دستگاه‌های مجری چندگانه‌ای فعال هستند که به لحاظ سلسله مراتبی همگی ذیل قوه مجریه نیستند، انتخاب دستگاه سیاست‌گذار در برخی برنامه‌ها می‌تواند زمینه‌ساز اختلافات جدی در سطوح عالی مدیریتی کشور شود.
دولت در توجیه رویکرد پیشنهادی خود، معتقد بوده که در مجلس ردیف‌های بودجه‌ای زیاد می‌شود و و ورود مجلس به جزئیات بودجه همه دستگاه‌ها زمینه‌ساز افزایش هزینه‌های دولت است.
مرکز پژوهش‌ها در این باره معتقد است که حذف ردیف‌های بودجه‌ای دستگاه‌های مجری به معنای آن نیست که دولت یا مجلس نمی‌تواند ضمن تهیه یا تصویب بودجه ردیفی اضافه کنند، در حقیقت در این شیوه نیز به راحتی و با اضافه کردن یک جدول یا درج در ردیف‌های فرعی، همواره امکان اضافه کردن دستگاه‌های مجری وجود خواهد داشت. اما دولت معتقد است که هنگامی که یک دستگاه، ردیف جدیدی را در بودجه سنواتی می‌گنجاند، حذف کردن آن طی سال‌های بعد سخت خواهد بود. در مقابل مرکز پژوهش‌ها این فرض که عدم تصویب بودجه دستگاه‌های مجری چانه‌زنی را از بین می‌برد، را نادرست می‌داند و معتقد است که حتی این امر موجب گسترش چانه‌زنی می‌شود. از جمله نقاط دیگری که از نظر مرکز پژوهش‌ها در این طرح دیده نشده، موانع حقوقی است. مثلا ممکن است یک وظیفه طبق قانون بر عهده چند دستگاه سیاست‌گذار باشد، در این حالت کدام دستگاه سیاست‌گذار و تصمیم‌گیر اصلی خواهد بود؟ مساله دیگری که مرکز پژوهش‌ها به برنامه دولت نقد کرده، نامشخص بودن مرجع صلاحیت‌بخشی به دولت برای تعیین برنامه‌ها است. پرسش بازوی پژوهشی مجلس این است: آیا دولت بدون هیچ مبنای قانونی می‌تواند لایحه بودجه را در قالب برنامه‌های صلاحدیدی خود به مجلس تقدیم کند؟ همچنین در این قالب، تنها بودجه دستگاه‌های سیاست‌گذار برای بررسی و تصویب در لایحه ارائه می‌شوند. درحالی‌که مجلس معتقد است طبق قانون، همه پرداخت‌ها باید در حدود اعتبارات مصوب انجام گیرد و بودجه هر یک از وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و واحدهای وابسته به آنها، به‌طور کامل و جداگانه در بودجه درج شود (طبق ماده ۶۸ قانون محاسبات عمومی).
از این‌رو، مرکز پژوهش‌ها بر این باور است که عدم ارائه بودجه دستگاه‌های مجری یا ارائه بودجه آنها صرفا جهت اطلاع، با قوانین در تعارض است.
پیشنهادها: در مجموع مرکز پژوهش‌ها معتقد است تهیه بودجه‌برنامه‌محور پس از رفع نقایص آن و با ایجاد سازگاری با نظام حکمرانی و سیاسی کشور، می‌تواند در میان‌مدت مفید باشد اما درحال‌حاضر این مرکز تنظیم لایحه بودجه بر مبنای الگوی مدنظر دولت را پیشنهاد نمی‌کند. این مرکز معتقد است پس از توافق در سطوح سیاسی و تمهید پیش‌نیازهای حقوقی، محورهای دیگر در اولویت اصلاحات بودجه‌ریزی قرار گیرند؛ مثل تفکیک منابع و مصارف عمومی براساس ماهیت آنها، انعکاس اطلاعات نظام مدیریت بخش عمومی در بودجه، گسترش دوره ارائه اطلاعات بودجه به پنج سال، توسعه عدم تمرکز در اداره امور بخش عمومی، اصلاح قوانین مرتبط با اداره بخش عمومی مانند قانون محاسبات عمومی و ... . کارشناسان مرکز پژوهش‌ها، صرف تغییر تعداد ردیف‌ها و قالب‌بندی دلبخواهی برخی از وظایف در قالب تعدادی برنامه را فاقد اولویت می‌دانند. پیشنهاد دیگر مرکز پژوهش‌ها این است که اجرای این سیاست، در ابتدا به‌صورت آزمایشی برای یک یا دو حوزه مانند بهداشت و درمان یا آموزش انجام شود.
کارشناسان بازوی پژوهشی مجلس معتقدند در صورت اصرار دولت بر ارائه لایحه در همین قالب، باید چند مساله حتما لحاظ شود. نخست آنکه ردیف بودجه همه دستگاه‌هایی که دارای اساسنامه، قانون مصوب مجلس و... هستند برای تصویب به مجلس ارائه شود. همچنین با توجه به ملاحظات انتخاب دستگاه سیاست‌گذار، حداقل برای سال ۹۹ پیشنهاد شده که دستگاه سیاست‌گذار همان دستگاهی باشد که به لحاظ مدیریتی مافوق آنهاست. با یک مثال مرکز پژوهش‌ها موضوع را روشن کرده است: «در طرح پیشنهادی دولت، برای دستگاهی مثل کمیته امداد امام خمینی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، دستگاه سیاست‌گذار در نظر گرفته شده است. پیشنهاد می‌شود برای این دستگاه، دفتر رهبری که به لحاظ مدیریتی مافوق کمیته امداد محسوب می‌شود، به‌عنوان دستگاه سیاست‌گذار در نظر گرفته شود. در رابطه با صندوق‌های بازنشستگی، بیمارستان‌ها، نیروهای نظامی، نیروی انتظامی، دستگاه‌های فرهنگی و... نیز مشابه مثال مذکور اعمال شود.» همچنین به‌منظور حرکت واقعی به سمت تدوین بودجه برنامه‌محور، مرکز پژوهش‌ها پیشنهاد داده تا گزارش عملکرد تحقق شاخص‌های ارائه شده در لایحه بودجه به‌صورت سه ماهه به مجلس شورای اسلامی ارائه شود. در صورت عدم تحقق شاخص‌ها، مسوول دستگاه سیاست‌گذار به مجلس پاسخگو باشد.
