مبارزه با پولشویی، کوشش‌ها در بازار اوراق بهادار
غلامرضا افشاری*
بخش پایانی
استفاده اکثر بنگاه‌های بزرگ از ابزارهای ضدپولشویی داوطلبانه
گر چه بیشتر کارگزاران - معامله‌گران و صندوق‌های سرمایه‌گذاری هم‌اکنون در حال استفاده از ابزارهای داوطلبانه ضد‌پولشویی هستند، اما مشخص شده که در این بین سهم بنگاه‌های بزرگ بیشتر از بنگاه‌های متوسط و کوچک است.

همچنین مشخص شد که بنگاه‌های بزرگ از یک دامنه وسیع ابزارهای ضد‌پولشویی استفاده می‌کنند. برای مثال در این تحقیق مشخص شد که 66‌درصد از 111 کارگزار معامله‌گر بزرگ برنامه‌های ضد‌پولشویی را اجرا کردند که بسیار فراتر از برنامه‌های خواسته شده در قانون بوده است، در عوض 14‌درصد از 1738 کارگزار - معامله‌گر کوچک به این شکل بوده‌اند. این نسبت در صندوق‌های سرمایه‌گذاری، 77‌درصد برای بنگاه‌های بزرگ و 38‌درصد برای سایر بنگاه‌ها بوده است.
بنگاه‌هایی که ارزش دارایی‌های آنها بیش از ۱۰‌میلیارد دلار بوده، حدود ۸۰‌درصد از کل دارایی‌های بازار را تا پایان سال ۱۹۹۹ داشته‌اند. ما در تحقیق خود ۹ مورد از این بنگاه‌ها را بررسی کردیم که ۸ بنگاه در گزارش خود، در رابطه با استفاده از ابزارهای داوطلبانه ضد‌پولشویی بیش از ۹ ابزار را نام برده‌اند.
مقامات کمیسیون اوراق بهادار بیان داشتند که این میزان استفاده از ابزارهای داوطلبانه ضد‌پولشویی در بنگاه‌های بزرگ، برای آنها بسیار مهم می‌باشد، زیرا پولشویی با فعالیت‌هایی که توسط مشتریان و معاملات انجام شده در بنگاه‌های بزرگ انجام می‌شود، بسیار آمیخته است.
مقامات کمیسیون اوراق بهادار و بازار بیان داشته‌اند که بنگاه‌های کوچک و متوسط باید مراقب باشند که به‌طور غیرعمدی در شرایطی قرار نگیرند که به همکاری با پولشویان متهم شوند، اما این مقامات بیان می‌دارند که فشارهای رسمی وارد شده به این بنگاه‌ها برای به اجرا درآوردن برنامه‌های ضد‌پولشویی می‌بایست متناسب با اندازه این بنگاه‌ها، منابع در دسترس آنها و از همه مهم‌تر بایستی متناسب با ریسک‌هایی که با آنها مواجه‌اند باشد.
برای مثال یک بنگاه کوچکی که مشتریان محدودی دارد به‌راحتی می‌تواند معاملات تجاری آنها را کنترل کرده و نیازی به سیستم‌های پیگیری یا برنامه‌های آموزشی پیشرفته و پر هزینه ندارد..
گزارش بانک‌های فعال در بازار اوراق بهادار از به‌کارگیری ابزارهای شناسایی تمام ۲۵ پاسخی که در این تحقیق از شرکت‌های مادر تخصصی به‌علاوه ۱۴۰ بنگاه دیگر که در طول معامله‌ها به‌عنوان موسسات مالی سپرده‌پذیر شناخته شده بودند، دریافت کردیم، حاکی از انجام تلاش‌های ضد‌پولشویی مطابق با قانون گزارش معاملات مشکوک بود.
85‌درصد از این بانک‌ها بیان داشتند که در حال تهیه رویه‌های مناسبی برای مشخص کردن و گزارش نمودن معاملات مشکوک، اجرای برنامه‌های آموزش رسمی و انجام حسابرسی‌های داخلی برای مطمئن شدن از اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های ضدپولشویی می‌باشند. بیشتر این بنگاه‌ها حتی افرادی را که تخصص و دانش لازم را برای شناسایی پولشویی و مبارزه با آن دارند استخدام نموده‌اند. همچنین مشخص شد که 12 بانک از 25 بانک اشاره شده در بالا قانون گزارش معاملات مشکوک را ‌اجرا کرده‌اند.
نامشخص بودن کارایی قوانین مبارزه با پولشویی در اکثر کشورها
مقامات رسمی آمریکا و نهادهای مالی دیگر کشورها در حال همکاری با دادگاه‌های بین‌المللی برای گسترش استانداردهای ضدپولشویی هستند. این استاندارد‌ها به کشورها توصیه می‌کند تا نهاد‌های خود را که شامل نهادهای بازار اوراق بهادار نیز هست، درگیر مبارزه با پولشویی کنند. این استانداردها بنگاه‌های مربوطه را وادار می‌سازد که مشتریان خود را به طور دقیق شناسایی کرده، معاملات مشکوک را گزارش و برنامه‌های ضد‌پولشویی را به اجرا در آورند. تعدادی از این کشورها همچنین بیان داشتند که بیشتر از ابزارهای مشخص شده در توصیه‌نامه استاندارد جهانی، از ابزارهای ضد‌پولشویی استفاده می‌کنند، اما با این همه تعیین اثربخشی دقیق ابزارهای استفاده شده توسط این کشورها بسیار مشکل می‌باشد، چراکه روش‌های پولشویی مدام در حال تغییر است و اطلاعات ارائه شده از سوی این کشورها هم قدیمی و هم ناقص است.
توسعه استانداردهای ضد‌پولشویی توسط دادگاه‌های بین‌المللی
چندین نهاد فعال بین‌المللی در خصوص مبارزه با پولشویی متمرکز هستند که یکی از آنها گروه بین‌المللی اقدام مالی است که یک سازمان بزرگ بین دولتی است و بیشترین اثر را در مبارزه با پولشویی دارد. این نهاد در سال 1986 تاسیس شد و دارای 31 عضو از جمله آمریکا است.
از جمله فعالیت‌های این سازمان، بررسی روند بهبود اعضا در استفاده از ابزارهای ضد‌پولشویی، شرح روش‌ها و تکنیک‌های جدید پولشویی و بهبود روند استانداردهای سازمانی است. هر از گاهی طی جلساتی که توسط اعضا برگزار می‌شود، موارد جزیی این فعالیت‌ها بررسی می‌شود.
گروه‌های کوچک‌تر بین‌المللی که با پولشویی مبارزه می‌کنند هم می‌توانند در این جلسات حضور داشته باشند. این گروه‌های کوچک اغلب منطقه‌ای هستند، مانند گروه اقدام مالی جزایر کارائیب و آمریکای مرکزی و جنوبی که شامل 25 کشور عضو از منطقه کارائیب و آمریکای مرکزی و جنوب آمریکا است.
همچنین نهادهای منطقه‌ای دیگری از نواحی آسیا و پاسیفیک روی مساله پولشویی فعالیت می‌کنند. بعضی از این ساختارهای بین‌المللی برای اعضای خود یک سری اقدامات ضد‌پولشویی را توصیه می‌کنند.
برخی از این توصیه‌ها در مورد دادگاه‌های جنایی و گروه‌های تبهکارانه، بخشی مربوط به سیستم‌های مالی و بخشی نیز مکانیسم‌های همکاری‌های بین‌المللی را پوشش می‌دهد. همچنین برخی از این توصیه‌ها به‌طور مشخص برای بنگاه‌های خاصی مثل بنگاه‌های اوراق بهادار به اجرا گذاشته می‌شوند.
اجرای همه توصیه‌های گروه بین‌المللی اقدام مالی در بخش مالی برخی از کشور‌ها
تعدادی از کشورهای عضو گروه بین‌المللی اقدام مالی، تمامی توصیه‌های این سازمان را برای بخش مالی خود از جمله بازار اوراق بهادار، به‌کار برده‌اند. برای مثال، 24 عضو از 26 عضو این گروه در گزارش ارائه شده از ارزیابی اخیر خود بیان نمودند که بیشتر توصیه‌های این نهاد بین‌المللی را برای نهادهای بخش مالی خود اعمال کرده‌اند.
این توصیه‌ها موارد زیر را در برمی‌گیرد:
1 - ثبت و نگهداری اطلاعات مشتریان
۲ - توجه به معاملات بزرگی که اهداف مشخص و شفاف اقتصادی ندارند.
3 - گزارش معاملات مشکوک به نهادهای مربوطه
کانادا یکی از دو کشور عضو است که توصیه‌های خاص مبنی‌بر ارائه گزارش معاملات مشکوک از سوی کارگزاران بورس به مقامات مسوول را اجرا نکرده بود، اما در زمان ارائه گزارشی از ارزیابی خود در مورد معرفی معاملات مشکوک، گزارشی منتشر کرد که بازار اوراق بهادار را پوشش داده و تا نوامبر ۲۰۰۱ اجرایی می‌شد. در آخرین گزارش این نهاد بین‌المللی مشاهده شد که کشورهایی مثل کانادا و آمریکا که سیستم حکومتی آنها فدرال بوده و یک تقسیم مسوولیت برای بخش نهادهای مالی خود دارند، عمدتا ابزارهای کنترلی طولانی مدت را برای تنظیم نهادهای مالی خود در سطوح ایالتی و کشوری انتخاب می‌کنند. مقامات رسمی گروه بین‌المللی اقدام مالی جزایر کارائیب اعلام کردند که ۸ عضو از ۱۱ عضو این گروه با استفاده از بورس اوراق بهادار سازمان یافته و همچنین تصویب قوانین مدونی توانستند معاملات مشکوک در بازار اوراق بهادار را شناسایی و گزارش نمایند.
ایالات‌متحده آمریکا نیز توصیه‌های گروه بین‌المللی اقدام مالی را برای بازار اوراق بهادار خود اجرا نموده است. برای مثال توصیه‌هایی که در ایالات‌متحده برای گزارشات در مورد ارزهای خارجی و همچنین جابه‌جایی سرمایه در بازار اوراق بهادار، اجرایی شده است کاملا منطبق بر توصیه‌های بین‌المللی است. ایالات‌متحده در حال توسعه‌ قانون گزارشات معاملات مشکوک خود می‌باشد.
نا‌مشخص بودن کارایی اجرای استانداردهای ضدپولشویی در بسیاری از کشورها
تعیین میزان اثربخشی برنامه‌های استاندارد بین‌المللی ضدپولشویی که در اقصی نقاط دنیا به اجرا گذاشته شده بسیار مشکل است، زیرا میزان اطلاعات در دسترس بسیار اندک می‌باشد.
بعضی از کشورها اخیرا توصیه‌های ضدپولشویی را برای نهادهای مالی که در برگیرنده بنگاه‌های اوراق بهادار نیز هستند، به‌کار گرفته‌اند و مدت کمی است که کار مبارزه با پولشویی را شروع کرده‌اند. به‌علاوه گزارشات گروه بین‌المللی اقدام مالی که به منابع و ابزارهای قانونی محدود شده و فشار بر بعضی از کشورها، می‌تواند اثرات اجرای توصیه‌های ضدپولشویی را کم‌رنگ نماید.
بیشتر کشورهای عضو این گروه بین‌المللی تنها برای سال‌های محدودی آمار و اطلاعات در خصوص معاملات مشکوک دارند و تعداد کمتری از کشورها نیز هستند که علاوه‌بر بانک‌ها، داده‌های محدودی برای سایر نهادهای مالی خود دارند. فقط 6 کشور اطلاعات مورد نیاز گروه بین‌المللی اقدام مالی را بر اساس قانون گزارش معاملات مشکوک به ‌وسیله بنگاه‌های اوراق بهادار خود فراهم کرده‌اند.
در بعضی از کشورها، گزارش معاملات مشکوک توسط نهادهای مالی، کار نو و تازه‌ای است و لذا قضاوت در مورد کارایی استفاده از این ابزار زود می‌باشد. همان‌طور که پیش‌تر نیز بیان شد ۸ کشور از ۱۱ کشور عضو گروه بین‌المللی اقدام‌مالی جزایر کارائیب، بازار اوراق بهادار را سازمان‌دهی کرده و قوانین و مقررات مورد نیاز برای نهادهای بازار جهت گزارش معاملات مشکوک را تصویب نموده و به‌کار گرفته‌اند، اما ۷ عضو باقی‌مانده تا سال ۱۹۹۸ هیچ قانونی را تصویب نکرده بودند.
9 عضو جدید گروه بین‌المللی اقدام مالی قانون ضدپولشویی خود را منتشر کردند که در همه این قوانین نیازهای گزارش‌دهی معاملات مشکوک پوشش داده شده است.
بعضی از کشورها منابع و انگیزه‌های سیاسی لازم برای کاربرد درست ابزارهای ضدپولشویی را ندارند.
گزارش گروه بین‌المللی اقدام مالی نشان می‌دهد که تنها تعدادی از کشورهای عضو این گروه، به نهادهای بازار اوراق بهادار خود مجوز قانونی گزارش معاملات مشکوک را داده‌اند و بقیه چنین عملی را انجام نداده‌اند.
برای مثال در انگلستان، اگر مدیران بنگاه‌ها معاملات مشکوک را گزارش نکنند، می‌توانند تا ۱۵ سال به حبس محکوم شوند،اما بر اساس گزارشات گروه بین‌المللی اقدام مالی کشورهای محدودی هستند که چنین قوانینی را وضع و اجرا می‌کنند. کشورهایی که یک چارچوب قانونی و مکانیسم‌هایی را برای شناسایی معاملات مشکوک به اجرا درآوردند عمدتا برای اجرای کامل برنامه‌های خود با کمبود منابع روبه‌رو می‌شوند. گروه بین‌المللی اقدام مالی، منابع انسانی محدود را به‌عنوان یکی از اصلی‌ترین مسائل پیش‌روی شناسایی و گزارش معاملات مشکوک بیان می‌کند. با وجود این کشورها در حال طراحی سیستمی هستند که در آن به واحدهای مسوول، اعتبار و منابع بیشتری جهت جمع‌آوری و تحلیل اطلاعات مربوط به معاملات مشکوک تخصیص می‌یابد.
بیشتر کشورها گزارشی در مورد پولشویی در بخش نهادهای مالی غیربانکی خود ارائه نکرده و لذا آماری در این بخش وجود ندارد. گزارش‌های گروه بین‌المللی اقدام مالی نیز حاکی از اختلاف فاحشی در فعالیت‌های ضدپولشویی اعضای آن است.
همچنین گزارشات رسمی اعضای گروه بین‌المللی اقدام مالی جزایر کارائیب نشان می‌دهد که مجازات‌های محدودی در زمینه تعقیب قانونی، مجازات قضایی و مصادره اموال در برخی نواحی وجود دارد.
البته ایالت متحده آمریکا آمار بالایی از موارد تعقیب قانونی، مجازات قضایی، مصادره و تصرف اموال و دارایی‌های مربوط به پولشویی را منتشر ساخته است.
برای مثال در طول سال ۱۹۹۹، ایالت متحده آمریکا ۹۹۶ مورد از محکومیت‌های مربوط به پولشویی را گزارش کرده که بالاترین آمار در بین اعضای گروه بین‌المللی اقدام مالی بوده است.
نتیجه‌گیری
وسعت و میزان پولشویی در بازار اوراق بهادار نامشخص است، اگر چه مقامات رسمی باور دارند که ویژگی‌های متنوع این بازار منجر به بروز این مشکل شده است.
در ارزیابی آسیب‌پذیری بازار، بیش‌تر به وسعتی از بازار که توسط توصیه‌های قانونی ضد پولشویی پوشش داده شده و همچنین به میزان فعالیت کارگزاران - معامله‌گران و صندوق‌های سرمایه‌گذاری در جلوگیری از وقوع پولشویی توجه می‌شود. اگرچه بنگاه‌هایی که در بازار اوراق بهادار فعالیت می‌کنند در صورت فراهم نمودن شرایط پولشویی مورد تعقیب جنایی قرار می‌گیرند، اما هنوز همه‌ کارگزاران و صندوق‌های سرمایه‌گذاری به‌طور کامل الزامی به گزارش‌ معاملات مشکوکی که می‌توانند گواهی بر وقوع پولشویی باشند را ندارند. در نتیجه، دامنه فعالیت‌ بنگاه‌هایی که در بازار، می‌توانند در راستای محافظت و جلوگیری از پولشویی گام‌بر‌دارند بسیار متنوع می‌باشد.
این تحقیق نشان می‌دهد که اکثر بنگاه‌های بزرگ که بخش اعظم از حساب‌ها و دارایی‌های بازار اوراق بهادار را در اختیار دارند، ابزارهای ضد پولشویی داوطلبانه‌ای را به اجرا درمی‌آورند، اما بنگاه‌های کوچک و متوسط که نماینده کارگزارها و صندوق‌های سرمایه‌گذاری می‌باشند، عمدتا فاقد این ابزار می‌باشند. اگر چه تلاش می‌شود که قانون گزارش معاملات مشکوک توسعه پیدا کرده و برای همه‌ نهادهای بازار اوراق بهادار قابل اجرا شود، ولی تاکنون این مهم به‌طور کامل صورت نپذیرفته است.
تنظیم‌کنندگان مقررات، کارگزاران - معامله‌گران و صندوق‌های سرمایه‌گذاری می‌بایست جهت کاهش آسیب‌پذیری کلی بازار اوراق بهادار از پولشویی تلاش‌های بیشتری انجام دهند.
نظرات و ارزیابی‌ها
در ویرایش اولیه (پیش‌نویس) این گزارش نظرات وزارت خزانه‌داری، دایره اجرایی جرایم مالی و کمیسیون اوراق بهادار را دریافت کردیم. دایره اجرایی جرایم مالی عموما با گزارش اولیه ما موافق بوده است. این دایره بیان می‌دارد که گزارش، اطلاعاتی را فراهم می‌سازد که در تعیین حقایق و ارزیابی عملکرد هر توصیه قانونی ضد پولشویی، برای بازار اوراق بهادار مفید خواهد بود. تلاش‌های جاری دایره اجرایی جرایم مالی، شامل تهیه پیش‌نویس قانونی است که کارگزاران - معامله‌گران را ملزم به اجرای برنامه‌هایی جهت‌شناسایی و گزارش معاملات مشکوک می‌کند. دایره اجرایی جرایم مالی همچنین توصیه‌های فنی بر ویرایش اولیه گزارش ارائه داد که در گزارش نهایی ارائه شده است.
کمیسیون بورس اوراق بهادار نیز با مشاهدات و نتایج بیان شده در گزارش اولیه موافق بود و بیان داشته که گزارش دید خوبی از وضعیت بازار اوراق بهادار، قوانین اوراق بهادار و نهادهایی که کار مبارزه با پولشویی را انجام می‌دهند، ارائه می‌دهد.
کمیسیون بورس اوراق بهادار بیان می‌دارد که گزارش اولیه ما بر دو جنبه‌ تکیه می‌کند که این دو جنبه می‌تواند در مبارزه دولت‌ها علیه پولشویی مفید باشد.
اولا به علت این‌که بیش از ۹۰‌درصد کارگزاران - معامله‌گران و صندوق‌های سرمایه‌گذاری هرگز پول نقد را در معاملات خود نپذیرفتند، لذا پولشویی ریسک معنی داری برای بازار اوراق بهادار ایجاد نمی‌کند.
ثانیا، این کمیسیون بیان داشته که مطالعات نشان می‌دهد، نهادهای بازار اوراق بهادار باید برای همه حساب‌ها، معاملات و دارایی‌ها بازار اوراق بهادار دامنه وسیعی از ابزارهای ضد پولشویی داوطلبانه را به اجرا درآورند.
این کمیسیون بیان می‌کند که ما هم بر این عقیده هستیم که بنگاه‌های بزرگ‌تر تمایل بیشتری برای اجرای ابزارهای متنوع ضدپولشویی دارند. بنابراین ما تلاشی جهت بازبینی اطلاعات فراهم شده به‌وسیله‌ این بنگاه‌ها را که در تحقیق مورد مطالعه قرارگرفتند، انجام نمی‌دهیم. به‌علاوه کارایی برنامه‌های ضدپولشویی بنگاه‌ها به مولفه‌های مانند قدرت پشتیبانی مدیریتی بنگاه و سطح نظارت و سرپرستی بر فعالیت کارکنان و مشتریان وابسته است.
کمیسیون بورس اوراق بهادار همچنین به این نکته توجه نموده که پیاده‌سازی توصیه‌های موثر قانون گزارش معاملات مشکوک برای کارگزاران - معامله‌گران که روی نقش آن‌ها در مرحله لایه‌گذاری و یکپارچه سازی تأکید شده است، به همه ناظران و مقامات رسمی در امر مبارزه با پولشویی کمک می‌کند.
*شرکت بورس اوراق بهادار تهران معاونت مطالعات اقتصادی و توسعه بازار