موسسه پژوهش‌های بازرگانی در گزارشی به آسیب‌شناسی نظام رگولاتوری صنعت خودرو پرداخت
۲۳ رگولاتور برای یک بازار
شناسایی ۲۳ نهاد رگولاتور در خودرو
موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی در گزارشی، 21 قانون و 59 آیین‌نامه، تصویب‌نامه و مقررات مرتبط با صنعت خودرو و همچنین 23 نهاد تنظیم‌گر در حوزه سیاستگذاری را شناسایی کرده است.
طبق گزارش بازوی پژوهشی وزارت صمت، 23 نهاد رگولاتور که در حوزه سیاستگذاری فعال هستند، وظیفه کنترل و نظارت در طول چرخه عمر خودرو از مرحله تامین و تولید تا نوسازی و اقساط را به عهده دارند. به باور این موسسه یکی از ارکان ناکارآمدی صنعت خودروی کشور تعدد نهادهای متولی رگولاتوری است که موجب ضعف انسجام سیاستی و در نتیجه نظارت ضعیف بر عملکرد نهادهای فعال در صنعت خودرو شده است. بر این اساس توزیع پراکنده ابزارهای رگولاتوری بین 23نهاد مختلف و ایجاد ناهماهنگی بین نهادها همراه با کمرنگ شدن نقش نهاد توسعه‌ای موجب بروز مشکل در حکمرانی و تشدید عدم‌انسجام و یکپارچگی نهادهای رگولاتور با وقوع شوک‌های بیرونی نظیر تحریم شده است. این موسسه به عنوان بازوی پژوهشی وزارت صمت با تحلیل ارتباط میان نهادهای اثرگذار در حوزه تنظیم‌گری و همچنین با بررسی تجربه جهانی به تاثیر عدم‌هماهنگی میان نهادهای تنظیم‌گر بر بازار و صنعت خودرو پرداخته است.
اما ابزارها و حوزه‌های رگولاتوری در چرخه عمر خودرو بیشتر شامل حلقه تولید و واردات، قیمت‌گذاری و عرضه خودرو می‌شود. در اقتصاد خودرو بحث قیمت تمام شده از اهمیت بسزایی برخوردار است. در شرایطی که در بیشتر کشورهای دارای صنعت خودرو، دولت تنها بُعد نظارتی را در ارتباط با بحث قیمت‌گذاری در دستور کار دارد. قیمت محصولات تولیدی برندهای مطرح بین‌المللی در بازار آزاد از مسیر رقابت با یکدیگر کشف می‌شود. اما در ایران شاهد هستیم که سیاستگذار پا را از بحث نظارتی فراتر گذاشته و وارد حوزه اجرا شده است. سیاستگذار خودرویی با دیکته قیمت خودرو به شرکت‌های خودروساز شرایط را به‌گونه‌ای در این حوزه پیش می‌برد که نه‌تنها اجازه نمی‌دهد هیچ رقابتی میان شرکت‌های فعال در این حوزه در بحث قیمت‌گذاری شکل بگیرد بلکه شاهد هستیم که سیاست قیمت‌گذاری به‌گونه‌ای اجرا می‌شود که شرکت‌های خودروساز مجبور هستند محصولات تولیدی خود را زیر قیمت تمام شده برای مشتریان فاکتور کنند. در واقع سیاستگذار کلان بدون توجه به آیتم‌های اثرگذار روی قیمت تمام شده خودرو مانند نرخ ارز، قیمت مواد اولیه موردنیاز زنجیره خودروسازی و هزینه سربار شرکت‌های خودروساز اقدام به تعیین و ابلاغ قیمت به خودروسازان می‌کند و این اقدام باعث می‌شود که شرکت‌های خودروساز ناچار شوند محصولات تولیدی را با زیان به‌فروش برسانند و همین مساله آنها را با چالش‌های متعدد روبه‌رو می‌کند. بنابراین در گزارش یاد شده یکی از ابزارهای رگولاتوری مورد استفاده، کنترل قیمت است که بر قیمت‌گذاری خودروهای انحصاری تاکید دارد.
در ادامه گزارش موسسه پژوهش‌های بازرگانی همچنین به واردات به عنوان یکی دیگر از ابزارها و حوزه‌های رگولاتوری اشاره و تاکید شده که در حوزه واردات نیز سیاستگذار با اهرم تعرفه‌گذاری اقدام به تنظیم‌گری در بخشی از بازار خودرو کرده و شرایط را برای ایجاد رقابت از مسیر واردات محدود می‌کند. به طور مثال گاه اجرای سیاست‌های محدود‌کننده در حوزه واردات مانند ابلاغ ممنوعیت ورود خودروهایی که حجم موتور بالای 2500 سی‌سی دارند یا ممنوعیت ورود خودروهایی که قیمت آنها بالای 40هزار دلار است در تضاد با منافع مصرف‌کنندگان قرار می‌گیرد. اجرای این سیاست‌ها سبب می‌شود تا نه‌تنها مصرف‌کنندگان نتوانند با فراغ بال دست به انتخاب بزنند و خودروی موردنظر خود را خریداری کنند بلکه شاهد هستیم که رقابت نیز تا حدودی در بازار خودرو محدود می‌شود.
این موسسه استفاده بیش از حد از بحث تعرفه‌گذاری در این حوزه را مورد انتقاد قرار داده و تصریح کرده که سیاستگذاران در شرایط بحرانی مانند تحریم با بستن در واردات خودرو به کشور به بهانه مدیریت منابع ارزی بیش از پیش جلوی ظهور و بروز رقابت در بازار خودرو را می‌گیرند. در ادامه گزارش تاکید شده که استفاده از اهرم تعرفه‌ای تنها روی بازار اثر منفی نمی‌گذارد و می‌توان تاثیر منفی آن را روی وضعیت تولید شرکت‌های خودروساز به خوبی مشاهده کرد. به عبارت دیگر اجرای سیاست ممنوعیت ورود خودرو به کشور بیش از هر چیز به کام شرکت‌های خودروساز داخلی تمام می‌شود و این شرکت‌ها این امکان را دارند که از مواهب یک بازار انحصاری برخوردار باشند. خودروسازان در غیاب رقبای خارجی، محصولات خود را با هر کیفیتی به بازار عرضه می‌کنند و همین مساله سبب می‌شود تا علاوه بر اینکه بحث کیفیت در زنجیره تولید خودرو مغفول بماند بار دیگر شاهد نادیده گرفتن حقوق مصرف‌کنندگان باشیم. در حالی که اقدامات انجام شده سیاستگذار در استفاده از اهرم تعرفه‌گذاری تنها به ایجاد محدودیت و ممنوعیت در بحث واردات منجر شده است، شاهد هستیم سیاستگذاران این امکان را دارند که درآمدهای ناشی از تعرفه‌گذاری برای ورود خودرو را در بحث تحقیق و توسعه شرکت‌های خودروساز داخلی هزینه کرده و از این مسیر شرایط را به‌گونه‌ای رقم بزنند که صنعت خودروی کشور نیز ارتقا یابد. اما این نگاه در میان سیاستگذاران جایگاهی ندارد.
در ادامه این گزارش استاندارد نیز به عنوان دیگر ابزار و حوزه رگولاتوری قرار گرفته و در این زمینه تاکید شده که سیاستگذاران در بحث تنظیم‌گری خودرو توجه ویژه‌ای به مباحث مرتبط با استاندارد دارند اما شاهد هستیم که در حوزه استاندارد سیاستگذاران به طور معمول با تاخیر عمل کرده و در تدوین استانداردهای موردنیاز از چابکی لازم برخوردار نیستند. نکته‌ای که موسسه پژوهش‌ها در این زمینه به آن اشاره داشته این است که در بحث استاندارد خودرو توجه به استانداردهایی می‌شود که در اروپا موردتوجه قرار دارد، این در شرایطی است که مباحث اقلیمی مورد بی‌اعتنایی قرار می‌گیرد و کمتر توجهی به بومی‌سازی استانداردها در این حوزه می‌شود. بخشی از عدم‌کیفیت محصولات تولیدی شرکت‌های خودروساز به دلیل رعایت نکردن استانداردها توسط شرکت‌های خودروساز است، این در حالی است که سازمان ملی استاندارد و همچنین سازمان حفاظت از محیط‌زیست به عنوان دو بازوی اجرایی در زمینه مباحث مرتبط با استاندارد از قدرت لازم برای برخورد با شرکت‌های خودروساز برخوردار نیستند. در واقع از یک طرف خودروسازان با چانه‌زنی و از طرف دیگر به دلیل حضور دولت در این صنعت چندان توجهی به بحث تنظیم‌گری در حوزه صنعت خودرو از مسیر استاندارد نمی‌شود. بازوی پژوهشی وزارت صمت در این زمینه به ذکر مثالی پرداخته و تصریح کرده در حالی که بر اساس قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه کشور، شرکت‌های خودروساز موظف بودند از ابتدای امسال نسبت به اجرای استاندارد یورو 6 در تولید محصولات خود اقدام کنند اما خبر می‌رسد که هیات دولت اجرای این استاندارد را با چانه‌زنی شرکت‌های خودروساز و حمایت وزارت صمت یک سال به تعویق انداخته است.
دیگر ابزار و حوزه رگولاتوری مربوط به حقوق مصرف‌کنندگان است که به اعتقاد بازوی پژوهشی وزارت صمت جایگاه مشخصی در دیدگاه سیاستگذاران ندارد. در ادامه این گزارش آمده است که بی‌توجهی به حقوق مصرف‌کنندگان باعث می‌شود شرکت‌های خودروساز چندان توجهی به بازاریابی برای تولید محصولات ارزان‌قیمت نکنند. بررسی بازار خودرو به خوبی نشان می‌دهد که در کف قیمتی چندان تنوع محصولات وجود ندارد و شرکت‌های خودروساز بیشتر به دنبال این هستند که محصولات میان‌رده و گران‌قیمت خود را تولید کنند، البته این مساله ریشه در اجرای سیاست قیمت‌گذاری دستوری دارد. در ادامه تاکید شده که خودروسازان در شرایطی که مجبور به فروش محصولات تولیدی با قیمت‌های اعلامی هستند ترجیح می‌دهند محصولاتی را تولید کنند که آنها را با سود برای مشتریان فاکتور کنند یا حداقل زیانی را از مسیر تولید آنها در صورت‌های مالی خود درج نکنند. بی‌توجهی به حقوق مصرف‌کنندگان، به تدوین آیین‌نامه‌های مرتبط با حوزه صنعت و بازار خودرو نیز سرایت کرده و شاهد هستیم که سیاستگذاران در تدوین آیین‌نامه‌های مربوط به خودرو کمترین توجه را به حقوق مصرف‌کنندگان می‌کنند.
در مجموع مشاهده می‌شود که سیاستگذاران و نهادهای تنظیم‌گر هریک از حوزه‌های یاد شده بدون توجه به سایر حوزه‌ها به صورت جزیره‌ای اقدام به تدوین و اجرای آیین‌نامه‌ها می‌کنند و هیچ انسجام و یکپارچگی در کار این نهادها دیده نمی‌شود.
تجربه جهانی رگولاتوری خودرو
موسسه پژوهش‌های بازرگانی به عنوان بازوی پژوهشی وزارت صمت در گزارش خود به ذکر مراجع رگولاتوری در صنعت خودروی ایران پرداخته و از مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، هیات وزیران، شورای عالی هماهنگی اقتصادی، شورای اقتصاد شورای رقابت، شورای عالی حفاظت محیط‌زیست، شورای عالی استاندارد، هیات سرمایه‌گذاری خارجی، وزارت صمت، وزارت نفت، وزارت کشور، بانک مرکزی و... نام برده است. علاوه بر این موسسه پژوهش‌ها به تجربه جهانی رگولاتوری در چند کشور نیز پرداخته است.
کارشناسان بازوی پژوهشی وزارت صمت از میان کشورهای دارای صنعت خودرو، سه کشور هند، ترکیه و چین را انتخاب کرده و بررسی سه کشور یاد شده توسط کارشناسان موسسه پژوهش‌های بازرگانی گویای این نکته است که این کشورها از الگوی مشابهی جهت توسعه صنعت خودرو و مشارکت حداکثری در زنجیره ارزش جهانی بهره برده‌اند. به دیگر سخن می‌توان گفت که این کشورها کم و بیش از یک مسیر در صنعت خودرو به موفقیت رسیده‌اند. کلید موفقیت این کشورها در صنعت خودرو را می‌توان در تمرکز بر کسب مزیت رقابتی در برخی از حلقه‌های زنجیره ارزش و ارتقای سطح عملکردی آنها با استفاده از مشارکت‌های بین‌المللی دانست. در این گزارش به شناسایی سازوکار رگولاتوری در صنعت خودروی سه کشور پرداخته شده است و در پنج گام موفقیت این کشورها در ارتقای صنعت خودرو را مورد شناسایی قرار داده است. اولین گام در این زمینه را باید ثبات سیاسی و اقتصادی دانست. آنچه مشخص است این کشورها توانسته‌اند از مسیر ایجاد ثبات سیاسی و اقتصادی زمینه را برای بهبود فضای کسب و کار آماده کنند. بهبود فضای کسب و کار زمینه را برای کاهش ریسک‌های سرمایه‌گذاری در این کشورها مساعد کرد.
بی‌تردید کاهش ریسک‌های سرمایه‌گذاری سبب تسهیل ورود سرمایه‌های خارجی به کشورهای مورد بررسی شده و آنها توانسته‌اند با هدایت این سرمایه‌ها به سمت مزیت‌های نسبی خود در صنعت خودرو به نوعی در این صنعت به شکوفایی برسند. طبق گزارش موسسه پژوهش‌های بازرگانی، گام دومی که این کشورها برداشته‌اند توجه به افزایش ظرفیت تولید است. این کشورها تلاش کردند با افزایش ظرفیت‌های تولید علاوه بر کاهش قیمت تمام شده محصولات تولیدی در زنجیره خودروسازی، زمینه را برای افزایش کیفیت محصولات تولیدی نیز مهیا کنند. کشورهای هند، ترکیه و چین به عنوان کشورهای مورد بررسی، ارتقا و به‌روزرسانی تکنولوژی تولید در زنجیره خودروسازی خود در کنار توجه به مباحثی مانند طراحی و بازاریابی باعث شده این کشورها بتوانند صنعت خودروی خود را توسعه داده و به موفقیت‌هایی در این صنعت دست یابند. گام بعدی که در این کشورها مورد توجه قرار گرفته را می‌توان در کوچک‌سازی و حذف موانع تعرفه‌ای جست‌و‌جو کرد.
در این زمینه نیز در گزارش یاد شده آمده که در بحث کوچک‌سازی و استفاده کمتر از موانع تعرفه‌ای نقش دولت‌ها بیش از هر زمان دیگری به چشم می‌آید. به عبارت دیگر دولت‌ها به کمک کنار گذاشتن موانع تعرفه‌ای، تسهیل در صدور مجوزها و آزادسازی قوانین و مقررات زمینه را برای ایجاد رقابت‌پذیری در بازار فروش محصولات و همچنین خدمات مهیا کردند. در این ارتباط الحاق این کشورها به سازمان جهانی تجارت سبب شده تا بستر موردنیاز برای ایجاد رقابت میان برندهای خودروساز داخلی با برندهای مطرح بین‌المللی فراهم شود. البته در برخی موارد دیده شده که به‌رغم الحاق به سازمان تجارت جهانی، کشورها محدودیت‌هایی را در زمینه فروش محصولات برندهای مطرح بین‌المللی در بازار خود ایجاد کرده‌اند البته هدف کشورها از ایجاد این محدودیت‌ها الزام به انجام سرمایه‌گذاری مشترک با خودروسازان حاضر در این کشورها بوده است. این سرمایه‌گذاری‌های مشترک سبب انتقال دانش فنی و تکنولوژی به کشورهای مقصد نیز شده است. به واسطه به‌کارگیری نیروی انسانی این کشورها در حلقه‌های طراحی و تحقیق و توسعه برندهای برتر، لزوم صادرات بخشی از تولیدات شرکت‌های مشترک و... زمینه‌های ارتقای کمی و کیفی حلقه‌های ساخت و خدمات متصل به تولید را مهیا کرده‌اند.
گام چهارم که توسط سیاستگذاران در کشورهای هند، ترکیه و چین مورد توجه قرار گرفته ایجاد زمینه مناسب برای ورود سرمایه‌های خارجی است. به عبارت دیگر کشورهای فوق، زمینه را برای ورود سرمایهگذاران خارجی فراهم کرده‌اند. حضور سرمایهگذاران خارجی در این کشورها سبب شد تا کیفیت محصولات تولیدی در زنجیره خودروسازی بهبود قابل ملاحظه‌ای پیدا کند. دلیل این اتفاق را باید در ظهور شرکت‌های چند ملیتی در زنجیره خودروسازی در این کشورها دانست. گام آخر نیز توسعه حلقه‌های پس از ساخت است. منظور از توسعه حلقه‌های پس از ساخت در واقع ارائه مشوق‌های دولتی نظیر کاهش مالیات، هزینه‌های بسیار اندک یا ارزان انرژی، اختصاص مناطق آزاد با یارانه‌های ویژه و... است که توانسته ورود سرمایهگذاران و به دنبال آن اجرای کارآمد فعالیت‌های مذکور را تسهیل کند.
