سرمایه‌گذاری دولتی و مشارکت بخش خصوصی
بخش نخست
به طور سنتی دولت‌ها وظیفه ساخت، نگهداری و احیای زیرساخت‌های فیزیکی از قبیل جاده‌ها، بندرها، فرودگاه‌ها، مخابرات و شبکه توزیع برق را به عهده داشته‌اند که بدون این زیرساخت‌ها، فعالیت‌های اقتصادی غیر‌ممکن خواهد بود.
ترجمه و تلخیص: اسماعیل استوار
بخش نخست
به طور سنتی دولت‌ها وظیفه ساخت، نگهداری و احیای زیرساخت‌های فیزیکی از قبیل جاده‌ها، بندرها، فرودگاه‌ها، مخابرات و شبکه توزیع برق را به عهده داشته‌اند که بدون این زیرساخت‌ها، فعالیت‌های اقتصادی غیر‌ممکن خواهد بود. در واقع، مخارج سرمایه‌گذاری به‌ویژه سرمایه‌گذاری در زیرساخت، یکی از فعالیت‌های اصلی دولت‌ها بوده است. طی سه دهه گذشته سهم مخارج سرمایه‌گذاری در زیرساخت از تولید ناخالص داخلی در سراسر جهان رو به کاهش گذارده است. دلایل و نیز نتایج حاصل از این کاهش مشخص نیست.
برخی اوقات تعهد به تعدیل مالی به منظور تثبیت اقتصاد کلان به عنوان عامل اصلی معرفی می‌شود، اما این امر بسیاری از عوامل دیگر را که در کاهش سهم مخارج سرمایه‌گذاری موثر می‌باشند، نادیده می‌گیرد. این عوامل عبارتند از: کاهش در پس‌انداز عمومی، اتمام شبکه‌های زیربنایی اصلی، واگذار کردن فعالیت‌ها به بخش خصوصی به دلیل افزایش تمایل به کوچک کردن بخش عمومی، گسترش فعالیت بخش خصوصی در خدمات زیربنایی و افزایش هزینه‌های جاری شامل دستمزد خدمات شهری و هزینه‌های امنیت اجتماعی. به‌علاوه ممکن است بخشی از این کاهش طبیعتا مثال‌های آماری باشد به این صورت که به دلیل گسترش گزینه‌های تامین مالی در اجرای زیرساخت‌ها، دولت‌ها اغلب اجرای آنها را به بخش خصوصی واگذار می‌کنند. این مساله این اجازه را می‌دهد که مخارج سرمایه‌گذاری زیرساختی که به طور سنتی به عنوان مخارج سرمایه‌ای لحاظ می‌شد به عنوان مخارج جاری ثبت شود.
این مساله که کاهش در سرمایه‌گذاری عمومی در زیرساخت‌ها رشد اقتصادی را در تنگنا قرار می‌دهد، هدف بسیاری از بحث‌های اقتصادی است. مخارج زیربنایی در برخی موارد به رشد اقتصادی بالا ارتباط داده شده است و سرمایه‌گذاری زیربنایی انفرادی ممکن است نرخ بازدهی اجتماعی بالایی در پی داشته باشد. اما اینکه افزایش مخارج زیربنایی به خودی خود، در افزایش رشد اقتصادی بیش از افزایش مخارج بهداشت و درمان و آموزش موثر باشد، قطعی نیست. مطالعات تجربی تخمین‌های بسیار متفاوتی از اثر سرمایه‌گذاری زیربنایی بر رشد اقتصادی ارائه کرده‌اند و مجزا کردن آثار مرتبط با مخارج زیربنایی از اثر سایر عوامل از قبیل مخارج سرمایه‌گذاری در نیروی انسانی و یا شرایط تجاری، مشکل است. با این حال کیفیت زیربنای فیزیکی به طور واضحی در بهره‌وری، قدرت رقابتی در بازارهای صادراتی و نیز توانایی در جذب سرمایه‌گذاری کشورها موثر است.
آیا این به این مفهوم است که کشورها باید سرمایه‌گذاری عمومی در زیرساخت‌ها را افزایش دهند؟ اگر پاسخ مثبت است، آنها چگونه می‌توانند این امر را تحت رفتار متعهدانه مالی به انجام رسانند؟ آیا مشارکت بخش خصوصی و بخش عمومی (public-private partnerships or PPPs) گزینه مناسبی است؟ (PPP به جریانی اطلاق می‌شود که در ساختار اقتصادی بخش خصوصی به عرضه زیرساخت‌ها مبادرت می‌ورزد، زیرساخت‌هایی که به طور سنتی توسط دولت‌ها فراهم می‌شدند. مشارکت بخش خصوصی و عمومی می‌تواند به صورت واگذاری و یا اجاره به اجرا گذارده شود. این امر می‌تواند در اجرای بسیاری از پروژه‌های زیربنایی اقتصادی و اجتماعی به کار آید. اما تاکنون در تولید زیرساخت‌های حمل‌و‌نقل از قبیل بزرگراه‌ها، پل‌ها و تونل‌ها و یا پروژه‌های ساختمانی از قبیل بیمارستان‌ها، مدارس و زندان‌ها به کار برده شده است.)
صندوق بین‌المللی پول (IMF) مطالعات متعددی را به این پرسش اختصاص داده است. در مارس ۲۰۰۴ «سرمایه‌گذاری عمومی و سیاست مالی» و «مشارکت بخش خصوصی و عمومی» منتشر شد. برای آزمون چارچوب‌های توسعه یافته در این دو بررسی، صندوق بین‌المللی پول هشت مطالعه دیگر را در گروه متنوعی از کشورهای درحال توسعه و رو به رشد در آفریقا، آسیا، آمریکای لاتین و خاورمیانه انجام داد. یافته‌های این مطالعات در دو مقاله در آوریل ۲۰۰۵ با عنوان «سرمایه‌گذاری عمومی و سیاست مالی- درس‌هایی از کشورهای مورد آزمون، و «سرمایه‌گذاری و سیاست مالی» منتشر شده بود. مطالعه‌ای دیگر ریسک مالی ناشی از تضمین دولت را بررسی می‌کند. این مقاله خلاصه‌ای از یافته‌های مطالعات صندوق بین‌المللی پول در خصوص سرمایه‌گذاری عمومی و سیاست مالی ارائه می‌نماید.
سرمایه‌گذاری و مشارکت بخش خصوصی و عمومی
با وجودی که نیازهای زیربنایی و محدودیت‌های مالی در کشورهای در حال توسعه بسیار شدیدتر از کشورهای پیش رفته است، همه اقتصادها نیاز به برقرار کردن انضباط مالی و رعایت محدودیت‌های مالی ناشی از وضع مالیات و استقراض به عنوان منابع معمول تامین سرمایه‌گذاری عمومی می‌باشند. برای مثال معاهده رشد و ثبات اتحادیه اروپا (EU) سقف‌هایی را بر کسری بودجه و بدهی عمومی کشورهای عضو اتحادیه اروپا تحمیل کرده و میزان مانور آنها در خصوص سرمایه‌گذاری عمومی را محدود می‌کند.
همچنین همه اقتصادها، چه کشورهای فقیر و چه کشورهای غنی، باید منابع محدود خود را مابین نیازهای خود تخصیص داده و سرمایه‌گذاری در سرمایه فیزیکی را در مقابل سرمایه‌گذاری در سرمایه انسانی (آموش، بهداشت و درمان و دیگر بخش‌های عمومی) متوازن نمایند با اطمینان به اینکه آنها درآمد کافی برای پوشش دادن هزینه‌های جاری خود دارند.
نمونه‌های مطالعاتیIMF درخصوص سرمایه‌گذاری عمومی
صندوق بین‌المللی پول با همکاری بانک جهانی و بانک Inter-American Development مطالعه آزمایشی را انجام دادند که چگونگی جهت‌گیری نیازهای سرمایه‌گذاری عمومی و از جمله سرمایه‌گذاری زیربنایی را در هشت کشور برزیل، شیلی، کلمبیا، اتیوپی، غنا، هند، اردن و پرو بررسی می‌کند. نیاز کشورهای نمونه به راه‌های جدید و تعمیر راه‌ها بسیار حیاتی به نظر می‌رسد؛ اما همچنین تنگناهایی در سایر بخش‌ها از جمله فرودگاه‌ها، انرژی، مخابرات و شبکه توزیع آب و فاضلاب بروز می‌کند. حداقل بخشی از این تنگناها در کاهش سرمایه‌گذاری عمومی انعکاس می‌یابد که میزان اندکی از این کاهش به واسطه افزایش سرمایه‌گذاری زیربنایی خصوصی خنثی شده است (اگرچه وجود تنگناهای زیربنایی اغلب انعکاسی از عدم قیمت‌گذاری صحیح است که عدم تامین هزینه‌ها و اتلاف آن را موجب می‌شود). اما در برزیل و پرو اجرای خصوصی‌سازی تعدادی از پروژه‌های بزرگ (به طور قابل‌توجهی در صنعت ارتباطات) تا حدودی کاهش در سرمایه‌گذاری عمومی را توضیح می‌دهد.
یکپارچه سازی مالی نیز اگر چه به طور واضحی تنها عامل نبوده، اما احتمالا در کاهش مشاهده شده در سرمایه‌گذاری عمومی سهم داشته است. برای مثال، سرمایه‌گذاری عمومی در هند به عنوان بخشی از تلاش‌ها برای تعدیل مالی ناشی از بحران در اوایل دهه ۹۰ محدود شد. در برزیل تعدیلات مالی مهم از سال ۱۹۹۹ انجام شد. با اینکه برای خروج اقتصاد برزیل از بحران و ثبات اقتصاد کلان مفید بود؛ اما با کاهش سرمایه‌گذاری عمومی همراه شد به نحوی که از ۱/۱درصد از تولید ناخالص داخلی در سال ۱۹۹۸ به ۴/۰درصد از تولید ناخالص داخلی در سال ۲۰۰۳ کاهش یافت.
دولت غنا نیز به منظور اجرای تعدیلات مالی به کاهش سرمایه‌گذاری عمومی در طی سال‌های ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۰ و دوباره در سال ۲۰۰۲ متوسل شد. به‌علاوه کاهش در پس‌انداز عمومی ممکن است نقش مهمی در محدود کردن مخارج سرمایه‌گذاری عمومی داشته باشد. به طور کلی کاهش در پس‌انداز عمومی نتیجه گسترش مخارج عمومی جاری از قبیل افزایش یا عدم انعطاف دستمزدهای بخش عمومی، مستمری‌های بازنشستگی و کمک‌های بلاعوض می‌باشد که ممکن است نتیجه تاکیدات عمومی بر افزایش سطح درآمد شاغلان بخش عمومی باشد (برای مثال در برزیل، غنا و کلمبیا).
همچنین در برخی کشورها که به صورت فدرالی اداره می‌شوند، برای مثال هند، پس‌انداز عمومی ممکن است به دلیل فقدان انضباط مالی در سطوح اصلی دولت محدود شده باشد.
برآوردهای انجام شده از میزان سرمایه‌گذاری لازم جهت اجرای پروژه‌های زیربنایی در کشورهای مورد مطالعه نشان‌دهنده اختلاف چشمگیری مابین این کشورها است. برآوردهای میزان سرمایه‌گذاری لازم برای کشورهایی که‌اندیشه رسیدن به کشورهای ثروتمند و یا رهبران منطقه‌ای در زیربناها را در سر می‌پرورانند، در سطح بالاتری از کشورهایی است که تلاش می‌کنند تا بر تنگناها فایق آیند. اما کمبود تمامی این قبیل رهیافت‌های نیاز محور (needs-based) این است که آنها از منابع و محدودیت‌های ظرفیت جذب سرمایه کشورها به صورت انفرادی چشم پوشی می‌کنند و در نتیجه در فراهم نمودن یک راهنمای اساسی جهت چگونگی انجام و تهیه یک چارچوب زمانی مشخص، اجرای پروژه‌های زیربنایی به منظور در پیش گرفتن یک رفتار مالی پایدار ناتوان هستند. رهیافت بهتر می‌تواند این باشد که دامنه تجهیز منابع مالی عمومی و خصوصی برای تامین مخارج زیربنایی در قالب مفهوم اقتصاد کلان و نیز چارچوب سیاست مالی پایدار ارزیابی شده و پروژه‌هایی که به واسطه برخورداری از نرخ بازده اقتصادی و اجتماعی بالاتر اولویت دارند، شناسایی شوند.
اصولا کشورهایی که تامین منابع اجرای پروژه‌های زیرساختی را در بخش‌های مختلفی جست‌وجو می‌کنند، گزینه‌های چندی پیش رو دارند از جمله: افزایش سرمایه‌گذاری عمومی به واسطه افزایش استقراض، افزایش پس‌انداز عمومی، تخصیص مجدد مخارج سرمایه‌گذاری عمومی بین بخشی (کاستن از مخارج بخش‌های دیگر و افزودن سرمایه‌گذاری عمومی)، افزایش بازدهی سرمایه‌گذاری به واسطه بهبود برنامه‌ریزی سرمایه‌گذاری و ارزیابی طرح و بهبود فرایند اجرای پروژه و بالاخره ترغیب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی. استراتژی مناسب برای کشورهای مختلف متفاوت خواهد بود و این امر به موقعیت مالی هر کشوری بستگی دارد.
چگونه سرمایه‌گذاری عمومی را افزایش دهیم؟
کشورها می‌بایست رهیافت‌های مختلفی را به منظور اطمینان از تامین نیازهای کلیدی سرمایه‌گذاری عمومی، اتخاذ نمایند. برای مثال انگلستان نگران این است که کاهش نسبی سرمایه‌گذاری عمومی طی سال‌های متمادی می‌تواند به عملکرد اقتصادی بلند مدت آسیب برساند. این اندیشه بر اساس آنچه در اواسط دهه ۹۰ «قاعده طلایی» نام گرفت، بنیان نهاده شده است. طبق این قاعده استقراض جهت تامین منابع مالی اجرای پروژه‌های زیربنایی و سایر پروژه‌های سرمایه مجاز شمرده می‌شود. این امر به دلیل بدهی عمومی اندک کشور و تمرکز بر ایجاد ارزش برای پول‌های صرف شده در مخارج عمومی و سطح بالای شفافیت مالی، ممکن بود. اتخاذ قاعده نسبت بدهی به دارایی، به طور همزمان میزان استقراض را محدود کرده و این امر موجب می‌شود تا بدهی عمومی دچار ناپایداری نشود.
در حالی که مفید بودن این قبیل قاعده‌های سیاستی ساده از دیدگاه سیاست مالی بهینه سوال‌برانگیز است، اما حتی این گزینه نیز در دسترس بسیاری از کشورهای در حال توسعه نمی‌باشد. به‌ویژه کشورهایی با سطح بدهی عمومی بالا و کشورهایی که به لحاظ شوک‌های اقتصادی آسیب پذیر می‌باشند، نیازمند آن هستند تا افزایش در سرمایه‌گذاری عمومی را با افزایش متناسب در پس‌انداز عمومی به واسطه افزایش درآمدهای مالیاتی یا تغییر در اولویت مخارج عمومی، همراه سازند. اصولا برآورد آثار مخارج زیربنایی اضافی بر رشد اقتصادی به واسطه ارزیابی ثبات در بدهی عمومی کوتاه مدت مطلوب می‌تواند باشد، اما رسیدن به تخمین‌هایی از این قبیل برای اغلب کشورهای مورد مطالعه ممکن نبود.
حتی زمانی که ثبات در بدهی دلیل نگرانی نباشد، ملاحظات دیگر ممکن است جهت انجام سرمایه‌گذاری عمومی بیشتر به واسطه کاستن از اهداف مالی، افزایش در بدهی را غیرقابل توجیه سازد. باید توجه کرد که کشور شیلی که سطوح پایین بدهی را تجربه می‌کند، جهت افزایش سرمایه‌گذاری عمومی به چارچوب مالی موجود و نیز افزایش سرمایه‌گذاری خصوصی زیربنایی متوسل می‌شود. افزایش سرمایه‌گذاری خصوصی به واسطه ساختار مناسب مشارکت خصوصی و عمومی قابل‌‌تصور است.
با این وجود زمانی که کاستن اندک و موقتی از محدودیت‌های مالی اثر قابل‌توجهی به جای گذارد، ممکن است موارد استثنایی وجود داشته باشد. برای مثال برزیل جهت اولویت دادن به پروژه‌های سرمایه‌گذاری زیربنایی به عنوان بخشی از یک برنامه آزمایشی تعدیل کوچکی را در اهداف مالی اش اجرا کرده (چیزی حدود ۱۵/۰درصد از تولید ناخالص داخلی) تا از این طریق انتخاب و مدیریت پروژه و نیز ارزیابی پروژه‌ها را ارتقا دهد. منافع بالقوه ناشی از ارتقای کیفیت سرمایه‌گذاری عمومی در زیربناها، ریسک اندک تقلیل هزینه‌های مالی کشوری را که در کل، عملکرد مالی قوی دارد، به نحو قابل‌قبولی توجیه می‌کند.
گزینه‌های سیاسی برای افزایش پس‌انداز عمومی بستگی به شرایط خاص هر کشوری دارد. در کل، کشورها باید از درآمدهای موقت و پیش‌بینی افزایش هزینه‌ها که نمی‌تواند (بنا به دلایل سیاسی) یا نباید (به دلیل کارایی اقتصادی یا نگرانی‌های مربوط به تساوی حقوق) در میان مدت مورد حمایت واقع شود، اجتناب کنند. در اغلب موارد افزایش پایدار در پس‌انداز عمومی می‌تواند تنها به واسطه گسترده کردن پایه مالیاتی، کارآمد کردن جمع‌آوری مالیات و کاهش فرار مالیاتی، کاهش انعطاف‌ناپذیری‌های بودجه‌ای، عقلایی کردن خدمات شهری و نظام تامین اجتماعی و تقویت مدیریت مخارج عمومی جهت ارزیابی بهتر بهره‌وری برنامه‌های عمومی، حاصل شود.
سه یافته اصلی حاصل از مطالعات کشورهای نمونه به شرح ذیل می‌باشد:
- در کشورهای با مالیات‌های بالا، افزایش پس‌انداز عمومی باید به واسطه کاهش در مخارج جاری حاصل شود. برای مثال در برزیل، اصلاحات ساختاری در نظام پرداخت مستمری بازنشستگی و خدمات شهری عامل کلیدی افزایش پس‌انداز عمومی به شمار می‌رود.
- در کشورهای با مالیات نسبتا پایین، افزایش در پس‌انداز عمومی باید با توسل به اصلاح نظام مالیاتی در جهت افزایش درآمدهای مالیاتی و کاهش هزینه‌های جاری کسب شود. برای مثال در هند بازسازی مداوم نظام مالیاتی می‌توانست با تلاش در جهت عقلایی کردن هدف‌های یارانه دهی ضعیف و رشد محدود لیست حقوق خدمات شهری در بودجه تکمیل شود.
- سرمایه‌گذاری زیربنایی لزوما بازدهی بالاتری از سرمایه‌گذاری اجتماعی یا هزینه‌های جاری در کشورهای با درآمد پایین ندارد. برای مثال کشور اتیوپی نیازهای گسترده زیربنایی همچون جاده، برق، ارتباطات و سیستم آب و فاضلاب دارد، اما این کشور نیازهای فوری در بخش آموزش (نسبت دانش آموز به معلم در این کشور از ۱۰۰ به ۱ هم فراتر می‌رود) و در بخش بهداشت و درمان (که برای هر ۵۰هزار نفر تنها یک پزشک دارند) دارد که باید از محل هزینه‌های جاری تامین شوند.
دولت‌هایی که خواهان افزایش سرمایه‌گذاری عمومی سریع‌تر از افزایش در پس‌انداز عمومی می‌باشند، باید اقداماتی را به‌عمل آورند تا ثبات اقتصاد کلان را حفظ کنند و نیز درس‌هایی از تجربه کشورهای دیگر را به ذهن بسپارند که در پی می‌آید:
- افزایش در سرمایه‌گذاری عمومی می‌بایست با میزان مناسب یا کاهنده نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی تحت سناریوهای آزمون دامنه تنش در میان مدت متناسب باشد.
- افزایش در سرمایه‌گذاری عمومی در درجه اول باید بر پروژه‌های با اولویت بالا و دارای نرخ بازده بالاتر در بخش‌های اقتصادی که مشخصا مبین تنگناها می‌باشند، متمرکز شود.
- اصل مکمل بودن نیازهای زیربنایی و غیر‌زیربنایی باید در هنگام افزایش سرمایه‌گذاری عمومی یا تغییر اولویت‌های مخارج مدنظر باشد.
- تجزیه و تحلیل هزینه و فایده نشان می‌دهد که سرمایه‌گذاری در بازسازی و ترمیم تاسیسات زیربنایی موجود، معمولا بازدهی بالاتری نسبت به سرمایه‌گذاری در پروژه‌های جدید دارد. با این وجود حتی کشورهایی که در طرح‌های سرمایه‌گذاری عمومی سابقه‌ای دیرینه دارند، مانند برزیل، اغلب به دلایل سیاسی تمایل به ارجحیت دادن به پروژه‌های جدید دارند.
- هزینه‌های دوباره بهره‌برداری و نگهداری احتمالی در آینده باید در ارزیابی اقتصادی اجرای پروژه‌های جدید مورد توجه واقع شوند.
ارسال نظر