خلأ قانونی و فرآیندی
همچنین حدود ۶۵ درصد از طرح‌های عمرانی ملی در زمان‌بندی خود به اتمام نرسیده و طول دوره ساخت این طرح‌ها به ۱۲ سال افزایش یافته است. استفاده از تجربیات سایر کشورها می‌تواند راهنمایی برای فائق آمدن بر مشکلات طرح‌های عمرانی در کشور باشد. حرکت از تامین مالی دولتی به سمت روش‌های تشویق بخش خصوصی به مشارکت در اجرای طرح‌ها، تعیین فهرست، اولویت و زمان‌بندی طرح‌های عمرانی استراتژیک بلندمدت کشور، فروش یا اجاره بلندمدت دارایی‌های زیرساختی دولت و سرمایه‌گذاری دوباره آنها در طرح‌های جدید، مشارکت کاربران در هزینه انجام طرح‌ها، ارتقای نظارت بر طرح‌ها و کاهش هزینه انجام طرح‌های جدید راهکارهایی است که کشورهای توسعه‌یافته پیاده‌سازی کرده‌اند. به دلیل طولانی شدن بحث برای توضیح همه راهکارهای استفاده شده در سایر کشورها برای طرح‌های عمرانی، این یادداشت عمدتا به دو مساله اصلی یعنی مشارکت بخش خصوصی در اجرای طرح‌ها و همچنین بحث اولویت‌بندی بلندمدت طرح‌های عمرانی کشور می‌پردازد.
مشارکت عمومی- خصوصی (Public-Private Partnership)
مشارکت عمومی-خصوصی مکانیزمی است که بخش خصوصی به نیابت از دولت در برخی از وظایف و مسوولیت‌های خدمات زیربنایی دولت نقش‌آفرینی می‌کند. به‌رغم تاکیدی که در چند سال اخیر بر واگذاری طرح‌های نیمه‌تمام به بخش خصوصی شده است، بر اساس گزارش سازمان برنامه و بودجه تا سه ماه ابتدایی سال ۱۳۹۶ تنها حدود ۳۳۹ پروژه ملی و ۳۷۹۲ پروژه استانی به بخش خصوصی واگذار شده که در این میان، سهم بخش خصوصی واقعی در اجرای این طرح‌ها مشخص نیست.
دلایل بسیار زیادی وجود دارد که موجب شده این راهکار نتواند به خوبی در کشور اجرا شود. اما به‌طور کلی سه چالش اساسی در مشارکت عمومی-خصوصی وجود دارد که شامل اجرای نبود قانون جامع درخصوص مشارکت عمومی-خصوصی، مشکلات تامین مالی طرح‌های بزرگ و نبود سازوکار اجرایی مناسب برای مشارکت بخش خصوصی است.
ضعف قانونی
به‌رغم تصویب قوانین بخشی برای مشارکت بخش خصوصی، قانون جامعی برای مشارکت بخش عمومی-خصوصی در کشور وجود ندارد. به‌طور مثال در برخی مواد قانون رفع موانع تولید، قانون بودجه یا قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) به مشارکت بخش خصوصی اشاره شده و آیین‌نامه‌ای نیز برای واگذاری طرح‌های عمرانی در مهرماه سال ۱۳۹۴ تصویب شده است. اما هیچ‌کدام از این قوانین تمام جزئیات مشارکت عمومی-خصوصی از جمله مساله اصلی یعنی بحث تامین مالی این طرح‌ها را ذکر نکرده است. بخش خصوصی واقعی احتیاج به قانونی دارد که در صورت ناتوانی دولت جهت پرداخت مابه التفاوت آن به سرمایه‌گذاران بتواند به لحاظ حقوقی به آن رجوع کند و همچنین تمام جوانب مورد نیاز را پوشش دهد.
مشکلات تامین مالی
طرح‌های عمرانی به دلیل هزینه‌های بسیار بالا با دوره بازگشت سرمایه طولانی‌مدت و در برخی موارد ریسک‌هایی از جمله کمبود تقاضا مواجهند. بنابراین نیاز به نهادی است که منابع مالی بسیار بزرگ داشته و برای بازگشت سرمایه عجله نداشته باشد و در نهایت اینکه بتواند به نحوی برخی از ریسک‌ها را پوشش دهد. بنابراین نهادهای خصوصی به تسهیلاتی از جمله پوشش ریسک توسط دولت احتیاج دارند تا انگیزه داشته باشند در این طرح‌ها مشارکت کنند و همچنین احتمالا تمایل دارند که تنها بخشی از دارایی‌هایشان را به این طرح‌ها اختصاص دهند. بنابراین مشارکت دولت، بانک‌ها، بیمه‌ها و همچنین صندوق‌های بازنشستگی می‌تواند تامین مالی این طرح‌ها را تسهیل کند. بنابراین پیشنهاد می‌شود مانند سایر کشورهای توسعه‌یافته نهادی برای مدیریت تامین مالی طرح‌های عمرانی تشکیل شده تا وظیفه مشورت‌دهی و هدایت طرح‌ها را به عهده بگیرد.
نبود ساز و کار اجرایی مناسب
بخش خصوصی برای مشارکت در طرح‌های عمرانی ابتدا به اطلاعات فنی و اقتصادی دقیقی نیاز دارد که بتواند برآوردی از منافع و هزینه‌های اجرای پروژه را بررسی کرده و در مورد اجرا و عدم اجرای طرح‌ها تصمیم‌گیری کند. متاسفانه به‌رغم تاکید قانون به تهیه این اطلاعات، هنوز این اطلاعات به درستی تهیه نشده و در اختیار بخش خصوصی قرار نگرفته است. دلیل این مساله می‌تواند تعارض منافع دستگاه‌های اجرایی برای اجرای پروژه‌ها باشد. واگذاری طرح‌ها اولا موجب کاهش اختیارات دستگاه‌های اجرایی و حتی بودجه این دستگاه‌ها می‌شود. ثانیا در صورت واگذاری این طرح، شرکت‌های دولتی وابسته به این دستگاه‌ها که به‌صورت رانتی شکل گرفته‌اند، از بین خواهند رفت. بنابراین تا زمانی که این تعارض منافع از بین نرود، دستگاه‌های اجرایی تمایلی به انتشار این اطلاعات نخواهند داشت.
همچنین متاسفانه هنوز سازوکار مناسبی جهت تعیین قیمت خدمات در طرح‌های مشارکت عمومی-خصوصی به وجود نیامده است که این مساله موجب شده بخش خصوصی انگیزه کافی برای اجرای طرح‌ها را نداشته باشد.
اولویت‌بندی بلندمدت طرح‌های عمرانی
یکی از مسائل اساسی که در بیشتر کشورهای توسعه یافته انجام شده، ایجاد فهرست، اولویت و زمان‌بندی طرح‌های عمرانی استراتژیک بلندمدت کشور است. برای انجام این کار باید مهم‌ترین نیازهای زیرساختی کشور توسط کارشناسان مشخص، اولویت‌بندی و اعلام شوند و تمرکز بودجه‌های عمرانی دولت روی این پروژه‌ها باشد. همچنین باید چارچوبی برای حمایت از طرح‌های اولویت‌دار تعیین شود تا توجه بخش خصوصی را برای مشارکت در این پروژه‌ها جلب کند.
بنابراین برای سر و سامان دادن به وضعیت فعلی طرح‌های عمرانی در کشور نیاز به برنامه‌ریزی دقیق وجود دارد تا ابتدا اولویت اجرای طرح‌ها مشخص شده و سپس مهم‌ترین زیرساخت‌هایی که با هدف ایجاد بستر لازم در جهت انجام سرمایه‌گذاری‌های مولد مورد نیاز است، با مشارکت بخش خصوصی اجرایی شود.
ارسال نظر