جای خالی اصلاحات ساختاری
در زمان تدوین لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ کل کشور به دلیل غفلت از شرایط و موقعیت خاص کشور، لایحه بودجه‌ای به مجلس ارائه شد که نه تنها مورد انتقاد جامعه کارشناسی قرار گرفت که حتی واکنش رهبری انقلاب را در پی داشت. در آذر سال ۱۳۹۷، مقام معظم رهبری مقرر فرمودند نقشه راه و برنامه کلی اصلاح ساختار بودجه عمومی و کاهش کسری بودجه با افق دو سال (۹۹ - ۱۳۹۸) تدوین و مصوب شورای عالی هماهنگی اقتصادی شود و بودجه سال ۱۳۹۸ نیز در چارچوب این برنامه تنظیم شود. همچنین تاکید فرمودند آنچه در سیاست‌های کلی و برنامه‌های مصوب ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی درخصوص اصلاح ساختار بودجه عمومی و قطع وابستگی بودجه به نفت تصویب و ابلاغ شده لازم است اجرایی و در بودجه سال ۱۳۹۸ گنجانده شود.
البته در عمل فرصت طلایی سال ۱۳۹۸ برای انجام اصلاحات اساسی در ساختار بودجه از بین رفت و با این استدلال که فرصت کافی برای انجام این اصلاحات در سال ۱۳۹۸ وجود ندارد، قانون بودجه ۱۳۹۸ بدون درنظر گرفتن اصلاحات ساختاری به تصویب رسید و نتیجه آن شد که در میانه ابتدایی سال آنچه از قبل مثل روز روشن بود، محقق شد و کسری بودجه گریبان‌گیر دولت شد. دولت برای برطرف کردن این مشکل، از طریق شورای عالی هماهنگی اقتصادی اقدام کرد و بدون در نظر گرفتن نقش قانونی مجلس در تصویب و نظارت بر بودجه، ارقام آن را مورد بازنگری قرار داد. البته این وعده داده شده بود که لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور مبتنی بر یک بسته اصلاحات ساختاری بودجه و با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت تهیه خواهد شد. بنابراین سازمان برنامه و بودجه کشور از ابتدای سال ۱۳۹۸ اقدام به تهیه چارچوب اصلاحات ساختاری بودجه متناسب با شرایط کشور کرد. البته این برنامه بر مبنای چهار محور درآمدزایی پایدار، هزینه‌کرد کارآ، تقویت نهادی بودجه، و ثبات‌سازی اقتصاد کلان و توسعه پایدار تهیه و در اختیار جامعه کارشناسی نیز قرار گرفت. در بخشی از برنامه اصلاح ساختار بودجه دولت (منتشر شده از سوی سازمان برنامه و بودجه) آمده است: «تامین درآمد مطمئن الزامی گریزناپذیر برای کاهش کسری مستمر بودجه، مواجهه موفق با تکانه‌‌های بیرونی و نیل به هدف کاهش وابستگی مستقیم بودجه دولت به درآمدهای نفتی است که یکی از الزامات کاهش وابستگی مستقیم و غیرمستقیم دولت به بانک مرکزی و حل مساله تورم مزمن کشور است. البته ایجاد منابع پایدار درآمدی برای دولت، نباید تنها محدود به اصلاحات میان‌مدت باشد؛ چراکه با توجه به تحریم‌های نفتی، بودجه کشور در سال ۹۸ نیز با تنگنا مواجه است، بنابراین لازم است، تدبیری برای تامین منابع پایدار مالی دولت در کوتاه‌مدت نیز در نظر گرفته شود. در عین حال این برنامه‌های کوتاه‌مدت باید به گونه‌ای باشند که به فضای کسب و کار ضربه نزنند، موجب افزایش شدید سطح قیمت‌ها نشوند، درآمد حقیقی اکثریت جامعه مصون بماند و خللی نیز در فرآیند اصلاحات میان‌مدت درآمدزایی پایدار ایجاد نکنند.» مطابق مستندات منتشرشده، برای اجرای این طرح در هر یک از محورهای چهارگانه، اقدامات به دو دسته کوتاه‌مدت و میان‌مدت تقسیم شده و اقدامات کوتاه‌مدت متعددی در هر یک از چهارمحور مذکور در برنامه اصلاح ساختاری بودجه ارائه شده است. برخی از اقدامات مطرح‌شده از قبیل کاهش هزینه‌های شرکت‌های دولتی، ارتقای نظارت مالی کشور و جلوگیری از فرار مالیاتی توسط دولت و بدون نیاز به تصویب قانون جدید قابل اجرا است و برخی نیز باید با همراهی مجلس و تصویب قانون جدید (از جمله کاهش معافیت‌ها و افزایش پایه و پوشش مالیاتی) در سال ۱۳۹۹ اجرایی شده و آثار خود را در قالب کاهش قابل توجه کسری بودجه برجای گذارد.
سوالی که هر یک از نمایندگان محترم مجلس در بررسی کلیات لایحه بودجه باید به آن پاسخ دهند این است که آیا لایحه تقدیمی نسبتی با شرایط خاص کشور در دوره تحریم‌های اقتصادی دارد یا خیر. کدام‌یک از برنامه‌های اصلاحات ساختاری بودجه که توسط سازمان برنامه تدوین شده است، در لایحه بودجه منعکس می‌شود و چه میزان کسری بودجه را کاهش خواهد داد.متاسفانه لایحه بودجه تقدیمی دولت به مجلس شورای اسلامی را می‌توان تکرار غفلت دولتمردان و فرصت‌سوزی دوباره آنها در اجرای اصلاحات ساختاری در بودجه قلمداد کرد. بررسی مفاد لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ نشان می‌دهد به‌رغم گذشت حدود ۲ سال از اعمال محدودیت بر صادرات نفت کشور، لایحه بودجه همچنان بدون اجرای اصلاحات اساسی و طبق روال سال‌های گذشته به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است. با وجود راهکارهای اجرایی و عملیاتی حتی با زمان‌بندی و تقدم و تاخر مشخص به‌نظر می‌رسد فقدان عزم و اراده سیاسی برای اصلاحات ساختاری بودجه موجب شده است بسیاری از راهکارهای پیشنهادی برای کاهش وابستگی بودجه به نفت مورد توجه قرار نگیرد و همچنان لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ بر مبنای درآمدهای غیرپایدار، غیرواقعی و صوری بسته شود. در نظر گرفتن صادرات یک میلیون بشکه نفت خام، استقراض و برداشت از صندوق توسعه ملی و در نظر گرفتن ارقام غیرواقعی برای فروش اموال دولتی گواهی بر این مدعاست. به‌نظر می‌رسد همان مسیری که توسط دولت درباره لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ طی شد، در مورد لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ نیز در پیش گرفته شده است. در لایحه بودجه سال ۱۳۹۸ نیز به رغم توصیه‌‌های کارشناسی، دولت و مجلس، به بیش برآورد درآمدهای نفتی مبادرت ورزیدند. استدلال آنها برای توجیه این تصمیم اشتباه آن بود که بیش برآورد درآمدهای نفتی، توسط دشمنان به معنای قدرت کشور در فروش نفت تفسیر خواهد شد. غافل از آنکه نه تنها تحریم‌کنندگان ایران، فریب این آدرس دادن‌های غلط و ناشیانه را نمی‌خورند، بلکه بالعکس این بیش برآوردی موجب انحراف و استفاده نادرست از منابع در کشور خواهد شد. نتیجه عملی این نگاه اقتصاد سیاسی به بودجه‌ریزی عدم‌توجه به گسترش درآمدهای مالیاتی بدون فشار بیشتر بر مودیان و فعالان اقتصادی شناخته شده، عدم تلاش برای جلوگیری از فرار مالیاتی و ساماندهی معافیت‌های مالیاتی و نیز عدم اهتمام نسبت به گسترش پایه‌های مالیاتی جدید خواهد بود. از سوی دیگر با بیش برآورد منابع دولت، اقدام مناسبی برای مدیریت هزینه‌های خود با تمرکز روی مراکز عمده هزینه‌ای و اصلاحات فرآیند انجام امور در این حوزه‌ها از خود نشان نخواهد داد. یکی دیگر از مهم‌ترین پیامدهای در نظر گرفتن درآمدهای صوری و غیرواقع بینانه نفتی و غیر‌نفتی در لایحه بودجه، زیرسوال رفتن شأن تقنینی و نظارتی مجلس شورای اسلامی است. چرا که آنچه در عمل و پس از قریب به دو سه ماه وقت‌گذاری مجلس به تصویب می‌رسد، چیزی جز ارقام و جداول روی کاغذ نیست و آنچه در عمل اجرا می‌شود، اجرای سلیقه‌ای دولت از طریق مکانیزم تخصیص یا نسخه تعدیل شده بودجه با تغییرات شورای هماهنگی اقتصادی خواهد بود. نتیجه برخورد نه چندان جدی با اصلاحات ساختاری بودجه در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ چیزی جز کسری قابل توجه بودجه که در لابه‌لای ارقام، جداول و تبصره‌های بودجه پنهان شده نیست. بیش برآورد ناشی از درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام و خالص صادرات، برداشت و استقراض از صندوق توسعه ملی، و بالاخره پیش بینی رقم غیرواقعی برای مولدسازی دارایی‌های دولت، جملگی کسری بودجه پنهانی بالغ بر ۱۵۰ هزار میلیارد تومان برای بودجه سال آینده رقم خواهد زد. همان‌طور که پیشتر بیان شد برآورد غیرواقعی از منابع بودجه و پنهان کردن کسری بودجه علاوه‌بر تحدید نقش و صلاحیت‌های مجلس در تصویب بودجه و منحرف کردن دولت و مجلس از پیگیری روش‌های اصیل و درست رفع کسری بودجه، دستگاه‌های اجرایی را با یک سردرگمی جدی درخصوص میزان تخصیص منابع در طول سال مواجه خواهد ساخت. نکته بسیار مهم دیگر آن است که براساس تجربه تاریخی گذشته دولت سراغ ساده‌ترین و در عین حال زیان‌بارترین روش تامین کسری بودجه خواهد رفت که همان استقراض از بانک مرکزی خواهد بود. روشی که اگرچه ممکن است در ظاهر آثار اقتصادسیاسی کمتری داشته باشد، ولی در عمل فشار بیشتری بر طبقه متوسط و ضعیف اقتصادی خواهد گذاشت و نارضایتی آنها را در پی خواهد داشت. حال دو انتخاب پیش روی مجلس برای مواجهه با لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور قرار دارد. نادیده گرفتن لزوم انجام اصلاحات ساختاری در لایحه بودجه و تصویب کلیات آن و اعمال برخی تغییرات محدود در ارقام، جداول و یا تبصره‌های آن و دیگری بازگرداندن لایحه به دولت و تکلیف ایشان به اعمال برخی اصلاحات ساختاری و شفاف‌سازی درباره میزان کسری بودجه و نیز طرق واقعی تامین آن. در سرمقاله‌ای به قلم نگارنده این سطور که در تاریخ ۹/ ۹/ ۱۳۹۸ با عنوان انتخاب سرنوشت‌ساز به چاپ رسید، تبیین برخی رئوس کلی اصلاحات قابل اعمال در بودجه که می‌تواند آثار و برکاتی حتی در کوتاه‌مدت (برای سال ۱۳۹۹) برجای‌گذارد، پرداخته شد. انتخاب گزینه اول توسط مجلس را می‌توان به برخورد منفعلانه ایشان با این مساله مهم قلمداد کرد؛ رویکردی که نه تنها مغایر رهنمودهای رهبری در زمینه لزوم اعمال اصلاحات ساختاری در بودجه ۱۳۹۹ بوده و زمینه تبدیل تهدید تحریم به فرصت‌های طلایی اصلاحات ساختاری را از بین خواهد برد، بلکه سیگنال نامناسبی به جامعه کارشناسی و علمی مبنی بر عدم اهتمام نسبت به اتخاذ راهکارهای کارشناسی در سطح سیاست‌گذاری در کشور مخابره خواهد کرد.
