«دنیای اقتصاد» سیاست‌های حمایتی دولت در مقاطع «آرامش» و «بحرانی» را بررسی می‌کند
ریسک قیمت‌های تضمینی
آیا سیاست‌های حمایتی دولت همان‌قدر که در «دوره‌های آرامش» جواب می‌دهد در «مقاطع بحرانی» هم اثرگذار است؟ در بازاری مانند بازار گندم، تغییرات قیمت‌های نسبی چه اثری روی «قیمت تضمینی» دارد؟ آیا تنگنای مالی به دولت اجازه می‌دهد تا «قیمت تضمینی» را به اندازه تورم کلی افزایش دهد؟ اگر دولت قیمت تضمینی گندم را متناسب با رشد هزینه‌های تولید افزایش ندهد، بازیگران چه رفتاری خواهند داشت؟ آیا سیاست خرید تضمینی در کشورهای دنیا وجود دارد؟ بازار نان در ایران جزو بازارهایی است که سیاست‌گذار هر دو سمت بازار یعنی عرضه‌کننده و تقاضاکننده را حمایت می‌کند. بررسی‌ها نشان می‌دهد سیاست حمایت از هر دو «مصرف‌کننده» و «تولیدکننده» به واسطه هزینه‌های سنگینی که بر دوش جامعه می‌گذارد، به ندرت در اقتصاد جهانی رخ می‌دهد. این نوع سیاست دو ملاحظه اساسی دارد: اولین ملاحظه این است که سیاست‌گذار نه‌تنها باید قیمت را در دو سر عرضه‌وتقاضا مدیریت کند، بلکه لازم است در تمامی زنجیره‌های عرضه محصول مداخله کند تا محصول با قیمت موردنظر به دست مصرف‌کننده برسد. دولت گندم را با قیمت بالا از کشاورز می‌خرد، بازار آرد را مدیریت می‌کند و قیمت نان در نهایت با کنترل به دست مصرف‌کننده می‌رسد. دومین ملاحظه، تغییرات قیمت‌های نسبی در شوک‌های تورمی است. در شوک‌های تورمی معمولا فشار مالی روی بودجه دولت افزایش می‌یابد و نمی‌تواند قیمت محصول مورد حمایت متناسب با سایر کالاها افزایش یابد؛ در چنین حالتی بازیگران بازار حاضر به رعایت چارچوب مورد نظر سیاست‌گذار نخواهند شد و عمدتا محصولات خود را با قیمتی بالاتر به متقاضیان خصوصی عرضه می‌کنند.
۳ انگیزه دولت برای مداخله
مکانیزم بازار در بلندمدت همواره عرضه و تقاضا را پالایش می‌کند؛ یعنی در این مکانیزم قیمت‌ها در نقطه‌ای رقم می‌خورند که حاصل تلاقی عرضه و تقاضا باشند. در چنین شرایطی سیستم و اقتصاد به‌عنوان یک کل، به مرز کارآیی نزدیک می‌شوند. با این حال سیاست‌گذار با علم به اینکه مکانیزم بازار اقتصاد را به مرز کارآیی نزدیک می‌کند، در ۳ حالت در بازارها مداخله می‌کنند. اولین حالت زمانی است که دولت تصمیم به حمایت از تولید‌کنندگان بگیرد؛ در این حالت دولت سیاست «کف قیمتی» را در پیش می‌گیرد؛ به این معنا که کف قیمتی را تعیین می‌کند که بیشتر از قیمت تعادلی در بازار است و تولیدکننده سود بیشتری نسبت به حالت «عدم مداخله دولت» کسب کند. دومین حالت زمانی است که دولت بخواهد از حقوق مصرف‌کننده حمایت کند؛ در این حالت سیاست‌گذار سقف قیمتی را تعیین می‌کند که پایین‌تر از قیمت تعادلی است و قدرت خرید مصرف‌کننده در بازار را افزایش می‌دهد. سومین حالت که به ندرت در اقتصاد جهانی رخ می‌دهد زمانی است که سیاست‌گذار بخواهد همزمان رفاه هر دو سمت تولیدکننده و مصرف‌کننده را حمایت کند؛ در این حال سیاست‌گذار در سمت تولیدکننده سیاست کف قیمتی و در سمت تقاضاکننده سیستم سقف قیمت را دنبال می‌کند. در نهایت اختلاف این قیمت با استفاده از یارانه در بودجه دولت نمایان می‌شود. مهم‌ترین نمونه کف قیمتی در بازار محصولات کشاورزی در عمده کشورها اتفاق می‌افتد؛ عمده کشورها با هدف حمایت از تولید محصولات کشاورزی سیاست کف قیمت را در محصولاتی مانند گندم دنبال می‌کنند. اجاره‌خانه در آمریکا یکی از بازارهای بزرگی است که در معرض سیاست سقف قیمتی قرار گرفته است و هدف آن حمایت از مصرف‌کننده است. بازار نان در ایران از نمونه بازارهایی است که در آن سیاست‌گذار از هر دو سمت تولیدکننده و عرضه‌کننده حمایت می‌کند.
کف قیمتی در کشاورزی
محصولات کشاورزی به ۳ دلیل عمده «افزایش عرضه»، «ضرورت مصرف» و «شوک‌های غیرمترقبه» از مهم‌ترین بازارهایی هستند که سیاست‌گذاران در آن به سیاست کف قیمتی روی می‌آورند. اولین دلیل این است که پیشرفت تکنولوژی در دهه‌های اخیر باعث شده تا بهره‌وری در بخش کشاورزی به میزان قابل‌توجهی افزایش یابد. این افزایش بهره‌وری عرضه محصولات کشاورزی را به مراتب افزایش داده که منجر به کاهش قیمت محصولات کشاورزی نسبت به سایر کالاها شده است به‌طوری که اگر قیمت نسبی محصولات کشاورزی با محصولات صنعتی در مقطع کنونی نسبت به دهه‌های اخیر مقایسه شود، این قیمت به تدریج کاهش یافته است. به عبارتی دیگر، تورم محصولات کشاورزی بالنسبه در دهه‌های گذشته کمتر از سایر محصولات بوده است. این کاهش نسبی قیمت‌ها باعث شده تا دولت در راستای حمایت از کشاورزان و عدم توقف تولید محصولات کشاورزی، به بازار ورود پیدا کند و سیاست کف قیمتی را اعمال کند. دومین انگیزه دولت برای ورود به مداخله در بازار محصولات کشاورزی این است که این محصولات نقش قابل‌توجهی در سبد مصرفی خانوارهای آسیب‌پذیر دارد. در صورتی که کشاورزان از تولید محصولات کشاورزی دست کشیده و به سمت تولید سایر محصولات روی آورند، اقشار آسیب‌پذیر جامعه بیشترین زیان را خواهند دید. به همین دلیل دولت‌ها همواره تمایل دارند تا با تعیین کف قیمتی بالاتر از قیمت تعادلی بازار، کشاورزان را به ورود به تولید محصولات کشاورزی ترغیب کنند. سومین دلیل این است که محصولات کشاورزی به مراتب بیشتر از سایر کالاها و خدمات موجود در اقتصاد در معرض زیان‌ها و شوک‌های سمت عرضه قرار می‌گیرند. در یک دوره ممکن است یک آفت یا یک حادثه طبیعی سمت عرضه محصولات کشاورزی را با شوک منفی مواجه کند. این شوک‌ها در مجموع باعث می‌شود تا ریسک ورود به تولید محصولات کشاورزی افزایش یابد. دولت برای پوشش این ریسک معمولا به افزایش دستوری نرخ در بازار این کالاها روی می‌آورد.
تضمین رفاه کشاورزان در آمریکا
تعیین سقف قیمتی در بازار محصولات کشاورزی در ۲۰۰ سال گذشته به‌طور گسترده در آمریکا وجود داشته است. دولت آمریکا ابتدا هدف «حمایت از کشاورز» را تعیین می‌کند سپس در راستای همین هدف به بازار محصولات کشاورزی ورود پیدا می‌کند. دولت آمریکا دو حالت «ورود به بازار» و «عدم ورود به بازار» را در نظر می‌گیرد. در صورت عدم ورود به بازار، قیمت تعادلی در بازار روی نرخی مانند نرخ A تنظیم می‌شود. این همان نرخی است که از تلاقی عرضه و تقاضا در بازار تعیین می‌شود و کشاورزان بر اساس این نرخ تصمیم می‌گیرند که در فصل بعد چه مقدار محصول بکارند. در این نرخ که دولت در آن نقشی ندارد، کشاورزان در کل اقتصاد حجم مشخصی از محصول را تولید می‌کنند. اگر این نرخ نسبت به سایر کالاها و خدمات موجود در اقتصاد منجر به سود کمتری برای کشاورز شود، کشاورز سطح تولید خود را در دوره‌های بعد کاهش می‌دهد. دومین حالت زمانی است که دولت تصمیم به ورود به بازار می‌گیرد. در این حالت دولت قیمت‌ها را تغییر می‌دهد تا مقادیر تولید و تقاضا در بازار به‌صورت خودکار تغییر کنند. برای این منظور، دولت قیمتی بالاتر از قیمت تعادلی A را برای خرید و فروش محصولات کشاورزی در بازار تعیین می‌کند. این قیمت بالاتر از قیمت تعادلی، باعث می‌شود تا از یک طرف کشاورزان انگیزه تولید بیشتر داشته باشند. بنابراین مقدار عرضه نسبت به عدم ورود دولت افزایش می‌یابد. از طرف دیگر، این قیمت بالا باعث می‌شود تا تقاضا در بازار کاهش یابد؛ چراکه در حالت عدم ورود دولت به بازار، تقاضا‌کنندگان می‌توانستند محصولات را با قیمت کمتری تهیه کنند. بنابراین در صورت ورود دولت به بازار، مقدار عرضه افزایش می‌یابد و مقدار تقاضا کاهش. این حالت باعث می‌شود تا بازار با اضافه عرضه روبه‌رو شود و موجودی انبار محصولات کشاورزی افزایش یابد. نقش دولت در مدیریت این موجودی انبار پدیدار می‌شود. دولت موظف است که در قیمت تعیین شده محصولات اضافی را از کشاورزان خریده و در بازارهای خارجی فروخته یا انبار کند. از این طریق، رفاه کشاورز به دو صورت افزایش می‌یابد؛ ابتدا با افزایش قیمت فروش سود افزایش می‌یابد و دوم اینکه کشاورز ترس از عدم فروش محصولات کشاورزی نخواهد داشت.
ملاحظه قیمت‌های نسبی
البته بررسی تاریخچه اقتصاد کشورها نشان می‌دهد که مساله کف قیمتی همواره به سادگی منجر به تقویت رفاه کشاورزان نشده، بلکه در برخی مقاطع به ویژه در کشورهای در معرض بحران و تورم‌های مقطعی نتیجه معکوس داده است. این سیاست تا زمانی که قیمت سایر کالاها آرام است و تورم در بازار قابل توجه نیست به خوبی جواب می‌دهد. اما مادامی که اقتصاد در معرض شوک‌های قیمتی قرار بگیرد، اینکه آیا سیاست کف قیمتی منجر به افزایش رفاه کشاروزان شود یا نه، بستگی به نوع واکنش سیاست‌گذار دارد. در اقتصادی که در معرض شوک قیمتی قرار می‌گیرد، عمده کالاها و خدمات در بازار با افزایش ناگهانی قیمت مواجه می‌شوند. این افزایش قیمت شامل قیمت «عوامل تولید» محصولات کشاورزی می‌شود. بنابراین در این مقاطع، هزینه تولید محصولات کشاورزی در معرض یک شوک مثبت قرار می‌گیرد. نقش دولت این است که این شوک هزینه را با افزایش «متناسب» سقف قیمت جبران کند. در این فرآیند دو مشکل اساسی ایجاد می‌شود: اولین مساله این است که دولت فرمول مناسبی برای تعیین کف قیمتی جدید ندارد. در واقع، شوک ناگهانی باعث می‌شود تا دولت فرصت این را نداشته باشد تا ترجیحات قیمتی و مقداری کشاورزان را شناسایی کند و کف قیمت را در نرخی تعیین کند که انگیزه تولید را افزایش دهد. بنابراین اولین مساله این است که دولت شاخص محکمی در مقاطع بحرانی ندارد تا بر اساس آن، به پالایش بازار بپردازد. دومین و مهم‌ترین مساله‌ای که دولت‌ها در تنظیم بازار با آن مواجه می‌شوند این است که عمدتا در مقاطع بحرانی دولت‌ها خود بحران‌زده هستند و قادر به حمایت موثر از کشاورزان نیستند. در این مقاطع، درآمدهای دولت از جمله مالیات‌ها کاهش می‌یابد و دولت بعد از اینکه هزینه‌های جاری خود را پوشش داد، فرصت حمایت از کشاورزان را ندارد. به همین دلیل عمده دولت‌ها در افزایش متناسب نرخ کف قیمت کوتاهی می‌کنند. یعنی کف قیمتی را به نحوی تعیین می‌کنند که احتمالا کمتر از نرخی باشد که بدون مداخله دولت در بازار و متاثر از تلاقی عرضه و تقاضا ایجاد می‌شود. این وضعیت باعث می‌شود تا کشاورزان همواره از مقاطع بحرانی هراس داشته باشند. این شرایط دو بار در تاریخ اقتصاد آمریکا صورت گرفته است که البته دولت تلاش کرده تا این کف قیمتی را تا حدودی متناسب افزایش دهد؛ اما رشد قیمت‌ها در سایر کالاها و خدمات باعث شد تا رفاه کشاورزان در این دو مقطع به‌طور متناسب افزایش نیابد. اولین مقطع در سال‌های انتهایی دهه ۴۰ بود که تورم در اقتصاد آمریکا به حدود ۲۰ درصد نیز رسید. دومین مقطع نیز تورم دهه ۸۰ بود که نرخ‌های بالای ۱۰ درصد را نیز تجربه کرد. در این دو مقطع افزایش نامتناسب قیمت محصولات کشاورزی باعث شد تا سیاست کف قیمتی نتواند رفاه از دست رفته کشاورزان را به خوبی پوشش دهد.
سقف قیمتی
دومین نوع از مداخله دولت در بازار زمانی است که دولت در تلاش باشد تا رفاه مصرف‌کنندگان را تضمین کند. در این حالت اگر دولت در بازار مداخله نکند، قیمت تعادلی در نرخی شکل می‌گیرد که فشار زیادی به مصرف‌کنندگان ایجاد می‌کند. مشخصه این بازار این است که در سمت تولید شرکت‌هایی حضور دارند که سود قابل توجهی کسب می‌کنند و کاهش سود آنها ضربه اساسی به اقتصاد وارد نمی‌کند؛ بر خلاف حالت کف قیمت که در سمت عرضه کشاورزان قرار دارند که مسوول تهیه محصولات اساسی سبد غذایی خانوار هستند. دومین مشخصه بازارهای مناسب سقف قیمت این است که در سمت تقاضا محصول موردنظر نقش قابل توجهی در رفاه اجتماعی و زندگی جامعه ایفا می‌کند؛ به همین دلیل دولت در تلاش است تا با ورود به بازار، محصول یا خدمت را در قیمتی قابل دسترس عموم در بازار عرضه کند. در این شرایط دولت با تعیین سقف قیمتی پایین تر از قیمت تعادلی، سعی دارد تا مصرف‌کنندگان را حمایت کند. تعیین سقف قیمت مذکور باعث می‌شود تا عرضه‌کننده در قیمت‌های پایین‌تر محصول یا خدمت کمتری را عرضه کند. در سمت دیگر تقاضا‌کنندگان نیز در قیمتی پایین‌تر از قیمت تعادلی، تصمیم به خرید بیشتر می‌گیرند. این افزایش تقاضا و کاهش همزمان عرضه باعث می‌شود تا برخلاف کف قیمتی، کمبود محصول در بازار ایجاد شود. در چنین شرایطی دولت متناسب با شرایط تصمیم می‌گیرد که آیا به اندازه این کمبود در بازار خود به خرید محصول از بازارهای خارجی روی آورد یا نه؟
مداخله دو جانبه دولت
سومین شرایطی که باعث می‌شود دولت‌ها به مداخله در بازار روی آورند، این است که تصمیم بگیرند همزمان رفاه هر دو گروه تولیدکننده و تقاضاکننده را تضمین کنند. البته این نوع مداخله دوجانبه در اقتصادهای پیشرفته به ندرت اتفاق می‌افتد. اولین دلیل این است که سیاست‌گذار به‌صورت مداوم باید تمام جوانب بازار را کنترل کند. این کنترل گسترده هزینه‌های نامشهود زیادی را به بازار تحمیل می‌کند و بازار را از مرز کارآیی دور می‌کند. دومین دلیل، هزینه‌های مشهودی است که این سیاست بر دوش دولت می‌گذارد. در این حالت دولت مجبور است به همه بازیگران فعال در بازار سوبسید پرداخت کند که منجر به فشار بودجه‌ای به ویژه در شرایط فقر مالی می‌شود. دولت در مداخله دوجانبه برای تضمین رفاه تولیدکننده، قیمت فروش تولیدکننده را بالاتر از قیمت موجود در حالت تعادل تعیین می‌کند. اما اگر در سمت تقاضا مداخله نکند، این افزایش قیمت باعث می‌شود تا کالای نهایی با قیمت بالا به دست مصرف‌کننده برسد. به همین دلیل مجبور است در سمت تقاضا نیز قیمتی را تعیین کند که کمتر از قیمت تعادلی باشد. بنابراین به‌طور کلی در این سیستم انگیزه تولید افزایش می‌یابد؛ چون قیمت بالاست. انگیزه تقاضا نیز افزایش می‌یابد؛ چون قیمت نهایی مصرف‌کننده معمولا پایین‌تر از قیمت تعادلی است. به همین دلیل محصول در معرض این سیستم قیمت‌گذاری به‌عنوان یک محصول بنیادین در اقتصاد شناسایی می‌شود؛ چرا که در هر دو سمت عرضه و تقاضا تعداد زیادی بازیگر در این بازار فعال هستند. مشخصه دیگر این بازار این است که هزینه تضمین رفاه در هر دو سمت عرضه و تقاضا متوجه بودجه دولت می‌شود. به عبارت دیگر، در چنین شرایطی بودجه دولت به میزان چشمگیری درگیر تنظیم بازار این محصولات می‌شود.
دو خطر مداخله دو جانبه
مداخله دوجانبه که مهم‌ترین جلوه آن بازار نان در ایران است، دو ملاحظه جدی برای اقتصاد به همراه دارد. اولین ملاحظه به گستره مداخله دولت در بازار برمی‌گردد. دولت در مداخله دوجانبه نمی‌تواند تنها در دو یال آغازین و پایانی تولید و تقاضای محصول ورود پیدا کند، بلکه مجبور است جریان خرید و فروش محصول موردنظر را در تمامی زنجیره‌های عرضه دنبال کند. در واقع اگر تنها روی عرضه اولیه محصول تمرکز کند، نمی‌تواند به هدف تضمین رفاه مصرف‌کننده دست یابد. در صورتی که تنها روی مرحله نهایی عرضه تمرکز کند، هدف حمایت از تولیدکننده را از دست می‌دهد. در نهایت، اگر مراحل ابتدایی و نهایی را کنترل کند اما زنجیره‌های میانی را مدیریت نکند، این زنجیره میانی باعث افزایش قیمت نهایی محصول می‌شود. به همین دلیل دولت مجبور است در تمامی مراحل زنجیره عرضه محصول قیمت را مدیریت کند و در هر مرحله به عامل درگیر بازار سوبسید دهد. این حالت اگر چه در کشورهای دنیا به‌ندرت اتفاق می‌افتد، اما در اقتصاد ایران در بازار گندم و نان وجود دارد. در بازار نان ایران، دولت در تمامی زنجیره‌های عرضه محصول در بازار مداخله می‌کند. گندم را با قیمت تضمینی از کشاورز می‌خرد، آرد را با قیمت مدیریت شده به نانوا تحویل می‌دهد و در نهایت نان با قیمت کنترل شده و پایین‌تر از هزینه تولید به دست مصرف‌کننده نهایی می‌رسد. دومین خطری که مداخله دوجانبه در ایران دارد در «شوک‌های قیمتی» رخ می‌دهد. سیستم کنونی مداخله دولت در بازار گندم و نان یک تفاوت عمده با سیستم‌های کف و سقف قیمتی در دنیا دارد. در ایران سیاست‌گذار گندم را با قیمت تضمینی از بازار می‌خرد و کشاورزان حق فروش محصولات خود با قیمتی بالاتر از قیمت تضمینی را ندارند؛ این در حالی است که در یک سیستم کف قیمتی، کشاورز در صورت وجود بازار، می‌تواند محصول خود را با هر قیمتی به بازیگران بازار به فروش رساند. بنابراین در ایران سیاست‌گذار یک مجاری خشک عرضه و تقاضا تعیین کرده که خروج بازیگران از این مجاری می‌تواند تعادل را در بازار به هم بزند. مهم‌ترین عاملی که زمینه را برای خروج بازیگران از چارچوب تعیین شده از سوی دولت فراهم می‌کند شوک‌های قیمتی است. در مقطع فعلی که اقتصاد ایران تورم مقطعی را پشت سر می‌گذارد شاخص قیمت در تمامی بازارها از جمله هزینه‌های تولید گندم افزایش یافته است. بنابراین قیمت گندم به دلیل کاهش ارزش پول ملی افزایش یافته و انگیزه خریداران در بازار تقویت شده است. این شرایط به این دلیل اتفاق افتاده که دولت به دلیل فشار بودجه‌ای ناشی از بحران، قادر به افزایش قیمت تضمینی گندم به اندازه رشد قیمت‌های کلی در اقتصاد نیست. به تعبیری دیگر کف قیمتی در شرایط جدید در نقطه‌ای ایجاد می‌شود که پایین‌تر از نقطه تعادلی در بازار است. به همین دلیل کشاورزان ترجیح می‌دهند در عوض اینکه محصول خود را با قیمت پایین‌تر از قیمت تعادلی به دولت بفروشند، آن را به قیمتی بالاتر به بخش خصوصی واگذار کنند. مهم‌ترین خطری که این وضعیت برای اقتصاد ایجاد می‌کند این است که خریداران خصوصی به دلیل کاهش ارزش پول ملی، در عوض عرضه محصول به بازار داخلی، آن را به بازارهای جهانی عرضه می‌کنند.
ارسال نظر