راه توازن درآمدها و هزینه‌ها
دکتر حجت میرزائی کارشناس اقتصاد شهری
وقتی در سال ۱۳۶۳، دولت وقت بر اثر فشارهای مالی طاقت‌فرسای دوران جنگ، مجبور شد بار مالی شهرداری‌ها را از دوش خود بردارد و آنها را خودگردان اعلام کند، کسی گمان نمی‌کرد چه بنیان کجی بنا نهاده شد و تامین مالی شهرداری‌ها چه موضوع پردامنه و بدپیامدی خواهد شد. فروش تراکم بنا و تغییر کاربری خارج از طرح‌ها و پهنه‌بندی‌های مصوب ملی و محلی، بر مبنای چانه‌زنی و توافق شهرداران محلی با سازندگان، به‌عنوان راه تازه تامین مالی تهران و در مرحله بعد، سایر کلان‌شهرها رونمایی شد.
این منابع بزرگ، کیمیایی بود که مس طرح‌های شهری را طلا می‌کرد تا شهرداران محلی در رقابت با یکدیگر و از موضع معامله‌گران جسور با سازندگان خوش‌شانس، مقرب و متنفذ محلی، گفت‌وگوی برد-برد تراکم زیربنا و سود بیشتر ساخت‌وساز در مقابل عوارض بالاتر را سامان دهند. چانه‌زنی و خلق پول ناشی از تراکم‌فروشی و تغییر کاربری، رفته‌رفته سازوکارها و سازمان‌دهی و مقررات خود را یافت و از سازوکاری صرفا مالی به نظام فراگیری تبدیل شد. شهرداری‌ها چاه نفتی یافته بودند که آنها را از چانه‌زنی با بودجه‌ریزان دولتی بی‌نیاز و از پیمایش توان‌فرسا و بی‌حاصل و سرکشی خانه به خانه برای دریافت عوارض سالانه مستغنی می‌کرد. سهم این منابع آسان و در دسترس در تامین مالی کلان‌شهرها کم‌کم سیر صعودی یافت تا به ۸۰درصد رسید و همزمان، مالیه شهری فربه‌تر و فربه‌تر شد. باید هر روز بی‌اعتنا به پهنه‌بندی‌ها، کاربری‌های مصوب و قواعد صریح و بی‌خدشه شهرسازی، ساختمان‌های بیشتری در طول و عرض و ارتفاع بالاتر ساخته می‌شد تا شهرداری عوارض بیشتری دریافت کرده و پروژه‌های ناتمام خود را به‌سرعت تمام کند و همچنین پروژه‌های نوبه‌نو و چشم‌نوازتری را برای ساخت بزرگراه‌ها، پل‌ها و المان‌های شهری و طرح‌های توزیعی و فرهنگی و اجتماعی رو کند. رخنه منابع مالی حاصل از ساخت‌وساز، از توسعه و عمران شهری فراتر رفت و از رقابت‌های سیاسی و انتخاباتی و رویارویی‌های فرهنگی و آیینی سر درآورد.
به‌زودی روشن شد که اقتصاد سیاسی تازه‌ای پیرامون این نظام تامین مالی ایجاد شده است و ساخت‌وساز شهری به سلسله‌جنبان اقتصاد شهری تبدیل شد. سوداگری تراکم و ارتفاع به شکل‌گیری طبقه‌ای جدید با هسته سازندگان در شهر منجر شد و نابرابری درآمدی، دارایی‌ها و موهبت‌های توسعه فضایی در شهر، به سود ساکنان محله‌های مطلوب و پرجاذبه و به زیان محله‌های فرودست، روند فزاینده‌ای یافت.
نظام مالیه مبتنی بر تراکم‌فروشی، به‌درستی به‌عنوان «شهرفروشی» شناخته شد و الگوی معماری و ساخت‌وساز، ترجیحات مکان‌گزینی خانوارها و بنگاه‌های اقتصادی شهر، هویت فرهنگی و انسجام اجتماعی شهر، ترافیک و حمل‌ونقل شهری، سطح تولید و انتشار آلاینده‌های شهری و... را به‌طور عمیق و پردامنه‌ای تغییر داد. به زبان ساده، نه فقط فضای امروز زیست شهری، بلکه گذشته و آینده شهر به فروش رفت تا شهرداری درآمد به دست آورد و سازمان عریض و طویل خود را اداره کند. دیگر جای شهر و شهرداری عوض شده بود و «شهرداری برای توسعه شهری» به «شهرفروشی برای بقای شهرداری» تغییر یافته بود.
رونق درآمدهای نفتی و سودآوری بی‌سابقه ساخت‌وساز و سوداگری زمین و مستغلات شهری در سال‌های ۱۳۹۰-۱۳۸۵ که با اجرای طرح مسکن‌مهر همراه بود، سرخوشی و سرمستی شهرداران کلان‌شهرها را به اوج غیرقابل تصوری رساند و آثار ویرانگر این نظام تامین مالی، خود را تمام‌قد نشان داد.
اما از آغاز دهه ۱۳۹۰، با آغاز تحریم‌های جدید مالی و اقتصادی، کاهش شدید درآمدهای نفتی و آغاز دوران رکود کم‌سابقه در زیربخش ساختمان (مسکن شهری) از یکسو و پایان ظرفیت تراکم‌فروشی از سوی دیگر، روزهای خوش و شیرین مدیریت شهری و فربه‌شدن مالی، اقتصادی و سیاسی و گسترش روزافزون تشکیلاتی به پایان خود رسید. اینک همه کارشناسان درون و بیرون شهرداری دریافته بودند که تداوم شهرفروشی، نه‌تنها نامطلوب و مخرب است، بلکه بسیار دشوار و ناممکن شده است.
شهرداری‌ها در دوره مدیریت شهری چهارم (۱۳۹۶-۱۳۹۲) ناآشنا و نامانوس و بلکه بی‌نیاز از سازوکارهای نوین تامین مالی و با اتکا به بانک اختصاصی خود، کسری بودجه را از بانک قرض گرفتند و با خلق هولوگرام (اوراق تراکم ساختمانی) آینده شهر را هم برای پرداخت بخشی از بدهی‌های خود به پیمانکاران عرضه کردند و برای بخشی دیگر، ذخیره و اندوخته زمین و املاک شهرداری‌ها را که عموما در فروش غیرنقدی تراکم به دست آورده بودند و می‌توانست یک مسیر و مجرای درآمد پایدار حاصل از اجاره‌داری یا پشتوانه تامین مالی در بازار سرمایه باشد، در بازار مسکن شهری به شرکای مالی خود (سازندگان و پیمانکاران) عرضه کردند و دائرمدار معاملات زمین و ساختمان شدند.
از ابتدای دهه ۱۳۹۰، تعداد پروانه‌های ساختمانی صادره، به‌عنوان شاخصی از سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در مسکن شهری و همچنین، نمادی از درآمدهای قابل دستیابی شهرداری، روند نزولی یافت و از حدود ۲۹هزار پروانه در سال ۱۳۹۰ با شیبی تند کاهش یافت و به حدود ۷هزار پرونده در سال ۱۳۹۹ (حدود ۷۶درصد کاهش) رسید. مدیریت شهری پنجم در همین شیب نزولی با شعارهای توقف شهرفروشی و پایدارسازی درآمدها و بهبود حکمرانی شهری، اداره شهر را بر عهده گرفت. شاید هنگام طرح این وعده‌ها و شعارها از ۵۲هزار میلیارد تومان بدهی (که با محاسبه سود در پایان سال ۹۷، یعنی نیمه راه اداره شهر حدود ۷۰هزار میلیارد تومان اعلام شد)، حدود ۳۵هزار میلیارد تومان پروژه‌های عمرانی ناتمام، میراث به‌جامانده از دوران گذشته (که با تورم متوسط حدود ۳۵ درصدی سه‌سال اخیر به بیش از ۱۰۰هزار میلیارد تومان رسیده است) تصوری نداشت.
تورم فزاینده و تشدید رکود ساخت‌وساز (تعمیق رکود تورمی) که نتیجه همزمانی تشدید تحریم‌ها از سال ۹۶ بود و تلاش برای اتمام برخی پروژه‌های ناتمام و نشان دادن کارنامه‌ای کامیاب و حفظ اعتبار سیاسی و اجتماعی خود، شورای شهر پنجم را به تصمیم پراشتباه رشد غیرمتعارف بودجه شهرداری در سه‌سال آخر خود (سال‌های ۱۴۰۰-۱۳۹۸) سوق داد؛ حال آنکه شیب نزولی ساخت‌وساز تشدید شده بود و از ابتدای سال ۱۳۹۹ نیز پاندمی کرونا این رکود تورمی را تعمیق بیشتری بخشید.
راه حل شورای پنجم برای کاهش این کسری بودجه کم‌سابقه، یکی بازگشت به تراکم‌فروشی و دیگری افزایش مستمر نرخ عوارض شهری بود که بی‌تردید رکود تورمی در اقتصاد کلان‌شهر تهران را دامن زد.
اینک به نظر می‌رسد شهرداری تهران در کوتاه‌مدت (تا پایان سال ۱۴۰۱) راهی جز تعدیل روبه پایین بودجه مصوب و توقف کامل پروژه‌های ناتمام و کاهش تا حد توقف فعالیت‌های غیرماموریتی و تمرکز بر نگهداشت شهر ندارد. در بلندمدت هم راهی جز تنوع‌بخشی به منابع درآمدی و حضور فعال در بازار سرمایه و چابک‌سازی و کاهش هزینه‌ها نخواهد داشت.
