خودروسازی به سبک سئول یا مکزیکوسیتی؟
یک آرزو، دو مسیر
در طول دهه ۱۹۶۰، هر دو کشور مجموعه‌‌‌ای از سیاست‌‌‌های صنعتی بسیار مشابه و تقریبا همزمان را برای ایجاد صنایع خودروی داخلی بهعنوان محرک‌‌‌های رشد اقتصادی دنبال کردند. در حالی که سیاست‌‌‌ها بسیار مشابه بودند (هر دو شامل عناصر مالکیت خصوصی و سرمایه‌گذاری، منطقی‌‌‌سازی برای صرفه‌‌‌جویی در مقیاس و بومی‌‌‌سازی بودند)، ویژگی‌‌‌های متمایز نهادها و الگوهای سیاسی در هر کشور در مجموعه‌‌‌ای متفاوت از اثربخشی برای هر سیاست به دست می‌‌‌آید، بنابراین نتایج متفاوت است. می‌‌‌توان این‌‌‌گونه استدلال کرد که مهم‌ترین دلیل این تمایز، نهادها هستند که گزینه‌‌‌های سیاستی را محدود می‌کنند و نتایج را شکل می‌دهند.
کشورهای در حال توسعه تلاش می‌کنند با بهره‌‌‌گیری از استراتژی کچ‌‌‌آپ (catch up)، فاصله خود را با کشورهای پیشرفته کم کنند. این استراتژی‌‌‌ها بهویژه برای کشورهای دیرصنعتی‌‌‌شده اهمیت دارند. دولت در این فرآیند نقش مهمی ایفا می‌کند. در تجربه سیاستگذاری توسعه صنعت خودروی هر دو کشور کره‌جنوبی و مکزیک، مداخله دولت در اجرای استراتژی کچ‌‌‌آپ دیده می‌شود. با این حال در نوع و کیفیت این مداخله تفاوت‌‌‌هایی وجود داشت که به نتایج غیریکسان منجر شد.
دولت‌‌‌ها و چالش خودمختاری
الکساندر گروشنکرون در پژوهش‌‌‌های خود در باب کشورهای عقب‌‌‌مانده، نشان می‌دهد که چگونه منافع و بخش‌‌‌هایی از جامعه در برابر تغییرات در بازتوزیع منابع مقاومت می‌کنند. در صورتی که بازتوزیع توسط دولت یا یک‌نهاد خصوصی انجام شود، هرگونه بازتوزیع منابع برای توسعه پروژه‌‌‌ها به احتمال زیاد باعث ایجاد مقاومت در برابر آن خواهد شد. بنابراین، یکی از ویژگی‌‌‌های کلیدی یک‌دولت توسعه‌‌‌گرا، خودمختاری آن است که بتواند اهداف سیاستی خود -در این مورد صنعتی‌‌‌شدن و توسعه اقتصادی- را دنبال کند. این خودمختاری دست در دست این می‌دهد که چگونه دولت می‌‌‌تواند خود را از فشارهای اجتماعی برای بازتوزیع منابع به مصارف غیرتوسعه‌‌‌ای مصون نگه دارد. در این زمینه دولت کره‌جنوبی کامیاب‌‌‌تر از دولت مکزیک عمل کرد.
در مورد صنعت خودرو، هر دو دولت از منافع اختصاصی عوامل کلیدی که باید هماهنگ شوند مستقل نبودند؛ یعنی شرکت‌های فراملیتی (TNC)، بخش خصوصی محلی و نیروی کار سازمان‌‌‌یافته. مکزیک، به لطف صنعت محلی بزرگ‌تر خود نسبت به کره‌جنوبی، از دیرباز در عملیات مونتاژ شرکت‌های بنگاه‌های چند ملیتی حضور داشت و این به آن معنی بود که منافع خارجی بخشی از چانه‌‌‌زنی با دولت بود. حضور و نفوذ آنها زمانی اعمال شد که اولین سیاست خودروسازی را در سال‌های ۱۹۶۲-۱۹۶۰ با اجبار به پذیرش مشارکت خود بهعنوان منطقی‌‌‌سازی شرکت‌ها مسدود کردند و عملا امکان ایجاد یک‌شرکت خودروسازی بومی مکزیک را از بین بردند. مورد اول در کره اتفاق نیفتاد؛ زیرا زمانی که کره سیاستگذاری خودروسازی خود را آغاز کرد، عملیات بنگاه‌های چند ملیتی قابل‌‌‌توجهی وجود نداشت و بخش خصوصی محلی مرتبط با صنعت بسیار ضعیف بود.
قدرت چانه‌‌‌زنی شرکت‌های چند ملیتی در صنعت بسیار مرتبط است؛ زیرا آنها کنترل نامتناسبی بر این بخش دارند. اگر دولت توسعه‌‌‌گرا یک شرکت خودروساز نهایی محلی و خودمختار نداشته باشد، سیاست‌‌‌های محلی توسط شرکت‌های پایانه‌‌‌ای TNC که تقاضای صادرات درون‌‌‌شرکتی، وابستگی به تصمیمات شرکت‌های TNC، مشکلات در اجرای مجازات‌‌‌ها و توزیع نابرابر منافع بین شرکت‌های محلی و شرکت‌های چند‌ملیتی را کنترل می‌کنند به‌شدت محدود خواهد شد. در مجموع، حضور قدرتمند لابی شرکت‌های مونتاژکار خودرو در مکزیک، با محوریت خودروسازان آمریکایی همچون جنرال‌موتورز و خودروسازان ژاپنی همچون نیسان، خودمختاری دولت مکزیک در پیگیری سیاست صنعتی برندسازی ملی را کاهش داد و آن را به سمت استراتژی ایجاد شراکت بین شرکت‌های داخلی و خودروسازان خارجی سوق داد که فرآیند تدریجی داخلی‌‌‌سازی قطعات را راهبری کرد.
این در حالی بود که ورود دیرهنگام کره‌جنوبی به صنعت خودرو و ضعف نسبی خودروسازان خارجی در بازار این کشور، زمینه را برای خودمختاری دولت و پیگیری سیاست خلق برند ملی خودرویی، سرمایه‌گذاری سنگین در بخش تحقیق و توسعه و تولید خودروهای داخلی باکیفیت فراهم کرد.
زمینه‌‌‌مندی و سیاست صنعتی موفق
در کنار استقلال، یکی دیگر از ویژگی‌‌‌های کلیدی، زمینه‌‌‌مندی (embeddedness) دولت است. ساختار دولت، بهویژه در مورد بوروکرات‌‌‌های دولتی مهم است. آنها باید خودمختار باشند، اما از بقیه جامعه جدا نباشند. دولت‌‌‌های زمینه‌‌‌مند از دستگاه‌‌‌ها و ساختارهای بوروکراتیک تشکیل شده‌‌‌اند که در مجموعه مشخصی از پیوندهای اجتماعی زمینه‌‌‌مند شده‌‌‌اند و دولت را به جامعه پیوند می‌دهند و کانال‌‌‌های نهادی را برای مذاکره مستمر و مذاکره مجدد درباره اهداف و سیاست‌‌‌ها فراهم می‌کنند.
دولت خودمختاری که در جامعه خود زمینه‌‌‌مند نشده باشد، بازتابی از شبکه‌‌‌های اتصال متراکم بدون ساختار داخلی است که قادر به فراتر رفتن از منافع فردی همتایان خصوصی خود نیست. در این زمینه دولت کره‌جنوبی طبقه‌‌‌ای توانمند از کارآفرینان را به نمایش می‌‌‌گذارد که در قالب چائبول‌‌‌ها وارد مذاکره با دولت در قالب کانال‌‌‌های نهادی می‌‌‌شدند. زمینه‌‌‌مندی دولت کره‌جنوبی آن را به سمت تعریف منافع عمومی در صنعت خودرو سوق داد. در مکزیک که ثبات سیاسی کمتر بود، بوروکرات‌‌‌ها زمینه‌‌‌مندی ضعیفی در جامعه داشتند و در بیشتر زمان‌‌‌ها قادر نبودند رابطه‌‌‌ای بلندمدت با کارآفرینان، فراتر از بده‌‌‌بستان‌‌‌های کوتاه‌‌‌مدت سیاسی، داشته باشند. این امر به شکل‌‌‌گیری متفاوت صنعت خودروی مکزیک و حفظ قدرت بازیگران خارجی در آن کشور انجامید. علاوه بر این، در مورد مکزیک استدلال شده است که نه‌‌‌تنها دولت توسعه‌‌‌گرا به خودمختاری زمینه‌‌‌مند نیاز دارد، بلکه به ظرفیت برای افزایش مالیات از افراد و شرکت‌ها نیز نیاز دارد که عموما بهعنوان معیاری برای زمینه‌‌‌مند شدن آن در ساختار تولیدی کشور در نظر گرفته می‌شود و در غیر‌این صورت باعث می‌شود که دستگاه بوروکراتیک بر مشروعیت بخشیدن به نظام سیاسی و جانشینی نمایندگی سیاسی با تفویض امور عمومی متمرکز شود.
کره‌جنوبی ظرفیت زیادی داشت تا از ابزار مالیاتی بهعنوان یکی از ابزارهای متداول معماری انگیزشی و اثرگذاری بر ترجیحات شرکت‌ها استفاده کند تا آنها به سمت حضور و فعالیت در صنعت خودرو بروند و سرمایه و شم کارآفرینی خود را در این بخش متمرکز کنند. این در حالی است که ظرفیت پایین دولت مکزیک اجازه بهره‌‌‌گیری از ابزار مالیاتی در شکل‌‌‌دهی به صنعت خودروی ملی را به دولت این کشور نداد.
جمع‌‌‌بندی
کره‌جنوبی و مکزیک هر دو جزو برندگان سیاست صنعتی خودرویی هستند. اولی در تجربه‌‌‌ای ستودنی به تولیدکننده‌‌‌ای مستقل با توان صادراتی و فناورانه بالا تبدیل شد که در روندهای روز مانند خودروهای برقی هم حرف‌‌‌هایی برای گفتن دارد؛ دومی به‌رغم مشکلات فراوان پیش‌روی خود از فرصت‌‌‌هایی نظیر محیط کسب‌وکار پویا و نفتا بهره برد تا صنعت قطعه‌‌‌سازی قدرتمندی را در منطقه آمریکای شمالی شکل دهد و شراکت‌‌‌های سودآوری با خودروسازان اروپایی، ژاپنی و آمریکایی داشته باشد. با این حال این دو نمونه به‌خوبی نمایانگر تاثیرات متغیرهای سیاسی همچون خودمختاری دولت، چگونگی تعامل با بازیگران خارجی و زمینه‌‌‌مندی دولت در جامعه هستند که صنعت خودرو، خروجی روابط این متغیرهاست و تعیین می‌کند که حاصل سیاست صنعتی، سئول‌‌‌شدن، مکزیکوسیتی‌‌‌شدن یا چه‌بسا شکست‌‌‌خوردن باشد.
