ملزومات مدیریت تقاضای آب
بر همین مبنا در ادبیات مرتبط، کمبود آب به معنای در دسترس نبودن آن به دلیل کمبود فیزیکی یا کمبود دسترسی به دلیل عدم‌اطمینان نهادی از تدارک آن یا نبود زیرساخت‌‌‌‌های کافی تفسیر میشود. این در حالی است که این رویکرد، کمیابی آب را به‌عنوان کالای اقتصادی و دارای ارزش بازاری و غیربازاری، مدنظر قرار نمی‌‌‌‌دهد. در نگاه جامع‌‌‌‌تر، وقتی بین عرضه و تقاضای آب، تعادل به وجود نیاید و امکان بروز بحران وجود داشته باشد، این امر معلول دو واقعیت انکار‌ناپذیر است:
۱)محدودیت‌های منابع آبی در سمت عرضه و ۲)تاثیرگذاری اقدامات و افزایش فعالیت‌‌‌‌های بشر روی این منبع غیرقابل جایگزین در سمت تقاضا. با توجه به برداشتی که توجه بیشتر را به سمت تامین آب برای نیازهای مختلف داشت، طی سال‌های متمادی، برنامه‌‌‌‌ریزان منابع آبی را به این باور رسانده بود که مشکلات و مسائل عمده بخش آب در سمت عرضه آن است؛ در حالی که مسائل سمت تقاضای آب را ساده می‌‌‌‌انگاشتند. با توجه به تجربه دهه‌‌‌‌های اخیر، به‌ویژه مسائل آب در ایران آشکار شده است، مسائل سمت عرضه آب به دلایل کار با قوانین طبیعی هیدرولوژیک و اصول مهندسی نسبت به مسائل سمت تقاضا ساده‌‌‌‌تر است. مسائل سمت تقاضای آب به دلایل مختلفی پیچیده‌‌‌‌تر است؛ علاوه بر حق دسترسی به آب سالم برای همه شهروندان، به‌عنوان یکی از اصول پذیرفته‌شده حقوق بشری، در بخش‌‌‌‌های مختلف، تقاضای آن به متغیرهای زیادی وابسته است که با نیازها و رفتارهای مصرفی و تولیدی مرتبط است. این مسائل در زمان‌ها و مکان‌‌‌‌های مختلف، متفاوت است و به‌راحتی قابل کنترل و محدود کردن نیست.
با توجه به وجود چالش جدی در تامین و عرضه آب، سوالی که مطرح میشود، این است که چگونه می‌‌‌‌توان به مدیریت پایدار منابع آب در کشور پرداخت؛ به‌طوری که جوابگوی نیازهای اساسی فعلی بوده و با اصول علمی سازگار باشد. با توجه به مجال نوشتار حاضر می‌‌‌‌توان اشاره کرد که مانند بسیاری از کشورهای دنیا در ایران نیز در کنار عوامل محیطی و اقلیمی، ازدیاد فشار تقاضا به دلیل افزایش جمعیت، توسعه شهرنشینی و توسعه بخش کشاورزی و صنعت، موجب چالش‌‌‌‌های جدی در بخش آب کشور شده است. آنچه چالش‌‌‌‌های مذکور را در ایران حادتر کرده، راهبردها و سیاست‌‌‌‌های اتخاذشده در حوزه مدیریت منابع آب است که با آب به‌عنوان کالای اقتصادی و بیننسلی برخورد نکرده است. آب به‌عنوان یک کالای اقتصادی، نه‌تنها دارای ارزش‌‌‌‌های بازاری در تولید و مصرف است، بلکه کارکردهای اکوسیستمی بسیاری دارد و ارزش‌‌‌‌هایی ایجاد میکند که بسیار فراتر از قیمت بازاری آن است.
با فرض اینکه قیمت بازاری آب، به‌صورت درستی با رویکرد تامین هزینه استحصال، انتقال، تصفیه و توزیع آن برای مصارف کشاورزی، صنعتی و شهری تعیین شده باشد، این قیمت فقط بخشی از ارزش اقتصادی کل آب است. باید اذعان کرد که در خصوص قیمت‌گذاری بازاری آب، تمام هزینههای تامین آب تا رسیدن به دست متقاضی و استفاده‌‌‌‌کننده آن مدنظر قرار نمی‌گیرد و این امر موجب مستهلک‌شدن تاسیسات و زیرساخت‌‌‌‌های آب در کشور شده است. نکته مهم‌تر در قیمت‌گذاری آب، توجه به ارزش‌‌‌‌های کل آن، هم به‌عنوان کالای زیست‌‌‌‌محیطی و هم به‌عنوان منبع بیننسلی است که فراموش شده است و آثار آن را در خشک‌شدن تالاب‌‌‌‌ها و دریاچه‌‌‌‌های کشور، ازدیاد نگران‌‌‌‌کننده ریزگردها و منازعات بین‌حوضه‌‌‌‌ای و درون‌‌‌‌حوضه‌‌‌‌ای به دلیل پروژه‌‌‌‌های انتقال آب شاهد هستیم. البته چالش آب، چندبعدی است و تحلیل ارائه‌شده ناظر بر بخشی از این چالش‌‌‌‌ها و البته به نظر نگارنده بخش مهم بوده است.
طرح چالش‌‌‌‌ها و صورت‌‌‌‌بندی آنها میتواند نقشه‌‌‌‌راه شروع اصلاحات در این زمینه را تا حدودی نمایان سازد. آنچه در مجال این نوشتار می‌‌‌‌توان مبتنی بر ادبیات نظری و تجربیات جهانی و مطالعات پیشین نگارنده اشاره کرد، جامع‌‌‌‌نگری در مدیریت منابع آب، درک شرایط اقلیمی و محیطی در سمت عرضه و تمرکز تلاش‌‌‌‌ها در سمت تقاضا با رویکرد مدیریت تقاضای آب (Water Demand Management) سازگار با اصول اقتصادی، زیست‌‌‌‌محیطی و در نظر گرفتن حقوق بیننسلی است.
مدیریت تقاضای آب برنامه‌‌‌‌ریزی، هدایت و مجموعه ابزاری است که افراد، رفتار و فعالیت‌‌‌‌های آنها را در دسترسی، استفاده و مصرف آب در بخش‌‌‌‌های مختلف اقتصادی، به‌صورتی تنظیم و کنترل میکند که فشار به منابع عرضه آب شیرین و دست اول را کاهش دهد. مدیریت تقاضا در پی تطابق‌دادن تقاضای آب با عرضه محدود آن در کوتاه‌‌‌‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت است. این مدیریت بر مصرف بهینه آب متمرکز شده و شیوه‌‌‌‌های مصرف و ابزارهای موجود برای ارتقای سطوح زندگی و الگوهای مصرف آب را به‌صورتی که هزینههای فزاینده در تامین آب و ایجاد زیرساخت‌‌‌‌های آن در افق کوتاه‌‌‌‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت، به وجود نیاید، مطرح میکند. ابزارهای مدیریت تقاضای آب به دو دسته، شامل ابزارهای اقتصادی و ابزارهای غیراقتصادی تقسیم میشود. در ابزارهای اقتصادی، مدیریت تقاضا، عمدتا با استفاده از مکانیزم قیمت‌گذاری اقتصادی، یعنی تعرفه‌‌‌‌های آب بر مدیریت تقاضای آب متمرکز میشود. این ابزارها شامل ۱) تعرفه‌‌‌‌های یک‌بخشی و چندبخشی، ۲)تعرفه‌‌‌‌های تصاعدی، ۳)تفاوت قیمت‌های فصلی، ۳)اضافه پرداخت‌‌‌‌های فصلی و ۴)تعرفه‌‌‌‌های مشروط است که ارزش اقتصادی کل آب، یعنی ارزش‌‌‌‌های بازاری، ارزش‌‌‌‌های غیربازاری و ارزش‌‌‌‌های بیننسلی را مدنظر قرار می‌دهد.
سایر ابزارهای مدیریت تقاضا، بیشتر بر روش‌ها و ابزارهای غیرقیمتی مدیریت تقاضای آب متمرکز میشود. عمده ابزارهای غیرقیمتی را می‌‌‌‌توان در ۱) تغییر ساختار و اصلاح قوانین، ۲) آموزش‌‌‌‌های همگانی در زمینه مدیریت و استفاده بهینه از آب، ۳) اطلاع‌‌‌‌رسانی و هشدار در زمینه منابع آب قابل استفاده در دسترس، ۴) برنامه‌‌‌‌های کاهش تقاضا در دوره‌‌‌‌های اوج مصرف، ۵) ایجاد انگیزش‌‌‌‌های لازم در جهت استفاده درست و ذخیره کردن آب با رویکردهای رفتاری، ۶) تعریف استانداردهای مصرف و استفاده از ابزارهای تشویق و تنبیه متناسب با استانداردهای تعرفه‌شده، ۷) هدف‌گذاری بخشی متناسب با محدودیت منابع آبی با در نظر گرفتن توان اکولوژیک و ۸)سهمیه‌‌‌‌بندی در شرایط محدودیت‌های شدید عرضه است.
در حالت ایده‌‌‌‌آل، استفاده از ابزار قیمت در مدیریت تقاضای آب هدف از دیدگاه اجتماعی، تامین آب و خدمات آبی با کمترین هزینه ممکن (شامل هزینههای خصوصی و خارجی)، اخذ کمترین قیمت ممکن متناسب با ارزش کل اقتصادی آب (در عین حصول اطمینان از پرداخت تمام هزینه‌‌‌‌ها) و در نتیجه، بزرگ‌ترین مازاد مصرف‌کننده ممکن در طول زمان است؛ به‌صورتی که از منظر اقتصادی کارآیی در سطح بهینه اول (First Best Optima) تامین شود. چهار چالش جدی در دستیابی به بهینه اول در نتیجه قیمت‌گذاری آب وجود دارد که عبارتند از:
۱) حسابداری برای تمام هزینههای تامین آب، از جمله هزینههای خارجی، مانند ارزش غیربازاری کاهش خدمات اکوسیستم و هزینههای تامین آتی در صورتی که ذخیره‌‌‌‌سازی آب امروز تمام شود، به‌صورت کامل قابلیت محاسبه ندارد و روش‌های محاسبه آنها هم بین اقتصاددانان محل مناقشه است.
۲) لزوم تامین نیاز آب حداقلی و اساسی شهروندان برای مصارفی که ارزش بالایی دارند، مانند نوشیدن، شست‌وشو و بهداشت، تمیز کردن و پخت‌وپز که به‌عنوان حق طبیعی شناخته میشود.
۳) اعمال قیمت/ تعرفه‌‌‌‌های درست آب که به تامین‌‌‌‌کننده آب اجازه می‌دهد، هم هزینههای ثابت (که با میزان عرضه تغییر نمی‌‌‌‌کند) و هم هزینههای متغیر (که با میزان عرضه متفاوت است) را پوشش دهد.
۴) اندازه‌‌‌‌گیری و حسابداری تخصیص بیننسلی آب، به‌ویژه برای منابع آب زیرسطحی در استفاده‌‌‌‌های مختلف و برآورد ارزش‌‌‌‌های آتی و چگونگی تنزیل آنها. موارد مذکور باعث میشود که پارادوکس قیمت‌گذاری آب رخ دهد. در این پارادوکس، قیمت آن تقریبا هرگز با ارزش آن برابری نمی‌‌‌‌کند و به‌ندرت هزینههای آن را پوشش می‌دهد. بخش دوم پارادوکس (قیمت به‌ندرت هزینه آن را پوشش می‌دهد) از دو عامل ناشی میشود. اولا، هزینه خارجی تحمیل‌شده بر دیگران (شامل نسل‌‌‌‌های آتی) از استحصال، انتقال، تصفیه و توزیع آب، در بهترین حالت، تنها تا حدی در محاسبه هزینههای تامین آب به حساب می‌‌‌‌آید. این هزینههای خارجی میتواند شامل از بین رفتن هریک از انواع خدمات اکوسیستمی و ایجاد محدودیت برای نسل‌‌‌‌های آتی در تامین نیازهای آبی خود باشد. بر این مبنا دلایل معتبری میتواند وجود داشته باشد که چرایی پایین‌‌‌‌تر بودن قیمت آب از ارزش کل آن یا کمتر بودن از هزینه کل نهایی تامین آن (شامل هزینههای خارجی) را توجیه کند.
از جمله اشاره شده است که حفظ نیازهای اولیه آب انسان، به‌ویژه برای فقرا یک دلیل اصلی است. علاوه بر این، به دلیل رفتار «رانت‌جویی» متقاضیان آب یا استفاده از آب به‌عنوان ابزار سیاستی اخذ محبوبیت و رأی برای سیاستگذار در چارچوب تحلیل انتخاب عمومی (Public Choice) میتواند از قدرت توضیح‌‌‌‌دهندگی خوبی برخوردار باشد. با توجه به دلایل اشاره‌شده و سایر دلایل در انحراف مدیریت منابع از بهینه اول، در اتخاذ رویکردهای مدیریت تقاضا مبتنی بر ابزارهای قیمتی، باید برنامه‌‌‌‌ریزان بخش آب کشور به موارد زیر توجه کنند:
۱) استفاده از ابزار قیمت باید به‌صورتی باشد که درآمد‌‌‌‌های حاصله بتواند، هزینههای تامین و عرضه آب را پوشش دهد تا تامین آب به صورت خودپایه و همچنین به اندازه کافی برای اهداف برنامه‌‌‌‌ریزی و سرمایه‌گذاری پایدار باشد.
۲) هزینههای تامین آب براساس هزینههای واقعی محاسبه شود و از فرضیات دلخواه در این خصوص اجتناب شود. البته هزینههای تامین، شامل هزینههای خصوصی و خارجی است.
۳) سیگنال‌‌‌‌های قیمتی مناسب برای مصرف‌کنندگان وجود داشته باشد، به طوری که حجم آب مصرفی آنها بر میزان پرداخت آنها تاثیر بگذارد و قیمت، ابزار کنترلی مناسب برای مدیریت تقاضای آب باشد.
۴) هزینههای نهایی تامین آب شامل تمام هزینه‌‌‌‌ها از جمله هزینه تحمیل‌شده از سوی مصرف فعلی بر تامین آب آینده است که باید شفاف‌‌‌‌سازی و در صورت‌‌‌‌حساب متقاضیان منعکس شود.
در جمع‌‌‌‌بندی باید اشاره کرد که قیمت‌گذاری صحیح و ارائه صورت‌‌‌‌حساب واقعی به متقاضی، به معنای اخذ تمام قیمت مذکور از تمام آنها به‌صورت متناسب نیست و این موضوع باید ابزار مدیریت تقاضا باشد و با طراحی مکانیزمی که در قالب سیاست تشویقی/ تنبیهی، پرمصرف‌‌‌‌ها را جریمه و کممصرفها را تشویق کند، موجبات یارانه‌‌‌‌دهی متقابل از پرمصرف‌‌‌‌ها به کممصرفها بدون کاهش درآمد عرضه را فراهم کند. همچنین باید توجه کرد که اهمیت آب برای جامعه و ارتقای کیفیت زندگی انسان‌‌‌‌ها ایجاب میکند که هر فرد (به‌خصوص اقشار کم‌درآمد) از حق دسترسی مناسب به آب با قیمتی که استطاعت آن را داشته باشد، برخوردار شود. از این رو باید بین نیاز و تقاضا تفکیک قائل شد و تصمیم‌گیری در مورد تقاضا را متاثر از اصول اقتصادی دانست.
