حمید زمانزاده

سال‌های برنامه چهارم توسعه، دوران رونق درآمدهای نفتی بود. به منظور مقابله با نوسانات درآمدهای نفتی ناشی از بی‌ثباتی بازار نفت و کاهش وابستگی بودجه کشور به درآمدهای نفتی، در قانون برنامه پنج‌ساله سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، ذخیره‌سازی درآمدهای مازاد حاصل از صادرات نفت‌خام به عنوان یکی از اهداف سیاست‌گذاران مطرح شد و به موجب این قانون، دولت مکلف به افتتاح حسابی به نام حساب ذخیره ارزی گردید و این حساب در برنامه پنج‌ساله چهارم نیز تداوم یافت.

اما از برنامه سوم که بگذریم، در طول سال‌های برنامه چهارم با وجود درآمدهای سرشار نفتی، برداشت‌های مکرر دولت از حساب ذخیره ارزی موجب تنزل مداوم نقش و کارکرد حساب ذخیره ارزی در مدیریت درآمدهای نفتی گردید. این فرآیند به آنجا انجامید که در حالی که کارشناسان اقتصادی خواستار تغییر در ترکیب هیات امنای صندوق ذخیره ارزی برای کاهش قدرت دولت در برداشت از آن بودند، هیات امنای حساب ذخیره ارزی منحل و اختیارات آن به کمیسیون اقتصادی دولت واگذار شد. در نهایت سرنوشت حساب ذخیره ارزی در برنامه چهارم و عملکرد ضعیف آن در مدیریت درآمدهای نفتی و تأمین اهداف مورد نظر، کارشناسان را به این نتیجه رساند که تجربه حساب ذخیره ارزی در ایران به عنوان تجربه شکست راهبرد صندوق نفتی در مدیریت بهینه درآمدهای نفتی قابل تفسیر و ارزیابی است. در واقع منتقدین راهبرد صندوق نفتی، ادعا می‌نمایند که در شرایط نهادی- ساختاری حاکم بر ایران، صندوق‌ نفتی اساسا نمی‌تواند به عنوان مأمنی برای انباشت و مدیریت بهینه منابع درآمدی نفت تلقی گردد؛ در واقع استدلال این است که رهایی از وابستگی مالی دولت به درآمدهای نفتی و بی‌انضباطی مالی دولت در مدیریت بهینه درآمدهای نفتی، مقدم بر وجود صندوق است و این امر تحت شرایط نهادی‌-ساختاری حاکم بر کشورهای در حال توسعه‌ مانند ایران منتفی است.

بنابراین در نهایت دولت وابسته به درآمدهای برونزای نفتی، به هر نحو کنترل منابع صندوق را در دست خواهد گرفت و صندوق نفتی را در دستیابی به اهداف خود با شکست مواجه خواهد نمود، بنابراین شکست حساب ذخیره ارزی، از پیش محقق بوده است.

اکنون سوال مهم پیش رو این است که برای مدیریت بهینه درآمدهای نفتی در برنامه پنجم توسعه چه باید کرد و سرنوشت حساب ذخیره ارزی چه خواهد شد؟ احتمالا در سال‌های برنامه پنجم، با توجه به رکود اقتصاد جهانی، درآمدهای نفتی به دوران اوج خود در برنامه چهارم بر نخواهد گشت. تجربه تلخ حساب ذخیره ارزی در برنامه چهارم، ضرورت تغییر جدی برای اصلاح مدیریت درآمدهای نفتی در برنامه پنجم را بیش از پیش آشکار ساخت و نشان داد که دلارهای نفتی را نباید به سادگی به چوب حراج زد. به‌عبارت دیگر، راهبرد صندوق نفتی هنوز می‌تواند به عنوان یک راهبرد مؤثر و جدی برای اصلاح مدیریت درآمدهای نفتی مد نظر قرار گیرد، البته بنا به شروطی!

مساله مهم در مورد ارزیابی کارآیی صندوق نفتی جهت مدیریت بهینه درآمدهای نفتی این است که کارآیی صندوق علاوه بر شرایط موجود نهادی - ساختاری کشور، به شدت به شکل و نوع صندوق، نحوه تعریف جایگاه آن در ساختار سیاسی - اقتصادی، درجه استقلال آن به لحاظ حقوقی، نوع رابطه آن با دولت و قواعد حاکم بر مدیریت آن و ضمانت اجرایی اعمال این قواعد و مسائلی از این دست وابسته است. بر این اساس نمی‌توان به طور کلی راهبرد صندوق نفتی را فارغ از جایگاه، کارکردها، قواعد حاکم بر آن و نیز ضمانت اجرایی آن مورد بحث قرار داد. بنابراین برای ارزیابی کارآیی یک صندوق نفتی ابتدا باید شکل و نوع صندوق را مشخص نمود و سپس به بررسی کارآیی آن پرداخت.

برای تشکیل یک صندوق نفتی، مسائل مهمی باید روشن گردد که عبارتند از: ۱) روشن نمودن هدف یا اهداف صندوق؛ در این مورد باید روشن شود که هدف از ایجاد صندوق، تثبیت اقتصادی است یا هدف آن پس‌انداز است یا هدف آن کمک به فرآیند رشد و توسعه اقتصادی است یا ترکیبی از مجموعه این اهداف. ۲) روشن نمودن جایگاه صندوق در ساختار سیاسی- اقتصادی؛ در این مورد باید روشن گردد که آیا صندوق به لحاظ حقوقی از دولت مستقل است یا در زیرمجموعه دولت قرار دارد؟ ۳) روشن نمودن قواعد، فرآیندها و استراتژی‌های حاکم بر صندوق؛ در این مورد باید مجموعه‌ای از مسائل مربوط به ساختار بوروکراتیک صندوق روشن گردد؛ روشن نمودن روش حصول و انتقال درآمدها ‌به صندوق، روشن نمودن نوع مدیریت حاکم بر صندوق، روشن نمودن روابط صندوق با دولت و بودجه آن، روشن نمودن استراتژی‌های مربوط به نحوه نگهداری دارایی‌های صندوق، روشن نمودن استراتژی‌های مربوط به هزینه منابع صندوق و اینکه آیا هزینه‌های صندوق به صورت یک فرمول از پیش‌تعیین شده صورت می‌گیرد یا بنا بر صلاحدید و به صورت موردی و در نهایت روشن نمودن راهبرد نظارتی حاکم بر صندوق جهت اطمینان از شفافیت و سلامت عملکرد آن.در مورد تجربه حساب ذخیره ارزی، باید به این نکته توجه داشت که حساب ذخیره ارزی در ایران هرگز با ساختاری مطلوب جهت دستیابی به اهداف خود در شرایط نهادی - ساختاری ایران طراحی و تدوین نشد و همین موضوع کارآیی آن را به شدت تحت تاثیر قرار داد و آن را به اذعان عموم کارشناسان به تجربه‌ای شکست‌خورده تبدیل کرد. با وجود اینکه اهداف حساب ذخیره ارزی به خوبی روشن گردیده بود، اما جایگاه صندوق در ساختار سیاسی - اقتصادی کشور به نحو مناسبی طراحی نشده بود و قواعد، فرآیندها و استراتژی‌های حاکم بر آن به طور کارآیی تدوین نگشته بود. یکی از مهم‌ترین مشکلات حساب ذخیره ارزی در تامین اهداف تعریف ‌شده برای آن این بود که استراتژی هزینه منابع این حساب برای تأمین بودجه دولت از طریق کسب مجوز‌های قانونی از مجلس را به صورت صلاحدیدی طراحی کرده بود، به نحوی که امکان جلوگیری از دست‌اندازی دولت به منابع این حساب را به حد بسیار پایینی تقلیل داد و این امر منجر به برداشت‌های مکرر و مداوم از منابع آن گردید. به علاوه، راهبرد نظارتی حاکم بر حساب ذخیره ارزی جهت اطمینان از شفافیت و سلامت عملکرد آن بسیار ضعیف بود، به نحوی که حتی میزان منابع حساب ذخیره ارزی حتی برای نمایندگان مجلس روشن نبود، تا چه رسد به رسانه‌ها و مردم! البته که از چنین صندوقی با چنین ساختاری نمی‌بایست انتظاری جز شکست داشت.از این نظرگاه است که راهبرد صندوق نفتی هنوز می‌تواند به عنوان یک راهبرد موثر و جدی برای اصلاح مدیریت درآمدهای نفتی مد نظر قرار گیرد. زمانی بحث تبدیل حساب ذخیره ارزی به صندوق داغ شده بود؛ البته باید تاکید کرد که دعوا بر سر حساب یا صندوق نیست. مساله، تدوین و طراحی حساب یا صندوق یا قلک یا هر سیستم ذخیره ارزش دیگری است که در ساختار سیاسی - اقتصادی کشور، در جایگاه مناسبی تعریف شود، مدیریت حاکم بر آن به صورت قوی طراحی گردد، از شفافیت کافی جهت نظارت برخوردار باشد، استراتژی‌های مربوط به نحوه نگهداری دارایی‌های صندوق و استراتژی‌های مربوط به هزینه منابع صندوق به صورت کارآ و بهینه طراحی گردد و در نهایت و مهم‌تر از همه اینکه رابطه میان دولت و صندوق به نحو مناسبی طراحی گردیده و صندوق از استقلال کافی برخوردار باشد، به نحوی که بتواند در برابر دست‌اندازی‌های دولت به منابع آن بایستد و از آن جلوگیری نماید. طراحی و تدوین چنین صندوقی در ساختار سیاسی - اقتصادی ایران در برنامه پنجم توسعه می‌تواند این نوید را بدهد که مدیریت درآمدهای نفتی تا حدودی اصلاح خواهد شد؛ البته باید هشدار داد که تداوم حساب ذخیره ارزی در برنامه پنجم با ساختارهای فعلی، نمی‌تواند به مدیریت نامناسب درآمدهای نفتی خاتمه داده و نتایج مطلوبی برای اقتصاد کشور به ارمغان آورد.