خطر تضعیف نقش رگولاتوری دولت در بخش حملونقل با پیادهسازی مصوبه اصلاح ساختار سیاستگذار، بررسی شد؛
جایگزین کمریسک برای جراحی وزارت راه
نقد مهرداد تقیزاده و محمد بوچانی بر مصوبه هیات وزیران برای چابکسازی دولت
صاحبنظران نسخه کمریسکی به جای اصلاح ساختار گسترده در وزارت راه و شهرسازی نیز پیشنهاد میدهند. احتمال تضعیف نقش رگولاتوری سیاستگذار در ساختار جدید با توجه به سلب اختیار آن از سازمانهای تخصصی، عدم تحقق کوچکسازی با تکیه بر این اصلاحات و نیز درگیری حداقل چند ماهه یکی از بزرگترین وزارتخانههای دولت برای پیادهسازی ساختار جدید، آن هم در شرایطی که احتمال تحقق اهدافی که از آن دنبال میشود، بسیار اندک است، و در ادامه توقف یا کند شدن روند انجام ماموریتهای این وزارتخانه، از جمله تبعات احتمالی این مصوبه است.اصلاح ساختار وزارت راه و شهرسازی با ابلاغ معاون اول رئیسجمهور وارد فاز اجرایی شده است؛ مصوبهای که رویکرد آن دستکم در حوزه حملونقل، ادغام ساختارهای سازمانی و تمرکزگرایی بیشتر است.
با وجود اینکه دولت مانیفست فکری خود را کاهش تصدیگری اعلام کرده است، تمرکز بیش از پیش قدرت در ستاد میتواند نقض این غرض باشد و نقش مجریان و بازیگران محلی را تضعیف کند. متخصصان حوزه حملونقل و صاحبنظران حوزه سیاستگذاری انتقادهایی به رویکرد اصلاح ساختار این وزارتخانه دارند. آنها معتقدند این مصوبه نه تنها به «چابکسازی» که از جمله اهداف اصلی این اصلاحات است، منجر نخواهد شد، بلکه به یک «دوبارهکاری فرسایشی» نیز منجر میشود.
خطر تضعیف رگولاتوری
مهرداد تقیزاده، معاون پیشین حملونقل وزارت راه و شهرسازی در دوره وزارت عباس آخوندی، معتقد است که این نسخه اصلاح ساختار، محل اشکالات بسیار مهمی است که مهمترین آن، انتقال امور حاکمیتی به وزارت راه و شهرسازی است. او در گفتوگو با «دنیای اقتصاد» میگوید: لازم است که لفظ «امور حاکمیتی» را با دقت بیشتری به کاربرد و به جزئیاتی که در آن نهفته است، دقت کرد؛ چراکه مساله حاکمیتی در دولت دو بخش «سیاستگذاری» و «تنظیمگری» را در برمیگیرد و بخش تنظیمگری یا رگولاتوری نباید به وزارتخانه منتقل شود. او تاکید دارد که رگولاتوری حتما باید در همان سازمانهای تخصصی مثل راهداری، هواپیمایی کشوری و شرکت راهآهن باقی بماند، اما در حوزه سیاستگذاری، سپردن این تکلیف به معاونت حملونقل امکانپذیر است.
تقیزاده توضیح میدهد: سیاستگذاری میتواند به ستاد منتقل شود، چراکه کاری است که به صورت فرابخشی میتواند صورت بگیرد و زمانی که به وزارتخانه منتقل میشود، یعنی بخش حملونقل را توام با یکدیگر و یکپارچه میبینند؛ در واقع این یک ادغام فرابخشی است. از طرفی تکلیف تنظیمگری در خود سازمانهای حملونقلی تعریف شده و به نظر میرسد باید در همین سازمانها که ماهیت تخصصی دارند، باقی بماند. برای نمونه، در بخش ریلی، هیاتمدیره شرکت راهآهن عملا نقش ناظر و تنظیمگر را بر فعالیت شرکتهای خصوصی حملونقل باری و مسافری بر عهده دارد و چارچوبهای اجرایی، تعرفهای و عملیاتی از همین مسیر تعیین میشود. وضعیت در بخشهای حملونقل جادهای و هوایی نیز تفاوت ماهوی چندانی ندارد.
او به دقت در به کارگیری واژهها و تعیین شرح وظایف تاکید دارد و میگوید: بهکارگیری صرف واژه «حاکمیت» بدون تبیین دقیق حدود و کارکرد آن، در عمل میتواند به نوعی اختلال و آشفتگی نهادی منجر شود؛ چراکه این ابهام وجود دارد که در برخی حوزهها سیاستها و اختیارات منتقل شوند و در برخی دیگر همچنان در همان ساختار پیشین باقی بمانند؛ درحالیکه اگر به جای استفاده از این مفهوم کلی، از اصطلاح دقیقتر «سیاستگذاری» بهره گرفته میشد، امکان تفکیک روشنتر وظایف فراهم بود و میشد بخشی از اختیارات حاکمیتی را بهصورت هدفمند و تعریفشده به ستاد منتقل کرد، بدون آنکه انسجام نهادی و کارکردی نظام تنظیمگری دچار خدشه شود.
به اعتقاد معاون پیشین حملونقل وزارت راه و شهرسازی، ادغام شرکت هما با سازمان هواپیمایی کشوری نیز محل اشکال است، چراکه سازمان هواپیمایی یک سازمان با ماموریتهای رگولاتوری و نظارتی، اما هما یک شرکت عملیاتی است و نباید به هیچ وجه این ادغام صورت بگیرد.
مسیر اصلاح مصوبه
در نمای کلان، تقیزاده به تفکیک وزارت راه و شهرسازی نیز معتقد است، موضوعی که در صحن مجلس رای نیاورد و رئیس جمهور نیز مخالف اجرای آن است؛ اما تقیزاده تفکیک آن را یک ضرورت اجتنابناپذیر میداند و معتقد است: «ادامه کار در چارچوب موجود نهتنها پاسخگوی پیچیدگیهای فعلی بخشهای مختلف حملونقل نیست، بلکه خود به عاملی برای تعمیق ناکارآمدیها بدل میشود. از این منظر، اقدامی که اکنون در دستور کار قرار گرفته، بیش از آنکه اصلاحی ساختاری تلقی شود، نوعی بازگشت به نقطه آغاز و دوبارهکاری محسوب میشود.»
به اعتقاد وی، شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حملونقل کشور، به جای ادغام، باید منحل و وظایف آن به شرکتهای بهرهبردار مانند سازمان راهداری، بنادر و... سپرده شود.
تقیزاده توانایی معاونت حملونقل در برعهده گرفتن مجموعه وظایفی که قرار است در اصلاح ساختار به آن منتقل شود را معلول شرایطی میداند؛ از جمله اینکه چه کسی مدیریت این معاونت را برعهده داشته باشد و بتواند دانش افراد صاحبنظر و وظایف سازمانی موثر را به این مجموعه تزریق کند. وی میگوید: با این اصلاحات، کوچکسازی و چابکسازی چندانی رخ نخواهد داد و صرفا منجر به این خواهد شد که در بحث سیاستگذاری در امور فرابخشی، هماهنگی بیشتری صورت بگیرد و البته که اگر واقعا هماهنگیهای سیاستی تقویت شود، میتوان آن را مهمترین دستاورد این اصلاح ساختار دانست.
این صاحبنظر برجسته حوزه حملونقل، بهترین راهکار و نسخه برای وزارت راه و شهرسازی در شرایطی که سند اصلاح ساختار ابلاغ شده است را، اضافه کردن یک اصلاحیه از سوی شورای عالی اداری میداند که در آن به تفکیک امر «سیاستگذاری» و «تنظیمگری» بپردازد. در واقع باید منظور از بخش حاکمیتی در مصوبه شورای عالی اداری به تفصیل شرح داده و تبیین شود که منظور از حاکمیت، «سیاستگذاری» است و نه «تنظیمگری»؛ چرا که انتقال رگولاتوری کاری پیچیده است و باید در درون سازمانهای تخصصی انجام شود.
شرط کوچکسازی واقعی
محمد بوچانی، معاون پیشین امور مجلس و دولت در شورای عالی استانها نیز در گفتوگو با «دنیای اقتصاد» میگوید که در اصلاح ساختار وزارت راه و شهرسازی بر اساس قانون برنامه هفتم، بخشی از ماموریتهای این وزارتخانه به جای تفویض به ستاد، به شهرداریها واگذار شود. او نیز معتقد است کوچکسازی و اصلاح ساختار به این صورتی که قرار است در وزارت راه و شهرسازی انجام شود مثمر ثمر نیست و رویکرد در پیش گرفته شده نه به چابکسازی و نه به کوچکسازی منجر نخواهد شد، چراکه واگذاری بخشی از ماموریت به بخشی دیگر، مصداق «اصلاح ساختار» نیست.
به اعتقاد این صاحبنظر، اصلاح ساختار در جهت تفویض به مدیریتهای محلی کشور، میتواند اثرگذار باشد. به گفته بوچانی، کوچکسازی دولت امری ضروری است اما تجربه ادغام ساختارها نشان میدهد که این رویکرد نه تنها تجربه موفقی نیست، بلکه مساله اصلاح ساختار را نیز پیچیدهتر میکند؛ در نتیجه کوچکسازی با حفظ ساختارها اثربخشتر است.
تاکید او بر این است که تفویض گسترده اختیارات به معاونت حملونقل وزارت راه و شهرسازی، مسیری نادرست در اصلاح ساختار تلقی میشود و بهجای آن، باید چارچوبهای موجود حفظ و فرآیند کوچکسازی بر نیروی انسانی و تشکیلات فعلی متمرکز شود؛ این نسخهای کمریسک و کمهزینهبرای کوچکسازی محسوب میشود.
به اعتقاد وی، حرکت به سمت ادغام ساختارها در شرایط کنونی که دولت با محدودیت جدی منابع مالی مواجه است، اقدامی پرریسک و نادرست به شمار میآید؛ چراکه دولت عملا امکان تعدیل نیروی انسانی را ندارد و در نتیجه، مصارف هزینهای نهتنها کاهش پیدا نمیکند، بلکه به شکل قابلتوجهی در همان سطح پیشین باقی میماند.
بوچانی واگذاری بخشی از اختیارات و وظایف به استانها در حوزه ماموریتها را اقدامی قابل دفاع و در مسیر تمرکززدایی ارزیابی میکند: «با این حال، تجربه نشان میدهد که همزمانی دنبال کردن این رویکرد در دولت با ادغام ساختارهای سازمانی وزارتخانه متولی، میتواند کل بهرهوری سیستم را تحتتاثیر قرار دهد و بهویژه در کوتاهمدت به افت محسوس کارایی و اختلال در فرآیندهای اجرایی منجر شود.
بوچانی با بیان اینکه حل بخشی از بحران آلودگی هوای کلانشهرها، مستلزم تغییر پارادایم در سیاستگذاری حملونقل است که این تغییر پارادایم باید در اولویت سیاستگذار کلان در بخش حملونقل باشد، گفت: محور این تغییر پارادایم باید برقیسازی ناوگان باشد. برای نمونه، تولید اتوبوس یا دیگر حملونقل عمومی اساسا در حیطه وظایف شهرداریها قرار نمیگیرد و دولت، بهویژه وزارت راه و شهرسازی و وزارت صمت، باید با حمایت از تولید و تامین ناوگان کمآلاینده، این تجهیزات را در اختیار مدیریت شهری قرار دهد. حتی میتوان با در نظر گرفتن واقعیتهای اقتصادی و ناترازی بودجه، سازوکارهایی طراحی کرد که منابع مالی از سوی شهرداریها تامین شود، اما سیاستگذاری و تسهیل فرآیندها بر عهده دولت باشد.
به اعتقاد وی، اگر دولت چه در حوزه حملونقل عمومی و چه در بخش حملونقل خصوصی، تسهیلات هدفمند و متناسب با نیاز شهرها در اختیار شهرداریها قرار دهد و تفویض اختیار واقعی به مدیریتهای محلی صورت گیرد، بخش قابلتوجهی از مساله آلودگی هوا قابل مدیریت خواهد بود. بوچانی با اشاره به اینکه دولت هماکنون مسوولیت حملونقل خارج از محدوده و حریم شهری را به تمامی بر عهده دارد، گفت: وضعیت نامطلوب شبکه جادهای خود گواهی بر آسیبهای تصدیگری مستقیم در این حوزه است. در این چارچوب او معتقد است که وزارت راه و شهرسازی بهعنوان متولی سیاستگذاری کلان و راهبری مسائل مرتبط با اداره شهرها، در کنار وزارت کشور و شورای عالی استانها، باید این تغییر پارادایم را به رسمیت بشناسد و در تدوین برنامهها لحاظ کند؛ موضوعی که نسبت به هر نوع تغییر شکلی در ساختارهای سازمانی ارجح است.
