مرکز پژوهش‌های مجلس در یک گزارش تحلیلی بررسی کرد
درمان اورژانسی تامین اجتماعی
این پژوهش تاکید می‌کند، احتمال ورشکستگی مالی در یک دهه آتی بسیار بالاست و اندازه بحران به‌قدری است که دولت نیز توان مداخله اقتصادی را نخواهد داشت، بنابراین نیاز است که نسبت به اعمال اصلاحات اقدام شود. «دنیای اقتصاد» پیش از این در گزارشی با عنوان کلید قفل صندوق‌ها، در تاریخ ۲۸ مرداد سال‌جاری، به راهکارهای موسسه مک‌کنزی برای عبور از چالش‌های صندوق‌های بازنشستگی پرداخته بود. علاوه بر این، به‌نظر می‌رسد که در روز چهارشنبه جاری زمینه اجماع دولت برای بازطراحی صندوق‌ها در حوزه شرکت‌داری برداشته شود.
وضعیت نامناسب صندوق
مرکز پژوهش‌های مجلس در یک گزارش تحلیلی به درخواست علی لاریجانی، رئیس مجلس شورای اسلامی، به بررسی وضعیت سازمان تامین‌اجتماعی و ضرورت اصلاحات بنیادی در آن پرداخته است. سازمان تامین‌اجتماعی بزرگترین صندوق از نظر تعداد مشترکان به لحاظ بیمه بازنشستگی و به لحاظ بیمه درمانی است، به نحوی که ۴۲ میلیون نفر را تحت‌پوشش قرار داده است، این دامنه و گستره وسیع افراد تحت‌پوشش، نشان از اهمیت توجه به مسائل و مشکلات این سازمان دارد.
این گزارش به شکل ویژه‌ای سعی دارد که مسوولان را نسبت به اندازه و زمان بحران این سازمان آگاه سازد. مطابق بررسی‌های این گزارش، سازمان تامین‌اجتماعی در «آینده نزدیک» با بحران‌های جدی مواجه خواهد شد. بحرانی که بیش از نیمی از جمعیت کشور را دربر می‌گیرد، به نحوی که سلامت این گروه را در معرض آسیب قرار داده، سرمایه اندوخته آنها آسیب جدی دیده، درآمدهایشان قطع شده و امید آنها به تامین آینده مخدوش می‌شود. مطابق بررسی‌ها این پژوهش موضوعی که باعث شده تهدید ملی تامین اجتماعی در ایران در اولویت نظام نباشد، تصور غلطی است که این تهدید، در آتیه بسیار دور به وقوع پیوسته یا دولت توان اقتصادی مداخله و مدیریت آن را خواهد داشت، اما مطابق این بررسی‌ها، احتمال ورشکستگی مالی در یک دهه آتی بسیار بالاست و اندازه بحران به قدری است که دولت نیز توان مداخله اقتصادی را نخواهد داشت.
این پژوهش در تشریح ابعاد این بحران با ذکر یک مثال آورده است که اگر تعداد ۷۷ هزار مستمری بگیر صندوق بازنشستگی فولاد را با بیش از ۵ میلیون مستمری بگیر در ۱۰سال آتی سازمان تامین اجتماعی مقایسه کنیم، فقط اعتبار موردنیاز برای پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگی آنها حدود ۹۰ هزار میلیارد تومان خواهد شد. همچنین گستردگی پوشش جغرافیایی و تنوع اقشار تحت پوشش آن سازمان می‌تواند زمینه ناآرامی اقتصادی و اجتماعی گسترده را پدید آورد.
مرکز پژوهش‌های مجلس در ادامه این گزارش به بررسی نقش صندوق‌های بازنشستگی در کشورهای توسعه‌یافته پرداخته و تاکید می‌کند که به‌رغم نقش سازنده این صندوق‌ها در کشورهای دیگر، متاسفانه در ایران چالش صندوق‌های بازنشستگی به حدی حاد شده که با توجه به اهمیت موضوع، بحران صندوق‌های بازنشستگی به‌عنوان یکی از سه بحران اساسی در کنار بحران آب و محیط‌زیست، در برنامه ششم توسعه یاده شده است. در این بین سازمان تامین‌اجتماعی به‌عنوان بزرگترین نهاد فعال در این حوزه از اهمیت خاصی برخوردار است. در حال‌حاضر سازمان تامین اجتماعی با ارائه بالغ بر ۱۸ حمایت شامل انواع مستمری‌ها، خدمات درمانی، مقرری بیکاری و حمایت‌های کوتاه‌مدت به حدود ۵۲ درصد از جمعیت کشور به‌عنوان بزرگترین نهاد ارائه‌دهنده حمایت‌های تامین‌اجتماعی در قالب راهبرد بیمه اجتماعی، پهناورترین چتر حمایتی را بر اقشار مختلف گسترده است.
این پژوهش در بخش بررسی وضعیت صندوق‌های بازنشستگی تاکید می‌کند که نظام بازنشستگی در کشور ما نظام گسترده‌ای است که از ۴ صندوق بزرگ و حدود ۱۴ صندوق کوچک تشکیل شده است. این صندوق‌ها جمعا بیش از ۵۵ میلیون نفر را تحت‌پوشش دارند که حدود ۶۴ درصد جمعیت کشور محسوب می‌شوند. در بین صندوق‌های بازنشستگی کشور، سازمان تامین اجتماعی در حوزه بیمه‌های اجتماعی و درمانی با بیش از ۴۱ میلیون نفر جامعه تحت‌پوشش اعم از بیمه‌شده و مستمری‌بگیر (اصلی و تبعی) است. این پژوهش درخصوص جایگاه صندوق‌های بازنشستگی در اقتصاد عنوان کرده است که نظام‌های بازنشستگی در هر کشور براساس ماهیت خود، از موثرترین عوامل پیشبرد اهداف تامین‌اجتماعی و رفاه اجتماعی هستند. در اغلب کشورهای توسعه‌یافته، بزرگترین بنیادهای اقتصادی غیربانکی از منابع نظام‌های بازنشستگی ناشی می‌شوند، در حقیقت منابع و دارایی‌های صندوق‌های بازنشستگی بسیاری از کشورهای توسعه یافته نیروی محرکه اقتصادآن کشورها محسوب می‌شوند.
وضعیت صندوق بازنشستگی ایران
این پژوهش در بخش بعدی به بررسی نشانه‌های وضعیت بحران در سازمان تامین‌اجتماعی پرداخته است. مطابق بررسی‌های این پژوهش، کاهش نرخ تولد از یک‌سو و افزایش سن افراد از سوی دیگر، منجر به افزایش چشمگیر میزان جمعیت بازنشستگان شده است. علاوه بر این، در حال حاضر بسیاری از افراد در سنین پایین‌تری نسبت به قبل، بازنشسته می‌شوند. تاثیر چنین عواملی، سبب اعمال فشارهای سنگینی بر نظام بازنشستگی می‌شود. کشور ما نیز از این مهم مستثنا نیست.
پژوهش حاضر برای بررسی وضعیت صندوق بازنشستگی کشور، شاخص‌های وضعیت نقدینگی (توانایی مالی در کوتاه مدت)، توانایی مالی در بلندمدت، نسبت پشتیبانی و مدت بیمه‌پردازی پرداخته است. این با توجه به روند کسری نقدی و تعهدی تا سال ۱۳۹۵، این میزان کسری را تا سال ۱۴۰۴ پیش‌بینی کرده است.
وضعیت نقدینگی: بر اساس یافته‌های این پژوهش، در صورت تداوم شرایط جاری در ۸ سال آتی، میزان کل کسری نقدینگی سازمان تامین اجتماعی تا سال ۱۴۰۴ به ۱۱۹ هزار میلیارد تومان خواهد رسید. در حال حاضر سازمان با دو راهبرد، پرداخت یا تعویق مطالبات درمان غیر مستقیم به انضمام تامین نقدینگی از محل استقراض (تسهیلات بانکی) در کوتاه مدت سعی در مدیریت کسری حاصله داشته است. به نحوی که در سال ۱۳۹۵، میزان استقراض سازمان به بالای ۹ هزار میلیارد تومان رسیده و نسبت به سال ۱۳۹۴ رشدی ۳ برابری داشته است. به اعتقاد این پژوهش، این مدل تامین کسری نقدینگی اقدام مناسبی محسوب نمی‌شود.
توانایی مالی بلندمدت: این پژوهش برای ارزیابی توانایی مالی در بلندمدت به بررسی نسبت مجموع دارایی بر تولید ناخالص داخلی پرداخته است. بر اساس اطلاعات ارائه شده در سال ۲۰۱۵ این نسبت برای هلند ۱۸۳ درصد، ایالات متحده ۱۲۱ درصد و برای صندوق بازنشستگی ایران ۲۰ درصد بوده است. بر اساس گزارش صندوق بین‌المللی پول، سازمان تامین اجتماعی تعهدات بدون اندوخته در افق۶۱ سال خواهد داشت. همچنین در آن سال این سازمان معادل ۲۲۱ درصد GDP به ارزش امروز تعهد بدون اندوخته خواهد داشت. به بیان دیگر هیچ بهبودی در مدیریت ذخایر، برای رفع شکاف اندوخته و کسری‌های آتی سازمان تامین اجتماعی کفایت نمی‌کند. در این طرح مستمری و ارزش کنونی تعهدات به‌طور معناداری بزرگتر از مجموع دارایی‌ها و درآمدهای حاصل از حق بیمه‌ها در آن دوره است.
نسبت پشتیبانی: یکی دیگر از شاخص‌هایی که وضعیت جمعیتی صندوق‌های بیمه‌ای را به خوبی به تصویر می‌کشد، شاخص پشتیبانی است. اینکه شاخص از تقسیم تعداد بیمه‌شدگان اصلی بر تعداد مستمری‌بگیران بر حسب تعداد پرونده حاصل می‌شود، طی ۴۰ سال گذشته روند کاهشی داشته و از رقم ۲/ ۲۵ در سال ۱۳۴۰ به ۶/ ۵ در پایان سال ۱۳۹۵ رسیده است. به عبارت دیگر، در سال ۱۳۴۱ از محل دریافت حق بیمه از ۲۵ بیمه شده، حقوق و مزایای یک مستمری‌بگیر پرداخت می‌شد، درحالی که درحال حاضر از محل دریافت حق بیمه ۵ بیمه شده اصلی، حقوق و مزایای یک مستمری‌بگیر پرداخت می‌شود. طبق پژوهش صورت گرفته اگر شاخص پشتیبانی به کمتر از ۳۷/ ۶ نفر تقلیل یابد، سازمان تامین اجتماعی قادر نخواهد بود، بر اساس منابع نقدی حاصل از دریافت حق بیمه به تعهدات قانونی خود عمل کند و اگر این شاخص از ۳۵/ ۵ کمتر شود، پرداخت کلیه تعهدات به‌خصوص بدهی‌های دولت نیز کفاف مصارف سازمان را نخواهد داد. با عبور از شاخص خط ریسک بر حسب منابع تعهدی، پرداخت کلیه تعهدات از جمله دولت نیز نمی‌تواند پاسخگوی مصارف سازمان باشد. پیش‌بینی می‌شود این شاخص طی ۱۰ سال آینده تا عدد ۴ نفر نیز تنزل کند.
مدت بیمه‌پردازی: شاخص دیگر مورد بررسی، یکی از تاثیرات قوانین و مقررات موجود در حوزه بازنشستگی کاهش مدت بیمه‌پردازی بیمه شده اصلی و افزایش مدت زمان دریافت مستمری است. به‌طوری که متوسط سابقه بیمه‌شدگان اصلی سازمان تامین اجتماعی در زمان بازنشستگی ۱/ ۲۳ سال است. از کار افتادگان به‌طور متوسط ۸/ ۹ سال و فوت شدگان به‌طور متوسط ۷/ ۱۳ سال حق بیمه پرداخت کرده‌اند. اما در مقابل بازنشستگان با احتساب بازماندگانشان، ۲/ ۲۱ سال مستمری دریافت می‌کنند. متوسط دریافت ۲۱ درصد حقوق و مزایای خود را به منظور برخورداری از تعهدات بلندمدت به سازمان تامین اجتماعی پرداخت می‌کنند، اما در زمان بازنشستگی با احتساب مزایا، ۲/ ۱ برابر حقوق و مزایای پرداختی را از سازمان تامین اجتماعی دریافت می‌کند. به عبارت ساده‌تر، اگر سازمان تامین اجتماعی بخواهد از حل پرداخت یک سال حق بیمه، مزایای بازنشستگی شخصی را پرداخت کند، حق بیمه پرداختی صرفا پاسخگوی دو ماه پرداخت مستمری بازنشستگی است و ۱۰ ماه دیگر باید از محل سایر منابع آن سازمان تامین کند.
افزایش رشد مستمری‌بگیران به بیمه‌شدگان: این پژوهش یکی دیگر از مهم‌ترین دلایل ایجاد کسری منابع بر مصارف سازمان را نرخ رشد بالای مستمری‌بگیران سازمان عنوان کرده است. به‌طوری که در سال‌های ۱۳۸۸ تا ۱۳۹۵، مستمری‌بگیران این سازمان به‌طور متوسط بیش از دو برابر بیمه‌شدگان اصلی آن رشد را تجربه کرده‌اند.
ریشه‌های ایجاد‌کننده بحران
این پژوهش در بخش بعدی، به بررسی ریشه‌های اصلی ایجاد‌کننده بحران پرداخته است. بر این اساس «تحولات جمعیتی»، «قوانین و مقررات تعهدآور و مغایر با اصول و قواعد بیمه‌ای»، «فرسوده بودن قانون کنونی و تغییرات نامناسب آن»، «تحمیل طرح‌های حمایتی»، «عدم پرداخت تعهدات قانونی دولت»، «نبود سازوکار برای دریافت حق بیمه بر اساس دستمزد واقعی»، «نرخ جایگزینی بالا»، «مدیریت ضعیف ذخایر صندوق‌ها»، «وضعیت اشتغال و آثار متغیرهای اقتصادی»، «تحول در بازار کار و عدم انطباق سازمان با آن»، «مداخلات دولت» و «عدم مدیریت صحیح در سازمان تامین اجتماعی» مهم‌ترین عوامل ایجاد‌کننده بحران است و اثرگذاری هر یک از عوامل به جزئیات آورده شده است. این پژوهش، این سوال اساسی را مطرح کرده که آیا در شرایط کنونی رفع بحران از طریق افزایش منابع صندوق تامین اجتماعی وجود دارد؟ برای پاسخ به این سوال راهکارهای تامین کسری بودجه در صندوق اجتماعی نظیر «گسترش پوشش»، «کاهش تعداد مستمری‌بگیران»، «کاهش میزان مستمری»، «افزایش حق بیمه ها» و «بهبود وضع سرمایه‌گذاری» را مورد بررسی قرار داده و نتیجه‌گیری کرده که با هیچ یک از روش‌های عنوان شده نمی‌توان منابع مالی لازم را برای سازمان تامین اجتماعی فراهم شود. بنابراین چاره‌ای جز ایجاد تغییر در وضع فعلی و انجام اصلاحات وجود ندارد.
اصلاحات فوری و میان مدت
این پژوهش معتقد است که هیچ راهکار فوری وسریع برای حل مشکل سازمان تامین اجتماعی وجود ندارد، اما نیاز به اقدام فوری در این زمینه وجود دارد. از نگاه مرکز پژوهش‌ها ضروری است که سازمان تامین اجتماعی به سرعت نسبت به اجرای اصلاحات «سیستماتیک»، «ساختاری»، «پارامتریک»، «ساختاری و فنی و اجرایی» اقدام کند. مطابق بررسی‌های این پژوهش اصلاح نظام بازنشستگی امری زمانبر بوده و نیازمند بررسی ملاحظات اجتماعی، سیاسی و اقتصادی است، بنابراین همه زوایای کار باید بررسی شود، تا کشور کمترین آسیب را در گذر از این بحران متحمل شود.
اصلاحات فنی و اجرایی: در بحث اصلاحات فنی و اجرایی، ۶ اقدام در کوتاه مدت و ۳ اقدام در میان‌‌مدت مطرح شده است. در بخش کوتاه مدت، اصلاح در مدیریت و کارکرد سازمان تامین اجتماعی، پرهیز دولت از دخالت در امور صندوق، درج بودجه صندوق در بودجه عمومی، کاهش هزینه اجرایی، تعیین تکلیف بخش درمان و شفاف‌سازی در اطلاع‌رسانی و گزارش دهی به‌عنوان گام‌های کوتاه مدت بیان شده است. همچنین اصلاح نظام سرمایه‌گذاری در سازمان، جلب اعتماد سیاست‌گذاران و ایجاد شناسه یکسان تامین اجتماعی برای تمام ایرانیان به‌عنوان اقدامات میان مدت برشمرده شده است.
اصلاحات ساختاری: در بخش اصلاحات ساختاری نیز ۴ اقدام فوری و ۷ اقدام میان مدت پیشنهاد شده است. بر این اساس، جلوگیری از تولید و انباشت بدهی‌های دولت، جلوگیری از تصویب قوانین برای گسترش بازنشستگی پیش از موعد، لغو تدریجی معافیت‌های بیمه‌ای و برقراری سه جانبه گرایی واقعی، ۴ اقدام فوری بوده است. همچنین تهیه، تدوین و ابلاغ اصول و سیاست‌های کلی تامین اجتماعی، اجباری شدن بیمه حرف و مشاغل آزاد، حذف معافیت‌های کارفرمایی، اصلاح شیوه سرمایه‌گذاری، وضع قواعد دقیق برای سرمایه‌گذاری، سرمایه‌گذاری در سهام خارجی و برقراری نظام چند لایه مورد بررسی قرار گرفته است.
اصلاحات پارامتریک: دسته سوم اصلاحات پارامتریک است که بیشترین اقدامات میان مدت در این دسته قرار می‌گیرد. در اصلاحات پارامتریک باید سه اقدام فوری تبدیل بیمه‌های اختیاری به اجباری یا شبه اجباری، افزایش حداقل سنوات بیمه‌پردازی برای بازنشستگی به‌صورت تدریجی و اعمال اصلاحات پارامتریک برای بیمه‌شدگان جدید در دستور کار قرار گیرد. همچنین اقدامات میان مدت شامل، حذف تمامی قوانین تعهد آور قبلی، افزایش سن بازنشستگی، تغییر شیوه پرداخت مستمری، افزایش طول دوره مبنای محاسبه مستمری، کاهش ضریب تعلق محاسبه مستمری، بازنگری در شرایط مستمری، برقراری ارتباط بین شغل و از کارافتادگی، اصلاح قانون بیمه بیکاری، فراهم‌سازی امکان استفاده از بازنشستگی زودهنگام با منطق محاسبات بیمه‌ای و تنظیم مزایای بازماندگان است.
اصلاحات سیستماتیک: این پژوهش در بخش اصلاحات سیستماتیک، به موردی اشاره نکرده است، اما سه اقدام کاهش سطح تعهدات تضمینی دولت، برقراری نظام چندلایه و برقراری بیمه مکمل بازنشستگی را به‌عنوان اصلاحات سیستماتیک مطرح کرده است.
این پژوهش در بخش آخر، اقدامات فوری از سوی قوه مقننه را نیز مورد بررسی قرار داده است. درج بودجه سازمان تامین اجتماعی در بودجه عمومی کشور، اصلاح قانون معافیت از پرداخت سهم بیمه کارفرمایی، جلوگیری از تصویب قوانین برای گسترش بازنشستگی پیش از موعد و پیش‌بینی تدابیر اجرایی برای بازپرداخت بدهی‌های سنواتی جاری و معوق دولت بخشی از این اقدامات به شمار می‌آیند.
ارسال نظر