یک اقتصاددان چالش‌های هدف‌گذاری تورمی در ایران را تشریح کرد
سه فوریت خلاصی از تورم
کنترل تورم، اولویت اصلی اقتصاد کشور است، اما راهکار آن چگونه میسر خواهد شد؟ یک مطالعه با بررسی پیش نیازهای سیاست هدف‌گذاری تورمی، راهکار کاهش تورم در اقتصاد ایران را تشریح کرده است. از نگاه این گزارش، در حال حاضر پیش نیازهای هدف‌گذاری تورمی در ایران مهیا نیست، اما با یک بسته سیاستی می‌توان شرایط را برای کاهش تورم مهیا کرد. این بسته شامل سیاست‌های انعطاف پذیر ارزی، پولی و مالی است. از جمله سیاست‌های توصیه‌شده این گزارش برای کنترل تورم در کنار هدف‌گذاری، سه گام «کاهش هزینه‌های غیرمولد»، «انعطاف‌پذیری بیشتر در مدیریت بازار ارز و حذف نرخ‌های غیرواقعی» و «استفاده فعال‌تر از نرخ بهره» است. اگرچه اقتصاد ایران در حال حاضر شرایط لازم برای هدف‌گذاری تورمی، به ویژه رهایی از سلطه مالی را برآورده نمی‌کند. اما این سیاست می‌تواند انگیزهای برای حرکت در جهت اصلاحات اساسی باشد.
تورم خانمان‌‌سوز
تورم بالا مدت‌هاست مشکل اصلی و فزاینده اقتصاد و جامعه ایران است. به نظر می‌رسد اقتصاد ایران همیشه از نبود لنگر قابل‌اتکایی برای انتظارات تورمی رنج می‌برده است. در چنین شرایطی بانک مرکزی در بین اهداف مختلف سرگردان مانده و مسیر مشخصی نداشته است. سیاست‌گذار پولی کشور در این مسیر از ابزار متنوعی مثل محدودیت اعتبارات و تعیین نرخ بهره بین بانکی برخوردار است و دخالت در بازار پول و بازار ارز نیز از فعالیت‌های دیگر این نهاد به شمار می‌رود. در شرایطی که بسیاری از مشکلات تورمی نتیجه تحریم است، نهادهای اقتصادی و سیاست‌های پولی نقش کلیدی در اقتصاد بازی می‌کنند و ماموریت سیاست‌گذار پولی بسیار خطیر است. به همین جهت بانک مرکزی برای برنامه‌ریزی و داشتن عملکرد متمرکز و هماهنگ در بازارهای مختلف، در بهار سال جاری از تغییر چارچوب خود در عرصه پولی به هدف‌گذاری تورمی خبر داد. تاکید بر تلاش برای کاهش تورم مطلوب است، اما سوالی که به وجود می‌آید این است که آیا این هدف‌گذاری تورمی بهترین چارچوب برای کاهش تورم در کوتاه‌مدت است؟
عناصر اصلی هدف‌گذاری تورمی
با توجه به شرایط کنونی، معرفی هدف‌گذاری تورمی در بهترین حالت می‌تواند انگیزهای برای بانک مرکزی باشد تا تمرکز بیشتری بر اصلاحات لازم در آینده قرار دهد. اما اولویت اصلی در وضعیت امروز اقتصاد، موفقیت سیاست هدف‌گذاری در عرصه اصلی آن یعنی تورم است. عناصر کلیدی برای به ثمر نشستن هدف‌گذاری تورمی را می‌توان در سه عنوان خلاصه کرد. اول، کاهش غلبه مالی دولت، دوم عدم تاثیرپذیری بانک مرکزی از بخش‌های دیگر و پایان دادن به کنترل نرخ ارز و مورد سوم نیز یک سیستم مالی سالم است که به ثبات مالی ضربه وارد نکرده و بانک مرکزی را وادار به اقدامات تورم‌ساز نکند. علاوه بر این سه شرط بانک مرکزی نیز به داده‌های پیشرفته و قوای تحلیلی برای پیش‌بینی تورم دارد.
غلبه مالی دولت
سیاست‌گذاران پولی همیشه نیاز دارند به فشارهای مالی پاسخ دهند اما شرایط نباید به گونه‌ای باشد که این فشارها بر تصمیم‌گیری‌های پولی غلبه کنند. غلبه مالی در واقع به حالتی گفته می‌شود که ساختار بودجه سیاست‌ها و اقدامات پولی را محدود می‌کنند و توانایی بانک مرکزی برای دستیابی به اهداف خود را کاملا مختل می‌کند.
سیاست پولی به‌طور تاریخی در ایران از چند جهت تحت غلبه مالی بوده و استقلال بانک مرکزی را تضعیف کرده است. در این بین بسیاری از این فشارهای مالی مربوط به چارچوب سیاستی اقتصاد بوده است. شاخص‌ترین کاستی‌های چارچوب سیاستی در چند مورد قابل‌بررسی هستند. اولین کاستی این است که دولت نقش مستقیمی در تعیین سیاست‌های پولی دارد. به‌طور مثال با حضور پررنگ دولت در شورای پول و اعتبار که می‌توان گفت سطح اعتباردهی بیشتر نتیجه تصمیمات این شورا است تا بانک مرکزی. نقص دوم ارتباط تنگاتنگ درآمد-هزینه‌های دولت با درآمدهای صادرات نفت و گاز است. به تبع این مساله کلیت‌های پولی نیز عموما متاثر از نوسانات درآمدهای نفتی بوده‌اند. مشکل سوم نیز نقش قابل‌توجه بانک مرکزی در تامین مالی دولت و شرکت‌های دولتی است. همچنین، خرید درآمدهای ارزی از صندوق توسعه ملی که از دیگر وظایف قانونی بانک مرکزی به شمار می‌آید باعث انبساط پایه پولی می‌شود.
پایداری بدهی عمومی
مساله مهم دیگری نیز که می‌توان به فشار دولتی روی بانک مرکزی اضافه کرد پایداری بدهی عمومی است. گرچه نسبت بدهی به تولید در ایران به نسبت استانداردهای کشورهای نوظهور بالا نیست، اما نه بدهی‌های احتمالی آینده در آن لحاظ شده و نه معوقات دولتی. اگر این عناصر نیز در بدهی‌ها به حساب بیایند می‌تواند فشار مضاعفی بر تورم‌های آتی ایجاد کند. در سایه تحریم، کاهش درآمدهای نفتی و اثرات کرونا احتمالا کسری بودجه افزایش خواهد یافت. طبق پیش‌بینی صندوق بین‌المللی پول، در سال میلادی آینده کسری بودجه دولت ایران به ۶/ ۹ درصد خواهد رسید. همچنین تا زمانی که غلبه مالی شدیدی ادامه دارد، افزایش در نرخ بهره می‌تواند ناپایداری بدهی عمومی را رقم زند.
فشار نرخ ارز بر هدف‌گذاری
سیستم هدف‌گذاری تورمی موفق به عوامل مختلفی از جمله انعطاف نرخ ارز و مقابله با اثرات آن بر تورم به‌وسیله نرخ بهره بستگی دارد. طبق تجربه ایران، نرخ ارز یک متغیر کلیدی در جهت ایجاد تورم است. به نحوی که شاید بتوان گفت اصلی‌ترین عامل تورمی خارج از چارچوب اقتصادی نرخ ارز بوده است. بعد از آنکه در بهار سال ۹۷ ایالات متحده از برجام خارج شد و تحریم‌های شدیدتر وضع کرد نرخ ارز به شدت بالا رفت و با خروج سرمایه حساب جاری با شوک روبه‌رو شد. امسال نیز نرخ ارز با شیب بسیار بالایی رشد کرد که عوامل اصلی آن کاهش قیمت نفت و اختلال در تجارت بین‌الملل به علت کرونا بود. در بحران‌های این‌چنینی توان بانک مرکزی برای دخالت در بازار توسط دو عامل محدود شده است. یکی عدم استفاده فعالانه از نرخ بهره و دیگری کاهش ذخایر ارزی بانک مرکزی و عدم دسترسی به منابع بلوکه شده در خارج بوده است.
بحران سیستم بانکی
وضعیت نامطلوب شبکه بانکی از دیگر مشکلات عرصه تورم است. مشکلات سیستم بانکی را می‌توان تحت دو سرفصل خلاصه کرد. مورد اول، ضعف ترازنامه و نبود تخمین‌های معتبر از وام‌های بدون بهره است. معوقات بانکی نیز در طول این سال‌ها بسیار بالا بوده و در ترازنامه‌ها انباشته شده است. مورد دوم نیز کمبودهای نقدینگی در عملیات بانکی و نیاز به منابع بانک مرکزی است. استقراض بانک‌های تجاری از بانک مرکزی طی این سال‌ها یکی از دلایل قابل‌توجه افزایش پایه پولی بوده است. به همین سبب سیاست‌های پولی همچنان به طرز گسترده‌ای تحت تاثیر اثرات شبکه بانکی است.
منشأ بروز ضعف ترازنامه و مشکلات عملیاتی بانک‌ها که به آن اشاره شد را نیز در چند مورد می‌توان تقسیم‌بندی کرد:
مورد اول مالکیت گسترده دولت بر نظام بانکی و هدایت وام‌ها به بخش دولتی و عمومی است. مورد دوم مربوط به ارتباط بانک‌های تجاری با شرکت‌هایی است که سهامدار عمده آنها هستند. سومین عنوان ضعف در مقررات احتیاطی مثل کفایت سرمایه و ایجاد شفافیت از یک سمت و ضعف در اجرای مقررات کنونی از سمت دیگر است. علت چهارم تعیین نرخ بهره واقعی در محدوده منفی و خارج شدن بانک‌ها از چرخه واسطه‌گری است و مورد آخر نیز ضعف عملیاتی و فساد در شبکه بانکی است.
محدودیت رکودی
مولفه‌های مقطعی نیز توان بانک مرکزی برای انقباض پولی را به اندازه کافی کاهش می‌دهد اما این کار را غیرممکن نمی‌کند. این عوامل شامل رکود اقتصادی و افزایش چشمگیر اخیر قیمت سهام است. اقتصاد ایران به شدت در حال انقباض است. صندوق بین‌المللی پول انتظار دارد تولید ناخالص داخلی در سال میلادی جاری ۶درصد کاهش یابد. چیزی که منجر به کاهش ۱۸درصدی در سه سال پس از خروج ایالات متحده از توافق هسته‌ای و اعمال مجدد تحریم‌ها خواهد شد. از طرف دیگر در صورت شدیدتر شدن موج دوم همه‌گیری کرونا، موضوعات می‌توانند بدتر شوند و قدرت عمل را بیشتر محدود کنند. بخش‌های دولتی و خصوصی با تکیه بر منابع مالی بانکی، مانع تلاش برای مهار تورم خواهند شد. بخش خصوصی عمدتا برای تامین مالی عملیات جاری به بانک‌ها متکی است و به این ترتیب دامنه انقباض پولی مورد نیاز برای کاهش تورم و هدف‌گذاری تورمی را محدود می‌کند
مسیر حصول « هدف‌گذاری تورمی»
کنترل تورم برای ثبات اقتصادی و اجتماعی ایران حیاتی است. دستیابی به ثبات قیمت به‌صورت پایدار مستلزم این است که اولا نه‌تنها بانک مرکزی باید دارای یک دستورالعمل هدف‌گذاری تورمی روشن و انعطاف‌پذیر و استقلال عملیاتی برای تحقق آن باشد بلکه همچنین برای دستیابی به هدف تورم نیز پاسخگو باشد؛ مورد دوم استقلال بیشتر بانک مرکزی و کاهش قابل‌توجه سلطه مالی است. سومین مورد یکسان‌سازی نرخ‌های متعدد ارز، تغییر جهت به یک نرخ نرخ ارز انعطاف‌پذیرتر و پایان دادن به مدیریت بازار در سطح خرد است. چهارمین عنوان انجام اقدامات لازم برای اصلاح مشکلات عمده سیستم بانکی است. گام پنجم نیز توسعه ابزارهای موثر برای کنترل پولی (به‌عنوان مثال، بازار اوراق قرضه عمیق) است و مهم‌تر از همه مورد آخر یعنی کاهش تحریم‌های خارجی است. برای تقویت قابلیت‌های فنی بانک مرکزی، به ویژه در انتشار داده‌ها و پیش‌بینی تورم نیز تلاش‌های بیشتری لازم است. در حقیقت، بیشتر این موارد برای هرگونه تلاش موفقیت‌آمیز داخلی برای کاهش تورم مورد نیاز است.
به نظر می‌رسد لازمه دیگر اجرای سیاست پولی مناسب و عملکرد خوب مکانیزم‌های انتقال در گرو اصلاحات ساختاری در شبکه بانکی است. علاوه بر ملزومات قانونی احتیاطی جلوگیری از حضور پررنگ دولت و بخش‌های عمومی در مدیریت بانک‌ها و همچنین ارتباط گسترده بانک‌ها با شرکت‌هایی که سهامدار عمده آنها هستند، از مواردی هستند که برای اصلاح شبکه بانکی مورد نیاز است.
برای تورم کنونی چه می‌شود کرد؟
به لحاظ نظری در کوتاه‌مدت بانک مرکزی سه امکان پیش روی خود دارد: نخست اینکه سیاست‌گذار پولی می‌تواند وضعیت موجود را دنبال کند. یعنی پیگیری اهداف متعدد با ابزارهای بی‌اثر.
در حالت دوم می‌تواند با هدف‌گذاری در جهت حرکت به سمت مهار تورم اما بدون تعهد به هدف خاصی پیش برود.
حالت سوم متعهد شدن به یک مسیر رشد پولی ثابت است که با توجه به افزایش نیازهای مالی دولت یا در صورت وجود یک بحران بانکی عمیق‌تر، دشوار است.
در آخرین امکان خود نیز بانک مرکزی می‌تواند یک نرخ ارز میخکوب یا یک نرخ ارز میخکوب خزنده را دنبال کند که در میانه بحران تراز پرداخت‌ها بسیار دشوار است.
مشخص است که ادامه وضعیت موجود بسیار نامطلوب است زیرا احتمالا منجر به تورم‌های بالاتر خواهد شد. برای اتخاذ هر کدام از مسیرها به جز ادامه وضعیت موجود نیاز به حذف سلطه مالی و کاهش قابل‌توجه تحریم‌ها وجود دارد.
هدف‌گذاری تورمی یا همان گزینه دوم ممکن است در شرایط فعلی بهترین گزینه باشد. با وجود بحران تراز پرداخت‌ها و رکود اقتصادی عمیق، کاهش تورم نیاز به ترکیبی نرم و انعطاف‌پذیر از سیاست‌های پولی، مالی و ارزی است.
در بخش «سیاست‌های مالی» می‌توان سیاست‌هایی نظیر کاهش هزینه‌های غیرمولد و انتقال منابع به سمت اولویت‌هایی مانند بهداشت و تامین بیکاران و آسیب‌پذیرها را در دستور کار قرار داد.
در بخش پولی « نیاز به مدیریت پولی با استفاده فعال‌تر از نرخ بهره و هدف قرار دادن کل‌های پولی» را باید در دستور کار قرار داد. در بخش ارزی نیز انعطاف‌پذیر بیشتر نرخ ارز و حذف نرخ‌های ارز رسمی و غیرواقعی می‌تواند گزینه مناسب باشد. روش‌های ساده مثل ایجاد لنگر انداختن تورم با مدیریت نرخ ارز یا هدف‌گذاری نرخ رشد کل پولی به احتمال زیاد شکست می‌خورند.
فرصت ایجاد گام‌های مقدماتی برای تورم هدف
البته یک رویکرد پیچیده و دقیق‌تر ممکن است به بانک مرکزی کمک کند تا به سمت چارچوبی برای مدیریت انتظارات تورمی حرکت کند و با کمک سیاست نرخ بهره فعال، روند تورم را در یک مسیر کاهشی تنظیم کند.
مسلما، ایران اکنون شرایط لازم برای هدف‌گذاری تورمی، به ویژه رهایی از سلطه مالی را برآورده نمی‌کند، از بین بردن این امر مستلزم تغییرات مهم سیاسی و نهادی است. اما بحران اقتصادی فرصت‌ها و انگیزه‌هایی را برای برداشتن گام‌های مقدماتی فراهم می‌کند. این موارد می‌تواند شامل «بهبود کیفیت و انتشار به موقع آمار، ارتقای عملکرد بازار اوراق بهادار دولت برای تسهیل عملیات باز، تضمین بدهی‌های معوقه دولت و بنگاه‌های اقتصادی به بانک مرکزی و بانک‌ها و مقابله با رشد بی‌رویه در ترازنامه‌های بانکی باشد». اگرچه توسل به هدف‌گذاری تورمی برای تعدیل تورم ممکن است برای شرایط فعلی زود به نظر برسد، اما این هدف می‌تواند در ایجاد زمینه‌ای برای اصلاحات لازم نقش اساسی داشته باشد.
هدف‌گذاری تورم در تحریم و کرونا
عدنان مزارعی در مقاله‌ای با عنوان «هدف‌گذاری تورم تحت تحریم و پاندمی» که توسط دانشکده مطالعات بین‌الملل پیشرفته جان هاپکینز منتشر شده به مشکلات تورمی اقتصاد ایران و راهکارهای مقتضی پرداخته است. «دنیای‌اقتصاد» نیز گزارشی از این مقاله را ارائه کرده است. مزارعی اکنون در موسسه اقتصاد بین‌الملل پیترسون مشغول فعالیت است و پیش از این معاون صندوق بین‌المللی پول بود، جایی که وی در زمینه حل بحران‌های مالی مختلف در بازارهای نوظهور از جمله بحران مالی روسیه در سال ۱۹۹۸ کار می‌کرد. همچنین بین سال‌های ۲۰۰۲ و ۲۰۰۵ به‌عنوان مشاور مدیریت صندوق بین‌المللی پول فعالیت کرده است. عدنان مزارعی حالا در موسسه پیترسون به فعالیت تحقیقاتی در ارتباط با اقتصاد خاورمیانه و آسیای میانه و چالش‌های بلندمدت مالی و اقتصادی متمرکز است. این محقق در همکاری خود با گروه تحقیقات ایران معاصر در دانشکده مطالعات بین‌الملل پیشرفته جان هاپکینز تورم ایران و دلایل پایداری آن را بررسی کرده و راه حل‌هایی برای کنترل آن ارائه کرده است.
