مصوبه عادی در سال ویژه
در اصلاحات بودجه‌ای، اصلی‌ترین محور، تقویت نهادی بودجه است. براساس برنامه اصلاح ساختاری بودجه کشور، تقویت نهادی بودجه با توجه به پنج ویژگی نظام بودجه‌ریزی مناسب شامل «انضباط مالی، شفافیت، پاسخگویی، کارآیی و اثربخشی» در دستور کار قرار دارد. در میان این ویژگی‌ها، شفافیت و پاسخگویی دو محور مهم هستند که براساس گزارش‌دهی مالی دولت سنجیده می‌شوند. کشورهای دارای نظام گزارش‌دهی مالی کارآ و موثر، در چرخه بودجه‌ریزی خود ۸ گزارش با کیفیت مناسب و پایدار را منتشر می‌کنند. یکی از این گزارش‌ها که باید در مرحله تدوین بودجه تهیه شود گزارش «بیانیه پیش بودجه» است که در ایران با عنوان «بخشنامه بودجه» شناخته می‌شود. سایر گزارش‌ها در چرخه‌های بودجه‌ریزی عبارتند از: تدوین بودجه (لایحه بودجه)، تصویب بودجه (قانون بودجه)، اجرای بودجه (گزارش ضمن سال، گزارش میان سال، گزارش پایان سال)، ارزیابی بودجه (گزارش حسابرسی (تفریغ))، و گزارش بودجه شهروندی که باید در هر چهار مرحله منتشر شود. (Open Budget Survey, ۲۰۱۷).
معرفی بخشنامه بودجه
بخشنامه بودجه که معمولا سند استراتژی مالی، سند استراتژی بودجه یا چارچوب بودجه نامیده می‌شود، استراتژی‌های بودجه دولت برای سال بودجه و دو سال بعد از آن را مشخص می‌کند. این سند حداقل به هیات دولت ارائه می‌شود، اما در بسیاری از کشورها آن را به قوه مقننه و مردم نیز ارائه می‌کنند. بخشنامه بودجه به بیان ارتباط میان سیاست‌ها و تخصیص منابع برای مردم و جامعه مدنی می‌پردازد و فرآیند تدوین بودجه در دولت را بهبود می‌بخشد. هدف بخشنامه بودجه، افزایش آگاهی عمومی درباره سیاست‌های مالی و بودجه‌ای است. همچنین این سند موجب افزایش «پاسخگویی» دولت فعلی و دولت‌های بعدی در زمینه مدیریت بهینه سیاست‌های مالی می‌شود.
بخشنامه بودجه طرح‌های سیاست مالی و اقتصادی قوه مجریه را برای سال بودجه‌ای آینده ارائه می‌کند و پیش از ارائه بودجه پیشنهادی به‌صورت تفصیلی، به‌دنبال ایجاد بحث در مورد محتوای بودجه است. این سند خاتمه مرحله برنامه‌ریزی راهبردی فرآیند بودجه است که در آن مسوولان به‌صورت کلی اهداف سیاسی را با منابع موجود تحت چارچوب مالی بودجه هم‌تراز می‌کنند. همچنین بخشنامه بودجه اطلاعاتی در مورد چشم‌انداز دولت و چگونگی ارتباط سیاست مالی با بخش‌های مختلف اقتصادی و اولویت‌های بودجه‌ای دولت در سال آینده ارائه می‌دهد. این بخشنامه به‌دنبال ارائه اطلاعات جزئی در مورد بودجه نیست و می‌توان آن را یک چارچوب میان‌مدت دانست که به‌دنبال مرتبط کردن سیاست، برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی در یک دوره چند ساله است.
ساختار بخشنامه بودجه
بخشنامه بودجه با کیفیت مناسب دارای حداقل سه بخش است:
* بخش اول: شامل پیش‌بینی‌های اقتصاد کلان بوده و بودجه بر آن استوار می‌شود.
* بخش دوم: سیاست‌ها و اولویت‌های مهم هزینه‌ای و درآمدی را شامل می‌شود که توسعه برآوردهای تفصیلی برای بودجه آتی را هدایت می‌کنند.
* بخش سوم: پیش‌بینی‌های هزینه‌ای و درآمدی چند ساله را در بر دارد.
در هر یک از این بخش‌ها، اطلاعات مختلف با توجه به پنج محور زیر ساماندهی شده و ارائه می‌شوند:
* محور اول: شامل چشم‌انداز دولت، منطق و انتظارش از شرایط اقتصاد کلان است. بنابراین بخشنامه باید شامل مفروضات اساسی دولت در مورد شاخص‌های اقتصاد کلان داخلی و خارجی در میان‌مدت باشد. این شاخص‌ها عبارتند از: رشد تولید ناخالص داخلی، بیکاری، شاخص قیمت‌ها، حساب جاری و نرخ بهره.
* محور دوم: باید صریحا اهداف بلندمدت سیاست‌های مالی و اقتصادی، و مقاصد سیاست‌های مالی و اقتصادی برای سال بودجه و حداقل دو سال بعد از آن را ذکر کند. بخشنامه بودجه باید سطح کلی درآمدها، هزینه‌ها، کسری‌ها و مازاد‌ها و بدهی‌های دولت و نقشی را که انتظار می‌رود سیاست‌های مالی در محیط اقتصاد کلان ایفا کند، مشخص کند. این بخشنامه باید به صراحت و در افق میان مدت، حساسیت متغیرهای کلی بودجه به شرایط اقتصاد کلان و تخمینی از میزان استقراض مورد نیاز و فروض مرتبط با هزینه‌های بدهی‌ها را بیان،کند.
* محور سوم: شامل برآوردی کلی از هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای هر بخش یا وزارتخانه است. این اطلاعات شامل عناصر مختلف هزینه براساس طبقه‌بندی عملکردی و اقتصادی است(شامل تخمینی از هزینه دستمزد و تخمین اولیه‌ای از افزایش اشتغال یا کاهش کارمندان). برای بیشتر بخش‌ها بخشنامه بودجه برآورد منتشر شده سال قبل را به‌روزرسانی و فقط تغییر در برخی بخش‌ها را منتشر می‌کند. این درحالی است که این بخشنامه، نگاه کل‌نگر داشته و جزئیات منتشر شده در آن، در سطح جزئیات لایحه بودجه نیست.
* محور چهارم: شامل انتظارات از سیاست‌های مالیاتی و انواع درآمدها است. این برآوردها باید اثرات غیرقابل پیش‌بینی که بر جمع‌آوری درآمدها می‌گذارد را لحاظ کند.
* محور پنجم: باید برآوردی از هزینه‌های هر سیاست مهم جدیدی که در سال جدید اعمال می‌شود را ارائه کند و همچنین اثرات آن بر بودجه در میان‌مدت و بلندمدت نیز ارزیابی شود.
مزایای تدوین و انتشار بخشنامه بودجه
برخی از فواید تدوین و انتشار بخشنامه بودجه عبارتند از:
* مشخص شدن سرفصل‌ها و اهداف کلان بودجه
* ایجاد اجماع میان مسوولان و مدیران عالی درخصوص کلیات و اهداف بودجه
* آشنایی نخبگان و مردم با مسیر و جهت بودجه آتی و زمینه‌سازی برای مشارکت آنها
* افزایش پاسخگویی دولت‌ها و افزایش ریسک سیاسی اصرار بر سیاست‌های خلاف منافع ملی
* ایجاد توازن قدرت میان مقامات سیاسی و در نتیجه کاهش احتمال و امکان مداخلات غیرکارشناسی و اتلاف منابع در خارج از چارچوب مسائل اولویت‌دار کشور
* افزایش پیش‌بینی پذیری شرایط اقتصاد کلان و کاهش ریسک‌های برنامه‌ریزی میان‌مدت برای فعالان اقتصادی که طبیعتا افزایش سرمایه‌گذاری مولد را به همراه خواهد داشت.
کلام آخر
بخشنامه بودجه، با ساختار و مزایای معرفی شده، می‌تواند قبل از اینکه تصمیمات تامین مالی برنامه تفصیلی اخذ شود، محورهای اولویت‌دار و متغیرهای کلیدی بودجه پیشنهادی را مشخص کند. با مشخص شدن این موارد کلی در بخشنامه بودجه و دریافت بازخورد از عموم مردم و نخبگان، بودجه پیشنهادی که در مرحله بعد تدوین می‌شود، شامل برآیندی به تعادل نزدیک شده از نیازمندی‌ها، دغدغه‌ها و افکار و ایده‌های مختلف بازیگران و نقش‌آفرینان اقتصاد کشور خواهد بود. طبیعی است که بودجه‌ای که نتیجه چنین فرآیندی باشد، در تنظیم انتظارات عموم بازیگران اقتصادی، مردم و نخبگان موفق‌تر خواهد بود و می‌تواند کشور را به ثبات اقتصاد کلان نزدیک کند. بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۰ به‌عنوان اولین سند در چرخه نظام بودجه‌ریزی کشور توسط ریاست محترم جمهور در تاریخ ۳/ ۷/ ۱۳۹۹ به کلیه دستگاه‌های اجرایی ابلاغ شده است. به نظر میرسد سال ۱۴۰۰، سال بسیار مهمی در تاریخ اقتصاد ایران خواهد بود و این درحالی است که بخشنامه بودجه ابلاغ شده از لحاظ ساختار و محتویات، تفاوت چندانی با سال‌های گذشته نداشته و از حداقل کیفیت لازم برای نقش‌آفرینی موثر در نظام بودجه‌ریزی کشور برخوردار نیست. انتشار تشریفاتی اسناد کلیدی در نظام گزارش‌دهی مالی دولت، بدون توجه به حداقل‌های کیفی موردنیاز، رویکرد غالب در نظام بودجه‌ریزی کشور بوده است. بدون تغییر این رویکرد نمی‌توان به اصلاح مناسب و مورد نیاز نظام بودجه‌ریزی در کشور امیدوار بود و طبیعی است که در صورت عدم اصلاح این رویکرد، نمی‌توان انتظار تدوین بودجه متفاوت و راهگشایی برای سال۱۴۰۰ را داشت.
