سیاست ارفاق حداکثری
به تعبیری در دنیا متناسب با افزایش امید به زندگی، سن بازنشستگی هم به تاخیر افتاده است و با اصلاحات پارامتریک سعی کرده‌اند دوره بیمه‌پردازی افراد را افزایش دهند.
اما متاسفانه در کشور ما عکس این جریان رخ داده؛ در عین حالی که قوانین بازنشستگی ما غالبا برای دهه‌های 40 و 50 است که امید به زندگی در زمان تدوین این قوانین 58 سال بود، اما در حال حاضر با اقدامات صورت گرفته در حوزه‌های مختلف از جمله بهداشت، درمان و آموزش، سن امید به زندگی برای بانوان به بیش از 75 سال و برای آقایان به بیش از 73 سال رسیده است. اما با قوانین بازنشستگی زودرس، میانگین سن بازنشستگی تقلیل یافته است.
اگر در ایران هم می‌خواستیم از تجربیات جهانی استفاده کنیم، باید اصلاحات پارامتریک را آغاز می‌کردیم، اما طی دو دهه گذشته با اتخاذ تصمیماتی در حوزه تصویب قوانین مربوط به بازنشستگی پیش از موعد و نوسازی صنایع سخت و زیان‌آور در جهت معکوس دنیا حرکت کرده‌ایم.
برخی قانون‌گذاران در برهه‌های مختلف، توجیهات و دلایلی را برای تصویب قوانینی از این دست داشته‌اند که در واقع به نوعی بار مالی به صندوق‌های بازنشستگی تحمیل کرده‌اند. در ادامه به برخی از این توجیهات که نتایجی جز تحمیل بار مالی به صندوق‌ها نداشته است اشاره می‌شود.
نخست اینکه، در مقاطعی با توجیه اشتغالزایی، سن بازنشستگی را کاهش دادند تا بازار کار در جهت استفاده از نیروی کار جوان ترغیب شود درحالی‌که این هدف محقق نشد و حتی اثر ضداشتغال در بازار کار داشت. بازنشستگان به دلیل اینکه از قوانین کار و تامین اجتماعی تبعیت نمی‌کنند و نیروی ارزان‌قیمت محسوب می‌شوند، از سوی بسیاری از کارفرمایان برای جذب دوباره در بازار کار پس از دوران بازنشستگی مورد استقبال قرار گرفتند، بنابراین تمایل به استفاده از بازنشستگان بیشتر بود و هدف جذب نیروی کار بیکار آنچنان که مدنظر قانون‌گذار بود، محقق نشد.
توجیه دیگر، نوسازی و بازسازی صنایع بود. در مقطعی دیگر توجیه قانون‌گذار این بود که برای به‌روزرسانی تکنولوژی منقرض شده، باید بخشی از نیروی کار بازنشست شوند. در این شرایط بازنشستگی پیش از موعد داده شد تا شرکت‌ها نوسازی شوند. اما غالبا به دلیل اینکه شرکت‌ها در محیط‌های نزدیک به شهرها قرار داشتند و بعد به تدریج در محیط‌های شهری قرار گرفتند و تعدادی از آنها به واسطه قرار گرفتن در داخل شهرها، تغییر کاربری دادند و محلی برای ساخت و سازهای مسکونی شد و عملا بازسازی و نوسازی صنایع محقق نشد.
اما قوانین بازنشستگی ناظر بر سه نوع است: «بدون ارفاق»، «با ارفاق» و «با ارفاق همراه با جایزه.» در بازنشستگی‌های بدون ارفاق، فرد بعد از پرداخت 20 یا 25 سال حق بیمه، می‌تواند معادل 20 یا 25 روز حقوق دریافت کنند. نقص این نوع بازنشستگی در این است که فرد 5 سال کمتر حق بیمه پرداخت می‌کند و 5 سال زودتر مستمری‌بگیر می‌شود و دوره مستمری بگیری طولانی‌تری دارد و برخلاف تصور عمومی بار مالی برای صندوق‌ها دارد.
در بازنشستگی نوع «با ارفاق»، بازنشستگان 25 سال حق بیمه پرداخت می‌کنند، اما با ارفاق 5 ساله از حقوق کامل (30 روز) بهره‌مند می‌شوند. بابت 5 سالی که فرد بازنشسته حق بیمه پرداخت نکرده و 5 سالی که زودتر مستمری بگیر می‌شود و مستمری که باید کامل دریافت کند، بار مالی بیشتری به صندوق تحمیل می‌کند.
مصداق بازنشستگی نوع «با ارفاق و با جایزه» مشاغل سخت و زیان‌آور است. در این نوع بازنشستگی که برخی مشاغل را در برمی‌گیرد، فرد با پرداخت 20 سال حق بیمه، با ارفاق و جایزه معادل 30 روز و بیشتر حقوق دریافت می‌کند. درحالی‌که دنیای امروز به کسی اجازه نمی‌دهد که فعالیتی را شروع کند که سلامت کارگرانش را به مخاطره بیندازد و اساسا زیان‌‌آوری مشاغل را نمی‌پذیرد. مجموعه این طرح‌ها به‌طور کلی صندوق‌های بازنشستگی را به لحاظ تعادل منابع و مصارف و تنظیم ورودی و خروجی دچار مشکل می‌کند و پایداری مالی آنها را به مخاطره می‌اندازد، کمااینکه این ناپایداری مالی سال‌هاست گریبان‌گیر صندوق‌ها شده است! اما راه‌حل چیست؟ مهم‌ترین نکته در این خصوص این است که اگر قرار است چنین ارفاق و تخفیفاتی داده شود، باید عدم‌النفع صندوق‌ها را دولت‌ها محاسبه کنند و بپردازند. درحالی‌که در بسیاری از موارد دولت‌ها زیر بار نمی‌روند و این بار مالی را تقبل نمی‌کنند و در مواردی هم که دولت بار مالی را می‌پذیرد، بار مالی تعهدی و بین‌النسلی را در نظر نمی‌گیرد و فقط بار مالی همان سال اول اجرا را می‌پذیرند و ضمن آنکه این روند به تولید و انباشت بدهی‌های دولت به صندوق‌ها منجر می‌شود و نمونه آن را می‌توان درمورد بازنشستگی پیش از موعد برای نوسازی صنایع دید. به این ترتیب که دولت متعهد می‌شود 50 درصد حق بیمه نیروی کاری که بازنشسته شده را پرداخت کند و 50 درصد مابقی را کارفرمایان بر عهده بگیرند. برمبنای عملکرد دولت تاکنون سهم 50 درصدی خود را پرداخت نکرده است.
راه‌حل دیگری که در دنیا مورد توجه قرار دارد، نظام چند لایه تامین اجتماعی است؛ در لایه نخست یک سطح صفر و پایه حمایتی از کل اقشار جامعه در نظر گرفته می‌شود و دولت از آن گروهی از افراد جامعه که فاقد توان مالی و درآمدی هستند حمایت می‌کند. به این شکل که در سطح صفر یا سطح پایه، دولت تضمین می‌کند تمام یا بخشی از حق بیمه افراد فاقد توان مالی و درآمدی را پرداخت کند. در این نظامات، از محل منابع پرداختی دولت‌ها برای هر فرد بالای 60 یا 65 سال که مشمول هیچ بیمه‌ای نیست و براساس آزمون وسع نیازمند کمک تشخیص داده شود، مستمری برقرار می‌شود.
لایه دوم، نظام بیمه‌ای «همگانی – اجباری» نام دارد. در این لایه، بخشی یا تمام حق بیمه براساس آزمون وسع توسط افراد شاغل و کارفرمای آنها پرداخت و مابقی آن توسط دولت تقبل می‌شود. در این حالت تامین مالی به عهده افراد است. اما دولت پرداخت آن را تضمین می‌کند و مشوق‌ها و محرک‌هایی را برای این امر در نظر می‌گیرد، مثل سهم‌الشرکه کمک دولت، معافیت مالیاتی و... .
در لایه سوم که لایه مازاد و مکمل است، همزمان مشارکت افراد شاغل و کارفرما را داریم که در قالب مزیت‌های رفاهی حمایت‌هایی صورت می‌گیرد و دولت در این زمینه مشارکت مالی ندارد.
در نظام چند لایه تامین اجتماعی، به‌ویژه در سطوح بالایی این نظام یعنی سطوح مکمل و مازاد چون فرد انتخاب می‌کند، به چه میزان و در چه زمانی مستمری را دریافت کند و بار مالی آن برعهده فرد است، مشکلات کمتری در حوزه پیش از موعد وجود دارد.
مشکلی که در ایران وجود دارد این است که چون در کشورمان از نظام چند لایه تامین اجتماعی بهره‌مند نیستیم، بسیاری از قوانین بازنشستگی پیش از موعد با نیت‌های دلسوزانه است. اما عملا پرداخت از «جیب دیگران برای دیگران» است. در این شرایط برای صندوق‌هایی که منابع و مصارف مشخص دارند و متکی به منابع دولت نیستند، عملا باید از جیب قشرهای دیگر و نسل‌های دیگر بیمه شده برای بازنشستگی پیش از موعد افرادی دیگر که از انتهای صف به ابتدای صف آورده شده‌اند، برداشت شود.
چالش و بحران صندوق‌های بازنشستگی در ورژن‌های مختلف از اولویت‌بندی چالش‌های کشور مطرح بوده است؛ علاوه بر اینکه این چالش در برنامه ششم مورد توجه قرار گرفته، دکتر مسعود نیلی نیز تعبیر «ابرچالش» را برای بحران صندوق‌های بازنشستگی به کار برده است.
در حال حاضر 22 صندوق بازنشستگی و بیمه‌های اجتماعی در کشور وجود دارد که عمده بیمه‌پردازان تحت پوشش چند صندوق هستند به این ترتیب که بخش اعظم بیمه‌شدگان در چهار صندوق عضویت دارند و حدود 70 درصد تحت پوشش سازمان تامین اجتماعی قرار دارند.
صندوق‌های بازنشستگی در شرایطی می‌توانند پایدار باشند که حداقل از نسبت پنج به یک برخوردار باشند. یعنی به ازای هر 5 بیمه‌پرداز یک نفر بازنشستگی دریافت کند. مثلا در سازمان تامین اجتماعی طی دهه 60 این نسبت 25 به یک بود، یعنی به ازای هر 25 نفر بیمه‌پرداز، یک نفر حقوق بازنشستگی دریافت می‌کرد، اما در حال حاضر این نسبت به کمتر از 6 رسیده و این صندوق را با بحران مواجه کرده است. از مجموع 22 صندوق بازنشستگی، نسبت وابستگی 18 صندوق زیر 3 و برخی حتی زیر یک هستند.
و اما راه‌حل اساسی برای صندوق‌ها چیست؟ راه‌حل همان چیزی است که در بالا به آن اشاره کردم، ایجاد زیرساخت اولیه نظام متمرکز و چندلایه تامین اجتماعی و تضمین سطح پایه یا سطح صفر آن، توسط دولت برای اقشار و گروه‌های هدف.
اگر در کشور نظام متمرکز و چند لایه تامین اجتماعی را با اولویت توجه به سطح صفر (سطح پایه) ایجاد کنیم، می‌توان از سرریزهای حمایتی تحمیلی به صندوق‌های بیمه‌ای جلوگیری و آنها را به سمت پایداری مالی هدایت کرد.
در غیر‌این صورت صندوق‌های بازنشستگی که می‌توانند و باید «یار دولت» باشند و با تجمیع منابع کوچک و پراکنده، توزیع ریسک و فراهم‌سازی خدمات اجتماعی با مشارکت مالی ذی‌نفعان، باری از دوش دولت و کارفرمایان بردارند، از نظر تعادل منابع و مصارف، تنظیم ورودی‌ها و خروجی‌ها و پایداری مالی دچار مشکل شده و «بار دولت» شوند، امری که درخصوص برخی از صندوق‌های بازنشستگی حادث شده و بخش قابل‌توجهی از اعتبارات دولتی برای کمک به تامین کسری آنها مصروف می‌شود.
