تاملی بر امکان‌پذیری واگذاری بنگاه‌های بزرگ اقتصادی دولتی به بخش تعاونی
در مفاد سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی، لایحه اجرایی سیاست‌های مزبور، احکام، مجوزها و تکالیف متعددی برای شرکت‌های تعاونی در نظر گرفته شده و طبق پیش‌بینی‌های صورت گرفته، مقرر شده است تا سهم بخش تعاون در اقتصاد کشور به ۲۵درصد بالغ شود.
در مفاد سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی، لایحه اجرایی سیاست‌های مزبور، احکام، مجوزها و تکالیف متعددی برای شرکت‌های تعاونی در نظر گرفته شده و طبق پیش‌بینی‌های صورت گرفته، مقرر شده است تا سهم بخش تعاون در اقتصاد کشور به ۲۵درصد بالغ شود.
همچنین در متن سیاست‌های کلی اصل44 و لایحه تقدیمی دولت، ساختار مورد اشاره در اجرای احکام و سیاست‌ها، شرکت‌های تعاونی (با ساختار مندرج در قانون تجارت و ساختار حقوقی شرکت‌های سهامی عام) هستند. از این‌رو، شناخت ویژگی‌های اساسی و امکان‌سنجی ظرفیت اینگونه ساختار در اجرای سیاست‌های کلی و قانون اجرایی مربوط به آن اهمیت اساسی دارد.
با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی یکی از بزرگ‌ترین موانع حقوقی خصوصی‌سازی در حوزه‌های زیربنایی، نهادهای مالی و صنایع بزرگ برداشته شده است و براساس این ابلاغیه جهت‌گیری رسمی نظام اقتصادی کشور باید به سمت توسعه بخش خصوصی و تعاونی باشد.
هدف و منظور از اجرای سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی، گسترش مالکیت در سطح عموم مردم، ارتقای کارآیی بنگاه‌های اقتصادی، افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی، افزایش سهم بخش خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی و کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی است. بر این اساس، دولت مکلف شده است تا پایان برنامه چهارم توسعه از هرگونه فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل44 خودداری و نسبت به واگذاری فعالیت‌های قبلی خود به بخش تعاونی، خصوصی و عمومی غیردولتی اقدام کند و همچنین نسبت به سرمایه‌گذاری، مالکیت زمینه‌های مذکور در اصل44 توسط بنگاه‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی اقدام کند. براساس سیاست‌های ابلاغی اصل44 مقرر شده است از بخش تعاونی به گونه‌ای حمایت شود تا در پایان برنامه پنجم توسعه، سهم آن در اقتصاد کشور به 25درصد برسد. این کار از طریق اقدامات حمایتی، رفع موانع و محدودیت‌ها، تشکیل بانک توسعه تعاون و آموزش‌های فنی و حرفه‌ای و انعطاف و تنوع در شیوه‌های افزایش سرمایه و توزیع سهام تعاونی‌ها و امکان ایجاد تعاونی‌های جدید در قالب شرکت‌های سهامی عام صورت می‌گیرد. البته در راستای
اجرای این واگذاری‌ها و اداره بنگاه‌های اقتصادی باید الزام‌های واگذاری از قبیل توانمندسازی بخش‌های خصوصی و تعاونی و استفاده از روش معتبر و سالم واگذاری با تاکید بر بورس، سیاست‌های کلی بخش تعاون و نظارت و پشتیبانی مراجع ذی‌ربط رعایت شود. علاوه بر آن مقرر شده است تا 30درصد از درآمدهای حاصل از واگذاری به تعاونی‌های فراگیر ملی اختصاص یابد. با توجه به اینکه بخش تعاونی در لایحه قانونی سیاست‌های کلی اصل44 مورد توجه خاصی قرار گرفته و از اهمیت بالایی برخوردار است، بررسی این موضوع که آیا امکان واگذاری بنگاه‌های بزرگ به بخش تعاونی وجود دارد یا خیر و آیا با ساختار فعلی تعاونی امکان واگذاری بنگاه‌های بزرگ به این بخش وجود دارد یا خیر، مهم و ضروری است.
به منظور بررسی این موضوع، با توجه به مباحث قانونی مربوط به بخش تعاونی و همچنین قانون تجارت مقایسه‌ای بین شرکت‌های تعاونی و شرکت‌های تجاری انجام داده‌ایم که در جدول یک ارائه شده است:
با توجه به آنچه در جدول مشاهده می‌شود، تفاوت بنیادین بین تعاونی‌ها و شرکت‌های تجاری وجود دارد. شرکت‌های تجاری بر منافع و سود برای سرمایه‌گذاران خود تاکید می‌کنند، در حالی که در شرکت‌های تعاونی هدف تامین نیازهای مشترک اعضا است. در اقتصاد تعاونی نقش سرمایه به طور کامل نفی شده است و به منزله ابزاری در اختیار کار قرار گرفته که بابت آن مزدی ساده دریافت می‌کند. در نظام سرمایه‌داری باید اول سرمایه متمرکز شود تا بعدا شخصیت حقوقی تحت عنوان شرکت تجاری به وجود آید، ولی در موسسات و شرکت‌های تعاونی ابتدا اعضا دور هم جمع شده و تهیه و تجهیز منابع مالی مکمل عضویت آنها خواهد بود. به دلیل این وجه تمایزات، فلسفه‌های کارکردی بین آنها متفاوت است.
دیدگاه‌های مختلفی در رابطه با بخش تعاونی وجود دارد، طرفداران اقتصاد آزاد تعاون را یک بخش خصوصی نظام‌مند و جامعه محور قلمداد می‌کنند و معتقدند اگر کشور در مسیر آنچه آنها می‌خواهند قرار گیرد، تعاون نیز می‌تواند علاوه بر حفظ منافع فردی، منافع جامعه را نیز تامین کند، در مقابل، طرفداران اقتصاد دولتی تعاون را ابزار دولت می‌دانند که به واسطه آن می‌توان به توزیع عادلانه ثروت در تمام جامعه پرداخت، آنچه در کشور بدان پرداخته شده است، رویکرد دوم است که در نتیجه آن سهم فعالیت‌های بخش تعاون کمتر از بخش دولتی و خصوصی است. در ایران توسعه تعاونی همواره سعی در ارتقا و افزایش تعداد تعاونی‌ها داشته است، اما اداره‌کنندگان آن هیچ‌گاه اجازه ندادند که مردم جنبش‌های مربوط به تعاونی‌ها را به صورت حرکت‌های اجتماعی نهادینه کنند. در چنین شرایطی آزادی مالکیت که یکی از اصلی‌ترین اهداف تشکیل تعاونی‌ها است، نادیده گرفته می‌شود در واقع مالکیت فردی در تشکیل تعاونی‌های کشورهای در حال توسعه اصلی است که در رده‌های پایین قرار می‌گیرد. در حالی که تعاونی‌ها، سازمان‌های دموکراتیکی هستند که توسط اعضا اداره می‌شوند، اعضایی که به طور فعال باید در
تعیین سیاست و تصمیم‌گیری‌ها فعال باشند. بر این اساس که حق مشارکت اعضا در تصمیم‌گیری‌ها که نتیجه‌اش بر خود آنها تاثیر خواهد گذاشت، بنا نهاده شده است.
به موازات تشدید تدریجی نفوذ و دخالت مقامات برنامه‌ریزی دولتی و وزارتخانه‌ها در امور تعاونی‌ها، امکان اعطای استقلال و واگذاری اداره آزادانه شرکت‌ها به خود آنها نیز در آینده کاهش خواهد یافت، زیرا دولت از یک سو مایل نیست از وظایف حاکمیتی و هدایتی خود صرف‌نظر کند، به خصوص هرگاه تضمین کافی برای ادامه فعالیت شرکت‌های تعاونی بدون حمایت دولت وجود نداشته باشد و از سوی دیگر به رغم همکاری در اداره و رهبری سازمان‌های تعاونی عملا اقدامی جهت آماده ساختن اعضا برای به عهده گرفتن وظایف تعاونی صورت نمی‌گیرد. به این ترتیب اصل خود یاری به تدریج و به نحو روزافزون اصالت خود را از دست می‌دهد و این خطر شرکت‌ها را تهدید خواهد کرد که اعضای آنها صرفا به دریافت‌کننده اعتبارها و کمک‌های دولتی تبدیل شوند.
بخش‌های تعاونی در اقتصاد ایران در مقایسه با بخش‌های غیرتعاونی کوچک هستند، اما نتایج حاصل از بررسی‌ها نشان می‌دهد که بخش‌های کشاورزی، خدمات بازرگانی از جمله بخش‌هایی هستند که می‌توانند در رشد و گسترش و ارتقای نقش تعاون در اقتصاد ایران تاثیر قابل ملاحظه‌ای داشته باشند.
با توجه به آنچه از تحلیل‌ها و بررسی‌ها به دست می‌آید می‌توان این نتیجه را گرفت که واگذاری بخشی از فعالیت بنگاه‌های بزرگ دولتی به بخش تعاونی و خصوصی باعث می‌شود که واحدهای اقتصادی با تضاد منافع مالکیت مواجه شوند. یک واحد اقتصادی که بخشی از سهام آن در چارچوب توزیع سهام عدالت میان خانوارها دهک پایین تقسیم شده، بخشی از آن در بورس عرضه شده، بخشی دیگر به کارکنان و بخشی بابت تادیه بدهی‌های دولت به نهادهای متعدد واگذار شده، بعدا پاسخگوی چه گروهی خواهد بود. مسلم است که خانوارهای دهک پایین علی‌الاصول و بنا به تعریف به فکر رفع نیازهای معیشتی اولیه خود هستند، سهامداران بورس کاملا برعکس به فکر سرمایه‌گذاری سودآور هستند.
با توجه به اینکه تعاونی‌ها به گونه‌ای اداره می‌شوند که اعضا در تعیین سیاست و تصمیم‌گیری فعال نیستند و همچنان زمینه‌های دخالت دولت در امور تعاونی‌ها فراهم است و تضمینی کافی برای ادامه فعالیت شرکت‌های تعاونی بدون دخالت دولت وجود ندارد و همچنین به دلیل وجود تضاد بین اهداف اعضا در شرکت‌های تعاونی و سرمایه‌گذاران در شرکت‌های تجاری، فرایند تصمیم‌گیری و اداره بنگاه‌های بزرگ با مشکل مواجه خواهد شد.
عرضه سهام
به شرکت‌های تعاونی:
در روش‌های متداول خصوصی‌سازی، به طور معمول سهام، سرمایه یا دارایی شرکت‌های دولتی تنها به بخشی از مردم منتقل می‌شود. این گروه به طور عمده از اقشار توانمند جامعه هستند که توانایی خرید سهام و مشارکت در طرح‌های سرمایه‌ای دولت را دارند.
تجربه نشان داده است در اغلب جوامع معمولا با اجرای خصوصی‌سازی توزیع ثروت و درآمد به دلیل انباشت درآمد حاصل از نگهداری سهام در دست عده‌ای خاص، ناعادلانه‌تر شده است. امروزه در بسیاری از کشورهای جهان حدود ۱۰درصد از مردم بیش از ۷۰درصد مالکیت ثروت جامعه را در اختیار دارند؛ به همین دلیل سعی شده است از روش‌های دیگری غیر از روش‌های متداول استفاده شود. فروش سهام شرکت‌های دولتی به شرکت‌های تعاونی می‌تواند یکی از روش‌های غیرمتداول خصوصی‌سازی باشد. با استفاده از این روش دارایی شرکت‌های دولتی تنها به عده‌ای خاص از اقشار توانمند جامعه منتقل نمی‌شود، بلکه با توجه به اینکه در ساختار تعاونی‌ها مشارکت مردمی از جایگاه ویژه‌ای برخوردار است، توزیع می‌تواند به شکل عادلانه‌تری صورت گیرد. در حقیقت با اجرای برنامه توزیع سهام به تعاونی‌ها ضمن افزایش برابر فرصت از طریق برابری مالکیت، زمینه دستیابی به عدالت اجتماعی همراه با توسعه اقتصادی و بهینه کردن اندازه دولت فراهم خواهد شد.
بسیاری از کشورهای در حال توسعه که فاقد بازار سرمایه قوی و منسجم هستند، قادر به واگذاری سهام شرکت‌های دولتی با استفاده از روش‌های متداول خصوصی‌سازی نیستند، یکی از آثار و پیامدهای مهم اجرای برنامه توزیع سهام به شرکت‌های تعاونی، توسعه و تعمیق بازارهای مالی می‌باشد. زیرا با اجرای این روش، شهروندانی که از سطح درآمدی متوسط و ضعیفی برخوردار هستند در مالکیت بنگاه‌های دولتی سهیم می‌شوند و در مقایسه با برنامه خصوصی‌سازی از طریق توزیع سهام عدالت به شکل منسجم‌تری می‌توانند به خرید و فروش سهام بنگاه‌های دولتی و مبادله آن بپردازند که این خود باعث ایجاد رونق در بازار سرمایه می‌شود.
همواره فرض بر این است که با واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی به دلیل وجود انگیزه‌های سودآوری و منفعت‌طلبی در بخش خصوصی، عملکرد شرکت بهبود یافته و در نهایت سودآوری و کارایی آنها افزایش خواهد یافت. واگذاری سهام شرکت‌ها به شرکت‌های تعاونی می‌تواند آثار مثبت اقتصادی و اجتماعی زیادی در فرآیند خصوصی‌سازی به دنبال داشته باشد. در این برنامه شرکت‌های تعاونی، عاملی برای انباشت و تشکیل سرمایه خواهند بود و می‌توانند به نحو موثری در اقتصاد نقش داشته باشند. از آثار مثبت اجتماعی این طرح می‌توان به افزایش انگیزه اعضای تعاونی برای افزایش فعالیت و احساس مسوولیت به خصوص در حفظ اموال و دارایی‌ها و همچنین عرضه محصولات با کیفیت مطلوب‌تر و مرغوب‌تر نام برد.
اعطای سهام شرکت‌های دولتی به شرکت‌های تعاونی در مقایسه با عرضه کوپن سهام به عموم مردم دارای مزیت‌هایی است. صاحب‌نظران عقیده دارند روش عرضه کوپن سهام به عموم مردم باعث پراکندگی مالکیت شده و ساختار مالکیت شرکت‌ها به گونه‌ای تغییر می‌یابد که اعمال نظارت و کنترل بر شرکت‌ها از سوی سهامداران آن غیرممکن می‌شود. با توجه به اینکه اداره امور تعاونی‌ها بر عهده
هیأت مدیره بوده و اینگونه شرکت‌ها به شکلی قانونمند اداره می‌شود، امکان نظارت و کنترل از سوی اینگونه شرکت‌ها امکان‌پذیر بوده و در واقع یک رابطه منطقی بین مدیریت و مالکیت شرکت‌های واگذار شده ایجاد می‌شود و این خود باعث کاهش پراکندگی مالکیت در شرکت مزبور شده و افزایش کارایی و بهبود عملکرد و بهره‌وری را به همراه خواهد داشت.
واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به بخش تعاونی، معایبی را نیز به همراه دارد. تعاونی‌ها در ایران به گونه‌ای فعالیت می‌کنند که وابستگی شدید به دولت دارند. سیاست‌های مورد عمل هیچ‌گاه از تعاونی‌ها، اتحادیه‌ها و اتاق تعاون نشات نمی‌گیرد، بلکه دولت معمولا یک‌طرفه بنا به تشخیص خود سیاست‌ها را تدوین می‌کند، در نتیجه همیشه محلی برای تعبیر و تفسیر افراد و واحدهای دولتی وجود دارد. در صورت واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به بخش تعاونی به دلیل وجود دخالت دولت در امور تعاونی‌ها تغییری در وضعیت و عملکرد اینگونه شرکت‌ها ایجاد نخواهد شد و آنها همچنان از حمایت و دخالت دولت برخوردار خواهند بود.
از آنجایی که شرکت‌های تعاونی تجربه کافی در ایجاد اصلاحات ساختاری در بنگاه‌ها را ندارند و از آنجایی که خود نیز با مشکلات فراوانی در اداره شرکت مواجه هستند، واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به بخش تعاونی نمی‌تواند زمینه‌های بازسازی و نوسازی بنگاه‌ها را جهت فعالیت در شرایط رقابتی بازار تسهیل کند.
عدم اشاعه فرهنگ تعاونی در جامعه به خصوص نزد اعضا، مدیران و کارکنان شرکت‌های تعاونی یکی از تنگناهای ساختار موجود در شرکت‌های تعاونی است. همچنین اغلب افراد با بازار سرمایه ناآشنا بوده و از مزایای سهامداری اطلاعات کمی دارند و در واقع اعضا با بازار بورس و فرهنگ سهامداری به ویژه در مناطق روستایی و مناطق محروم آشنایی ندارند که در نتیجه آن مالکیت و اداره شرکت امکان‌پذیر نخواهد بود.
راه حلی که بسیاری از اقتصاددانان برای توسعه بخش تعاون در نظر دارند، خروج از حاکمیت دولت است. در تمام سال‌های گذشته تعاون متاثر از اقتصاد کشور بوده، به طوری که به لحاظ منابع سرمایه‌ای خود همواره از دولت کمک خواسته، اما با وجود تامین سرمایه از طرف دولت هنوز نتوانسته جایگاه واقعی خود را پیدا کند. به این ترتیب اصل خودیاری به تدریج و به نحو روزافزون اصالت خود را از دست می‌دهد و شرکت‌های تعاونی صرفا به دریافت‌کننده اعتبارات و کمک‌های دولتی تبدیل می‌شوند. می‌توان نتیجه گرفت که واگذاری بنگاه‌های بزرگ اقتصادی به بخش تعاونی با مشکلاتی همراه خواهد بود، زیرا تعاونی‌ها به گونه‌ای اداره می‌شوند که اعضا در تعیین سیاست و تصمیم‌گیری فعال نیستند و همچنان زمینه‌های دخالت دولت در امور تعاونی‌ها فراهم است و تضمینی کافی برای ادامه فعالیت شرکت‌های تعاونی بدون دخالت دولت وجود ندارد.
یکی دیگر از موضوعاتی که در این گزارش بدان پرداخته شد، فروش سهام شرکت‌های دولتی به شرکت‌های تعاونی به عنوان یکی از روش‌های غیرمتداول خصوصی‌سازی است. این روش دارای مزایا و معایبی است، دستیابی به عدالت اجتماعی همراه با توسعه اقتصادی و بهینه کردن اندازه دولت، افزایش انگیزه اعضای تعاونی برای افزایش فعالیت، کاهش پراکندگی مالکیت در شرکت در مقایسه با روش اعطای سهام عدالت می‌تواند از مزایای این طرح باشد، اما شرکت‌های تعاونی تجربه کافی در ایجاد اصلاحات ساختاری در بنگاه‌ها ندارند و از آنجایی که خود نیز با مشکلات فراوانی در اداره شرکت مواجه هستند نمی توانند به شکل درست و کارا زمینه بازسازی و نوسازی بنگاه‌های بزرگ اقتصادی را در شرایط رقابتی بازار فراهم آورند.
*کارشناس دفتر امور خصوصی‌سازی و بنگاه‌های معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی
ارسال نظر