سه رویکرد حل کسری بودجه
نحوه تدوین لایحه بودجه ۱۳۹۹ توسط دولت و شیوه مواجه شدن مجلس با آن، بر نگرانی‌ها افزوده است. در این زمینه باید تاکید کرد که هرگونه بی‌اعتنایی به قواعد اقتصادی، پنهان کردن مشکلات، امتناع از اصلاحات اساسی در بودجه، تسلیم شدن در برابر فشار گروه‌های ذی‌نفع، سپردن امور به افراد نابلد و تصمیم‌گیری‌های ناهماهنگ و ناسازگار می‌تواند کشور را در مدتی کوتاه با بحران‌های جدی مواجه کند که طلیعه آن، به شکل یک موج تورمی غیرقابل مدیریت آشکار خواهد شد.
بودجه دولت که از گذشته همواره با ناترازی و کسری ساختاری و فزاینده مواجه بوده، حال در اثر تحریم‌های خارجی و رکود بخش واقعی، با یک شکاف عمده منابع و مصارف روبه‌رو شده است؛ به‌طوری‌که نه تنها در ماه‌های باقیمانده سال جاری بلکه در سال آینده، انتظار یک کسری بودجه عمده وجود دارد. حتی می‌توان گفت که شکاف منابع و مصارف بودجه، بیش از ارقامی است که در لایحه بودجه نشان داده شده است. علت آسیب‌پذیری شدید بودجه در برابر شوک تحریم‌های خارجی آن است که رفتار مالی دولت (به معنی عام) از گذشته دور بر اساس اتکای شدید بودجه عمومی به درآمدهای نفتی شکل گرفته است و تغییر آن در کوتاه‌مدت امکان‌پذیر نیست.
حال با کاهش شدید درآمدهای نفتی و تداوم رفتار مالی سنوات قبل، دولت با کسری بودجه عمده مواجه شده است. برای ارائه تصویری از ابعاد مساله، بد نیست که ظرفیت بالقوه درآمدهای نفتی با وضعیت فعلی مقایسه شود. به‌عنوان مثال اگر مقدور بود که در سال آینده به اندازه سال ۱۳۹۵ نفت صادر شود، سهم ریالی بودجه از درآمدهای نفتی در سال آینده، احتمالا رقمی بیش از ۲۵۰ هزار میلیارد تومان می‌شد. این در حالی است که بر اساس شرایط فعلی، درآمدهای نفتی بودجه در سال آینده کمتر از ۵۰ هزار میلیارد تومان خواهد بود. چنین شکافی، تراز مالی دولت را تماما تحت تاثیر قرار داده است.
با کاهش شدید درآمدهای نفتی، شکاف عمده‌ای در منابع و مصارف دولت ایجاد شده است و لذا مساله اصلی ساختار تصمیم‌گیری کشور باید آن باشد که با کمترین عوارض مخرب، راهی برای پر کردن این شکاف یافته شود.
سه رویکرد حل مساله
در شرایطی که دولت با کسری بودجه بسیار عمده مواجه است، صرف نظر از جزئیات، سه رویکرد کلی یا ترکیبی از آنها می‌تواند اتخاذ شود:
- رفع کسری از طریق ایجاد بدهی
- پولی کردن کسری بودجه
- اصلاحات ساختاری
هر یک از شیوه‌های سه‌‌گانه مذکور، مزایا و آسیب‌هایی دارد.
شیوه اول رفع کسری بودجه دولت از طریق ایجاد بدهی‌های جدید و انتشار اوراق، سهل‌الوصول است و سازوکار شفافی دارد. در ضمن این مزیت را دارد که به بانک مرکزی امکان اعمال سیاست پولی و کنترل نرخ سود از طریق عملیات بازار باز را می‌دهد. در مقابل، نقطه ضعف این شیوه آن است که در شرایط فعلی که دولت از اساس با یک ناکارآیی مالی و کسری بودجه ساختاری مواجه است، این شیوه می‌تواند زمینه‌ای ایجاد کند که دولت بخش عمده مخارج جاری خود را به اتکای ایجاد بدهی‌های مستمر تامین مالی کند. اتکای مستمر تامین مالی دولت به ایجاد بدهی جدید، دولت را با بحران بازپرداخت بدهی‌ها و اقتصاد را با افزایش نرخ سود مواجه می‌کند. در این شرایط ورود بانک مرکزی به بازار از طریق سیگنال‌دهی، برای کنترل نرخ سود کافی نخواهد بود و به ناچار باید بخش عمده منابع خرید اوراق دولت از طریق بانک مرکزی تامین شود. این مساله به معنی انبساط شدید و بازگشت ناپذیر پایه پولی خواهد بود. بنابراین انتشار اوراق دولت، حد معینی دارد و فقط می‌تواند بخشی از کسری سال آینده را جبران کند.
شیوه دوم، جبران کسری بودجه از طریق پولی کردن کسری و تامین مالی مستقیم از طریق منابع بانک مرکزی است. این شیوه اگرچه بسیار سریع و سهل است، ولی منجر به جهش نقدینگی در ماه‌های آینده و متعاقب آن افزایش نرخ تورم و بی‌ثباتی بازارها و تضعیف بیش از پیش ظرفیت‌های رشد اقتصادی خواهد شد. در چارچوب فعلی، افزایش تنخواه‌گردان خزانه یا شیوه‌هایی مانند اخذ مالیات موهومی از بانک مرکزی عملا به معنی پولی کردن کسری بودجه است. تعیین تکالیف بودجه‌ای برای بانک‌ها نیز درنهایت بار مالی بودجه را به متغیرهای پولی منتقل خواهد کرد. همچنین اتکا به منابع صندوق توسعه ملی (بیش از سهم ورودی سالانه صندوق) برای تامین مالی بودجه، درعمل به معنی افزایش خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی و انبساط پولی است. در لایحه بودجه ۱۳۹۹، منابع حاصل از صندوق توسعه ملی ۳۰ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. شواهد حاکی است که در فرآیند تصویب بودجه در مجلس، تکالیف بیشتری هم برای صندوق تعیین می‌شود. لازم است که دولت و مجلس، کاملا نسبت به عواقب ویرانگر پولی کردن کسری بودجه آگاه باشند.
شیوه سوم، حل کسری بودجه دولت از طریق تن دادن به اصلاحات ساختاری بودجه است. اصلاحات ساختاری بودجه، مفهومی جز تغییر رفتار دولت (بخش عمومی) و بازتعریف نقش دولت در اقتصاد ندارد. روشن است که لایحه بودجه ۱۳۹۹ واجد چنین رویکرد اصلاحی نیست و همچنان بسیاری از رویه‌های نادرست سال‌های قبل تداوم دارد.
چند گام عملیاتی که در راستای اصلاحات ساختاری بودجه می‌توان برداشت، عبارت است از: کاهش (یا حذف) معافیت‌های مالیاتی، تعیین نرخ تسعیر عواید ارزی نفت به نرخ شناور نیما، حذف کامل سیاست ارز ترجیحی، واقعی‌کردن قیمت‌های بازار انرژی، کاهش ماموریت‌های موازی و زائد دولت (بخش عمومی)، واگذاری شرکت‌های دولتی و مولدسازی دارایی‌های دولت (ضمن فراهم ساختن الزامات آن)، افزایش شفافیت و کارآیی هزینه‌های عمرانی دولت، اجرای کامل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و افزایش پایه مالیاتی به ویژه از طریق مالیات بر عواید دارایی‌ها و مالیات بر مصرف.
بدیهی است که هرگام اساسی در جهت اصلاحات واقعی بودجه، با فشار و ممانعت گروه‌های ذی‌نفع مواجه خواهد شد. می‌توان پیش‌بینی کرد که ذی‌نفعان وضع موجود و بهره‌مندان از رانت‌ها و امتیازات ویژه، چانه‌زنی و فشار زیادی را برای تداوم سیاست‌های فعلی به عمل آورند. به ویژه با توجه به حوادث آبان ماه، فراهم نبودن شرایط پذیرش اجتماعی، بهانه‌ای برای امتناع از اصلاحات اقتصادی قرار خواهد گرفت. باید هشدار داد که امتناع از اصلاحات ساختاری بودجه و پولی کردن کسری بودجه، اگرچه شیوه سهلی برای انتقال مشکلات دولت به آینده است، ولی این مساله می‌تواند به سادگی زمینه شکل‌گیری موجی از تورم غیرقابل مهار و تداوم رکود را فراهم کند.
