بازآفرینی شورای عالی شهرسازی
واقعیت شهرهای ایران، از تهران و مشهد و اصفهان تا شهرهای کوچکتر، تصویری نگرانکننده از کیفیت حکمرانی شهری ارائه میکند. کشوری که امروز حدود ۷۷درصد جمعیت آن شهرنشین است و نزدیک به۷۰میلیون نفر در شهرها زندگی میکنند، هنوز با نظامی از برنامهریزی و مدیریت شهری مواجه است که نتوانسته خود را با این مقیاس از شهرنشینی منطبق کند. حدود ۱۱میلیون نفر در ۵۶هزار هکتار سکونتگاه غیررسمی و نابسامان زندگی میکنند؛ متوسط سالانه شاخص آلایندگی PM۲.۵ در مناطق شهری ایران به ۳۱.۲میکروگرم بر مترمکعب رسیده که بیش از شش برابر استاندارد مجاز اعلامی سازمان بهداشت جهانی است.
در اصفهان، حدود ۱۴۵هزار هکتار از محدوده شهری و پیرامونی درگیر فرونشست است و در بخشهایی از شمال شهر، زمین سالانه ۱۵ تا ۱۸ سانتیمتر فرو مینشیند؛ در تهران نیز متوسط فرونشست در برخی پهنهها به نزدیک ۱۰ تا ۲۰ سانتیمتر در سال و در برخی به بالای ۱۵سانتیمتر میرسد. این اعداد در کنار بحران آب، گسترش سکونتگاههای غیررسمی، نابرابری دسترسی به خدمات، ترافیک، آلودگی و فرسودگی بافتهای تاریخی، دیگر نمیتواند صرفا مجموعهای از «مسائل شهری» تلقی شود؛ آنها نشانههای یک بحران عمیقتر در الگوی حکمرانی شهر و سرزمیناند.
پرسش ناگزیر این است که اگر طی بیش از پنج دهه، عالیترین نهاد سیاستگذاری شهرسازی کشور نتوانسته میان توسعه کالبدی شهر، ظرفیت محیطزیستی، اقتصاد شهری، زیرساخت و کیفیت زندگی پیوند موثری برقرار کند، آیا مساله صرفا ضعف اجرای طرحهاست یا باید در کارآمدی خودِ معماری نهادی شهرسازی ایران، از جمله شورای عالی شهرسازی و معماری، تجدیدنظر کرد؟ تصویری که شکاف جدی میان ماموریت قانونی شورای عالی و نتایج قابل مشاهده در شهرهای ایران را آشکار میکند.
مشکل این شورا را نمیتوان به کمکاری مدیران، ضعف کارشناسان یا حتی کیفیت برخی مصوبات تقلیل داد. مساله عمیقتر از این حرفهاست: نظام حکمرانی شهرسازی ایران از زمینه و مسالهای که برای آن طراحی شده بود بسیار جامانده است. شاهد آنکه بهرغم مترقی بودن قانون تاسیس شورای عالی در سال ۱۳۵۱ و توجه به چینش چندبخشی ترکیب شورا از دستگاههای مختلف، اما امروز در زمین سفت واقعیت این ساختار و سازوکار نتوانسته مساله هماهنگ کردن برنامههای شهرسازی را با کارآمدی و اثربخشی حلوفصل نماید. اما امروز و پس از گذشت نیمقرن از تاسیس این شورا، اقدامات شورا بیش از آنکه ناظر بر «سیاستگذاری و راهبری موثر، فعالانه و آیندهنگرانه شهرسازی» در کشور باشد، به «مشارکت منفعلانه و محدود به بررسی و تصویب طرحها» تقلیل یافته و همین امر موفقیت در پیشبرد ماموریت اولیه را بهجد زیر سوال برده است.
امروز همه توان و ظرفیتهای این نهاد و کمیتههای ذیل آن در قالب بررسی و تصویب طرح جامع، طرح تفصیلی، تغییر کاربری، مغایرت اساسی، پرونده الحاقات اراضی و سایر ارجاعات موردی، مصروف شده و اراده و ابتکاری در عالیترین نهاد سیاستگذاری شهرسازی کشور برای شالودهشکنی و بنبستشکنی در ساختارها و رویههای ناصواب فراروی نظام شهرسازی کشور دیده نمیشود. بررسی دستور جلسات و مصوبات این نهاد و کمیتههای ذیل آن در سنوات اخیر حاکی از آن است که اساسا موضوع تحول در سیاستگذاری کلانشهرسازی کشور یا در دستورکار نبوده یا بهعنوان یک امر حاشیهای و غیرموثر پیگیری شده است؛ چرا که اساسا نظام شهرسازی کشور در سال ۱۴۰۵ با همان ساختارها، رویهها و فرایندهایی در حال پیگیری است که چند دهه قبل هم بوده است و هیچ راهحل علاجبخشی برای مسائل و تنگناهای اصلی فراروی آن ارائه نشده است.
مساله اول به ماندن نظام شهرسازی کشور در تله رویکرد تدوین و اجرای «طرح جامع» و غلبه بررسی «مغایرت اساسی طرح تفصیلی با طرح جامع» در دستورکار و مصوبات شورا است و شورا به جای آنکه درباره آینده شهرهای ایران تصمیم بگیرد، بخش مهمی از وقت خود را صرف تصمیمگیری درباره استثناهای طرحهای موجود میکند. این وضعیت یک تناقض نهادی ایجاد کرده است: اگر طرح جامع سند مناسبی برای هدایت توسعه شهری است، چرا بخش مهمی از نظام تصمیمگیری دائما مشغول اصلاح، استثناگذاری و تغییر آن است؟ و اگر طرح جامع مرتبا نیازمند تغییر است، چرا برای جایگزینی این سازوکار تدبیری نمیشود؟
مساله دوم، فاصله میان «تصویب» و «تحقق» است. قانون ۱۳۵۱ حتی دبیرخانه را مکلف کرده بود بر اجرای مراحل مختلف طرحهای تفصیلی نظارت کند و اطلاعات اقتصادی، اجتماعی و شهرسازی را جمعآوری کند. بنابراین، ماموریت قانونی شورا صرفا تصویب سند نبود که در این مرحله ماموریت شورا متوقف مانده است. بااینحال، نظام ارزیابی عملکرد شهرسازی در ایران هنوز بیش از آنکه «نتیجهمحور» باشد، «فرآیندمحور» است. سوال غالب این است که آیا طرح تصویب شد؟ آیا مغایرت بررسی شد؟ آیا مصوبه ابلاغ شد؟ کمتر پرسیده میشود که پس از ۱۰ یا ۱۵ سال، این طرح چه میزان از اهداف خود را محقق کرده است؟ آیا گسترش شهر کنترل شده؟ آیا دسترسی به خدمات بهتر شده؟ آیا حملونقل عمومی توسعه یافته؟ آیا اراضی کشاورزی و منابع طبیعی حفظ شدهاند؟ آیا کیفیت زندگی افزایش یافته است؟ این همان نقطهای است که میتوان از «بحران تحققپذیری» سخن گفت.
مشکل سوم، اقتصاد سیاسی زمین است. هیچ نظام شهرسازیای بدون فهم اقتصاد زمین و انگیزههای بازیگران آن نمیتواند موفق باشد. در ایران اما شهرداریها سالها با مساله درآمد پایدار مواجه بودهاند و تغییر تراکم و کاربری زمین، در مواردی، به بخشی از سازوکار تامین مالی شهر تبدیل شده است. در چنین شرایطی، نمیتوان انتظار داشت که صرفا با تصویب ضابطه، رفتار بازیگران اقتصادی و مدیریت شهری تغییر کند. اصلاح ماده ۵ قانون تاسیس در سال ۱۳۸۸ و انتقال بخش مهمی از اختیار تصویب طرحهای تفصیلی به کمیسیونهای استانی نیز اگرچه با هدف تمرکززدایی انجام شد، اما مساله اصلی را حل نکرد. ترکیب این کمیسیونها و نیز تعارض منافع یا تفاوتهای بنیادین در تابع مطلوبیت اعضای آن نشان از آن دارد که مهار توسعه شهری و تصمیمات موثر بر آن هیچ تناسبی با منفعت عمومی و خیر جمعی و فهم از آن ندارد.
به عبارت دیگر در ساختار تودرتوی شهرسازی کشور، یک نظام چندلایه شکل گرفته از شورای عالی در سطح ملی، کمیسیون ماده ۵ در سطح استان تا شهرداری در سطح محلی و دستگاههای مختلف دولتی در حوزه زمین، مسکن، حملونقل، آب، انرژی، کشاورزی و محیطزیست که در این سازوکار معیوب مسوولیت نهایی «نتیجه توسعه فضایی» میان این بازیگران بهطور شفاف تقسیم نشده است. به عبارت دیگر همه در تصمیمگیری شریکاند، اما هیچکس بهطور کامل مسوول نتیجه و پاسخگو نیست!
مشکل چهارم، قدیمی و منسوخ بودن سازوکار تشخیص و حل مساله در مدیریت توسعه شهرهاست. شهرهای امروز ایران با مسائل پیچیده و نوپدیدی مواجهاند که سازوکار تشخیص و تدبیر آنها در قانون ۱۳۵۱ اساسا یا وجود نداشت یا در آن مقیاس قابلتصور نبود: کلانشهرهای چندمیلیونی، گسترش سکونتگاههای پیرامونی، بحران آب، تغییر اقلیم، آلودگی هوا، مهاجرت، نابرابری فضایی، اقتصاد شهری، شبکههای حملونقل منطقهای، کریدورهای اقتصادی، تابآوری و حتی تغییر الگوی اشتغال ناشی از فناوری. در چنین شرایطی، دیگر نمیتوان توسعه شهر را صرفا با پهنهبندی کاربری زمین و سازوکارهای بلوپرینتی و سرانههای شهری مدیریت کرد؛ امروز شهر بخشی از یک اکوسیستم اقتصادی ـ اجتماعی ـ فضایی است و نه یک نقشه کاربری اراضی.
هرچند حتی خود دبیرخانه شورای عالی نیز سالهاست این مساله را پذیرفته و تصویب مصوبه اتخاذ رویکرد نوین در تهیه طرحهای جامع شهری در سال ۱۳۹۷ نشانهای اولیه برای پوستاندازی در بینش، نگرش و کنش این نهاد به شمار میرود؛ اما هنوز فاصله معناداری میان خواست تحول با اراده جدی و اتخاذ تصمیمات سخت ولی راهبردی و اثربخش برای تغییر پارادایم در نظام شهرسازی کشور وجود داشته و این اندک تحولات صورتگرفته به هیچ وجه متناسب با انتظارات نیست.
با همه این تفاسیر باید گفت امروز هنگامه آن فرارسیده است که نظام حکمرانی کشور برای بازآفرینی نهاد عالی شهرسازی کشور تدبیری بیندیشد تا این شورا از «شورای تصویب طرحها» به «شورای سیاستگذاری و راهبری توسعه سرزمینی ایران» متحول شود. ماموریتی که شاید به سبب ناکامی دیگر نهاد همعرض یعنی «شورای عالی آمایش سرزمین» که مطابق بند الف ماده ۳۲ قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور در سال ۱۳۹۶ تشکیل شده و ماموریت راهبری توسعه سرزمین را داشت، امروز بیش از پیش دارای اولویت باشد. شورای عالی آمایش سرزمین در طی یک دهه اخیر پس از تصویب، جز تصویب اسناد آمایش سرزمین در سال ۱۳۹۹، هیچ کوشش موثر دیگری برای تحول در ساختار و سازوکارهای راهبری توسعه سرزمینی کشور انجام نداده و لازم است نظام حکمرانی نسبت به بازطراحی ساختاری، ماهوی و ماموریتی این دو نهاد و نسبت آنها با یکدیگر به طور جدی اتخاذ تصمیم کند.
* صاحبنظر در حوزه برنامهریزی
