ضوابط بلند مرتبه‌سازی
توجه به سرشماری سال ۱۳۶۵ نشان می‌دهد که این مصوبه صرفا حدود ۲۰ شهر بزرگ کشور را شامل می‌شود که تهران، مشهد، اصفهان، تبریز، شیراز، اهواز، باختران یا کرمانشاه، قم، ارومیه، رشت، اردبیل، زاهدان و کرج، در راس آن قرار دارند. در عین حال، پیشنهادهای مربوط به اجرای این مصوبه در شـهرهای با جمعیت کمتر از ۲۰۰ هزار نفر، پس از بررسی و پیشنهاد کمیسیون ماده ۵، در شورای‌عالی مورد تصمیم‌گیری قرار خواهد گرفت.
اصلی‌ترین ماحصل این مصوبه، باز گذاشتن دست شهرداری‌ها برای افزایش تراکم ساختمانی تا سقف 25 درصد افزایش تراکم متوسط جمعیتی ناشی از آن نسبت به طرح جامع مصوب است، آغاز جریانی که در عمل، تراکم‌فروشی و شهرفروشی را به‌عنوان رویکردی متعارف در نظام شهرسازی کشور، به‌دنبال دارد.
یکی از نخستین تعاریف در جهت مشخص کردن بنای بلندمرتبه در کشور، تعریفی است که در سال 1371 و در نشریه شماره 112 دفتر تحقیقات و معیارهای فنی سازمان برنامه و بودجه مبنی بر «دستورالعمل اجرایی محافظت از ساختمان‌ها در برابر آتش‌سوزی» ارائه می‌شود: «هر بنایی که ارتفاع آن (فاصله قائم بین تراز کف بالاترین طبقه قابل تصرف تا تراز پایین‌ترین سطح قابل دسترس برای ماشین‌های آتش‌نشانی) از 23 متر بیشتر باشد، عمارت بلند محسوب می‌شود.» توجه به بلندمرتبه‌سازی شهری، بعدها و در قالب مصوبات «ضوابط و مکانیابی بلندمرتبه‌سازی در شهر تهران» و متعاقبا «ضوابط احداث ساختمان‌های 6 طبقه و بیشتر در شهر تهران» از سوی شورای‌عالی شهرسازی و معماری در سال‌های 1377 و سپس 1379، دنبال می‌شود. فاصله دو ساختمان همجوار، سایه‌اندازی و اشراف، حقوق همسایگی با طرح لفاف فضایی، نور و تابش آفتاب، فضای باز و سطح اشغال، عرض معابر و دسترسی‌ها، حفظ زیبایی و منظر شهری، حریم مربوط به بزرگراه‌های شهری، تاسیسات و ابنیه تاریخی یا با ارزش و نهایتا سایر عوامل تهدیدکننده چون زلزله، آتش‌سوزی، تاسیسات شهری و محیط‌زیست و به‌ویژه آلودگی هوا، از جمله ابعادی هستند که از این پس درخصوص موضوع بلندمرتبه‌سازی، با لحاظ تمرکز بر ساختمان‌های 6 طبقه و بیشتر، آن هم در شهر تهران، کلیدی و نیازمند توجه هستند. این چنین، تهیه نقشه‌های تدقیقی مکانیابی در مناطق مختلف شهر تهران نیز از جمله الزاماتی است که از این پس باید در دستور کار قرار گیرد.
بعدها، بلندمرتبه‌سازی در شهر تهران، در قالب تلقی از ساختمان‌هایی با 12 طبقه و بیشتر، به‌صورت مشخص‌‌تر و در «ضوابط و مقررات ساخت‌وساز و نحوه استفاده از اراضی در پهنه‌های شهر تهران» در ذیل سند طرح جامع جدید تهران، مصوب سال 1386 شورای‌عالی شهرسازی و معماری، مورد توجه قرار می‌گیرد.
این چنین «احداث ساختمان‌های بلندمرتبه، محدود به عرصه‌های مجاز یا ویژه برای بلندمرتبه‌سازی در برخی از زیرپهنه‌های استفاده از اراضی تهران (شاملR263، S121، S125، S211 و M111) و مشروط به مجاز بودن از نظر مطالعات پهنه‌بندی زلزله و ضوابط و مقررات مربوطه و پهنه‌های مجاز زیست محیطی است که موقعیت و کاربری‌های مجاز آنها در نقشه‌های پهنه‌بندی طرح تفصیلی، مشخص و تدقیق می‌شود. از این تاریخ تا زمان تصویب و ابلاغ ضوابط ساخت‌وساز ساختمان‌های بلندمرتبه، صدور هرگونه مجوز ساخت‌وساز توسط شهرداری برای ساختمان‌های بلندمرتبه در کلیه پهنه‌ها و با هر کاربری در شهر تهران مجاز نخواهد بود.»
بر این اساس، مقرر می‌شود تا ضوابط و مکانیابی ساختمان‌های بلند با کاربری‌های گوناگون، حداکثر تا 6 ماه پس از ابلاغ مصوبه طرح جامع در سال 1387، ضمن تجدیدنظر اساسی در مصوبه‌های پیشین شورای‌عالی شهرسازی و معماری در سال‌های 1377 و 1379 و اعمال اصلاحات لازم، تهیه و پس از تصویب کمیسیون ماده 5 شهر تهران، به تصویب شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران برسد. به‌دنبال تصویب طرح تفصیلی جدید شهر تهران در سال 1390 و ابلاغ آن در 1391، ضمن تصریح موضوع مذکور، عنوان می‌شود که «ضوابط طراحی و ساخت‌وساز ساختمان‌های بلندمرتبه با رعایت ضوابط حداکثر تراکم و ارتفاع مجاز معین شده در جداول چهارگانه ضوابط استفاده از اراضی و ساخت‌وساز در پهنه‌های اصلی این سند و برای کاربری‌های گوناگون، مطابق مفاد مصوبات شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران و کمیسیون ماده 5 شهر تهران مجاز است که متعاقبا تهیه، تصویب و ابلاغ خواهد شد. به علاوه، احداث بناهای بلندمرتبه در سایر زیرپهنه‌ها، منوط به تهیه طرح‌های توجیهی و تصویب آن در کمیسیون ماده 5 است. بدیهی است تدوین ضوابط و مقررات مربوطه نیز در چارچوب طرح موضوعی مذکور، الزامی است.»
اگر پیش‌تر درخصوص بلندمرتبه‌سازی، بر ساختمان‌های 6 طبقه و بیشتر تمرکز می‌شد، با اضافه شدن تعریف الگوی میان مرتبه مبنی بر ساختمان‌های 6 تا 11 طبقه، از این پس، تلقی از بلندمرتبه‌سازی در شهر تهران، ساختمان‌های 12 طبقه و بیشتر است، تحولی بنیادین و تاثیرگذار که عملا در فاصله یک دهه اتفاق می‌افتد.
متعاقبا و با محوریت معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران، یک‌بار در سال 1389 «طرح تدوین ضوابط و مقررات ساخت‌وساز بناهای بلندمرتبه در پهنه‌های مصوب و مجاز» به‌عنوان یکی از اسناد تکمیلی طرح جامع تهران و بار دیگر در سال 1394 «ضوابط ساخت‌وساز و مکانیابی ساختمان‌های بلندمرتبه» (محدوده شهر تهران) به‌عنوان یکی از محورهای مطرح در ذیل «طرح بازبینی، راهبری و پایش طرح تفصیلی شهر تهران»، تهیه و ارائه می‌شوند.
در سوی دیگر، سه مصوبه شورای‌عالی شهرسازی و معماری در سال 1393 تحت‌عناوین «عدم انطباق طرح‌های جامع و تفصیلی شهر تهران» مبنی بر توقف هرگونه تصمیم‌گیری موردی برای بلندمرتبه‌سازی در کمیسیون ماده5 و صدور پروانه منوط به رعایت ضوابط احداث ساختمان‌های بلندمرتبه مصوب شورای‌عالی و اصلاحات بعدی آن، «طرح و بررسی ۴۷ پرونده ارجاعی درخصوص بلندمرتبه‌سازی» با تاکید بر ضرورت تسریع در ارسال ضوابط بلندمرتبه‌سازی از سوی معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران جهت طرح در شورای‌عالی و همینطور «تعیین چارچوب تدوین و بررسی ضوابط بلندمرتبه‌سازی شهر تهران» قابل‌توجه هستند که مصوبه سوم، بر ملاحظه ابعاد تازه‌ای از بلندمرتبه‌سازی چون جمعیت‌پذیری، ساختار اجتماعی اقتصادی، موضوعات ایمنی، جریان باد و کریدورهای هوایی، تامین خدمات زیربنایی و روبنایی و نیز تاثیرگذاری بر هویت شهری با انگاره ایرانی- اسلامی تاکید دارد. مسکوت‌ماندن ارائه اطلاعات وضع موجود بلندمرتبه‌سازی در شهر تهران از سوی معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران به‌رغم پیگیری‌ها و مکاتبات مکرر از طرف معاونت معماری و شهرسازی وزارت راه‌وشهرسازی و دبیرخانه شورای‌عالی شهرسازی و معماری، برگ دیگری از واقعیات در این بازه زمانی است.
پس از یک وقفه زمانی قابل‌توجه، شورای‌عالی شهرسازی و معماری «ضوابط عام بلندمرتبه‌سازی» را در سال 1397 تصویب و در سال 1398 ابلاغ می‌کند که مطابق آن، «از تاریخ ابلاغ این مصوبه، صدور مجوز هرگونه احداث ساختمان بلند در شهرهای کشور، صرفا محدود به شهرهای با جمعیت بالای ٢٠٠ هزار نفر و در عرصه‌های مجاز ساختمان‌های بلند مصوب شورای‌عالی در انطباق با ضوابط و مقررات مندرج این مصوبه خواهد بود.» در صورت عدم پیش‌بینی عرصه‌های بلندمرتبه در طرح‌های توسعه شهری، شهرهایی مذکور، که با استناد به آخرین سرشماری عمومی نفوس و مسکن در سال 1395، 50 شهر از مجموعه 1245 شهر کشور را شامل می‌شود، باید گزارش توجیهی ضرورت احداث ساختمان بلند طبق مفاد این مصوبه توسط شهرداری با تایید شورای اسلامی شهر تهیه و پس از تصویب در کمیسیون ماده 5 و شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان، جهت تصویب‌نهایی به شورای‌عالی شهرسازی و معماری ارائه شود.
در عین حال، طرح پیشنهادی نباید موجب تغییر در جمعیت‌پذیری شهر مورد مطالعه شده و صرفا به‌عنوان تغییر الگوی کالبدی شهر قابل بررسی است. در این مصوبه که با استناد به اصول و احکام کلی فوق، نقطه‌عطفی در مسیر کنترل جریان فزاینده و نهادینه بلندمرتبه‌سازی در کشور به‌نظر می‌رسد، این تعریف شامل «ساختمان‌هایی با ارتفاع ٢٧ متر و بیشتر یا ساختمانی که تعداد طبقات آن با احتساب همکف، ۸طبقه و بیشتر باشد یا ارتفاع بالاترین کف طبقه قابل بهره‌برداری آن بیش از ٢٣ متر از تراز متوسط زمین باشد، مشمول این مصوبه است. در شهرهای دارای طرح جامع معتبر (مصوب شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران) چنانچه آستانه دیگری برای تعیین ارتفاع ساختمان بلند تعریف شده باشد، همان ارتفاع با رعایت سایر ضوابط این مصوبه ملاک‌عمل خواهد بود» تصریح شده است.
علاوه بر این، مصوبه مذکور شامل ملاحظاتی دقیق همراه با جزئیات درخصوص مکانیابی شامل حذف محدوده‌های غیرمجاز احداث ساختمان‌های بلند براساس ضوابط سلبی، مکانیابی عرصه‌های احداث ساختمان‌های بلند و همینطور ضوابط و مقررات شامل ضوابط استقرار ساختمان‌های بلند در عرصه‌های تعیین شده و ضوابط طراحی از وجه ارتباط با محیط کالبدی پیرامون و سیمای شهری است. پس از ارزیابی و آسیب‌شناسی این مصوبه، نهایتا «اصلاحیه ضوابط عام استقرار ساختمان‌های بلند در شهرهای ایران» با اعمال تغییرات پیشنهادی در راستای تسهیل فرآیند تصویب و رفع ابهام و جلوگیری از تفسیرپذیری در اجرا، در نیمه دوم سال 1399 تصویب و ابلاغ شده که آخرین ملاک عمل در شهرهای کشور است.
آنچه مشخص است، تهیه اسناد فوق، آن‌هم در یک روند تکاملی، اقدامی قابل‌توجه اما در عمل ناکارآمد بوده است. تمامی مصوبات یا طرح‌های مذکور همواره نه یک گام، بلکه چندین گام، چه از نظر تطابق زمانی و چه از نظر تناسب رویه‌ای و محتوایی با واقعیات شهری، فاصله داشته‌اند. حقوق مکتسبه در قالب پروانه‌های ساختمانی اخذ شده در خلال تهیه، بررسی، تصویب و نهایتا ابلاغ ضوابط فوق یا اتخاذ تصمیمات موردی مغایر با مصوبات ابلاغ شده و ملاک عمل، چالشی اساسی و فراگیر در این زمینه است. این درحالی است که به‌رغم تصریح شفاف یا تلویحی هدایت بلندمرتبه‌سازی در تمامی آنها و هدف‌گذاری به‌عنوان فرصتی برای انتظام بخشی به این موضوع، اسناد مذکور خود در عمل به تهدیدی در زمینه شکل‌گیری روندهای ناقص، غیرمنطقی و شاید متناقض از منظر تحقق الگوها و اصول صحیح شهرسازی و توسعه شهری شده‌اند.
واقعیت این است که شورای‌عالی شهرسازی و معماری مصوبات خود را داشته است، شهرداری به انتخاب‌های خود پرداخته است و در این میان و در وادی عمل، شهر نیز در فقدان نظارتی واقعی، حداقل با التزام به اسناد و مصوبات مورد اشاره، راه خود را پیموده است، راهی که البته خود در تقدم و تاخری دائمی، از مصوبات شورای‌عالی و انتخاب‌های شهرداری تاثیر پذیرفته و در عین حال، بر آنها نیز تاثیرگذار بوده است.
نمود بارز این امر، بلندمرتبه‌سازی‌های مسکونی انجام شده یا در دست انجام، در مقیاس وسیع در منطقه22 شهر تهران است، درحالی‌که پیش از این و در طرح مجموعه شهری تهران و مصوب سال 1382، به صراحت از منع هرگونه افزایش جمعیت و توقف هرگونه ساخت‌وساز مسکونی در این منطقه و اختصاص اراضی آن به‌عنوان قلب مجموعه شهری به کاربری‌های خدماتی شهری و فراشهری، صحبت شده است. ابعاد و آثار کالبدی فضایی این مساله در سایه افزایش قابل‌توجه جمعیت‌پذیری شهر تهران و تلقی صرفا کالبدی از توسعه و اسکان جمعیت، قطعا در سال‌های آتی بیشتر هویدا و ملموس خواهد شد. نمودهای عینی همین جریان سوداگرانه، متاسفانه در تمامی شهرهای بزرگ کشور و حتی توسعه شهرهای جدید و پروژه‌های مسکن مهر، به روشنی آشکار شده است.
