در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس راهکارهای اصلاح ساختار برگشت ارز صادراتی بررسی شد
مسیر جایگزین دخالت ارزی
اعمال دور جدید تحریم‌های آمریکا علیه ایران، باعث شد تا دستگاه سیاستگذاری کشور به‌دنبال راهکاری باشد تا از آن طریق بتواند ارز مورد‌نیاز برای تامین کالاهای اساسی را تامین کرده و همزمان از شوک‌های ارزی جلوگیری کند. همین مساله باعث شد تا در فروردین ماه سال1397 در اولین گام دولت از نرخ ارز 4200تومانی رونمایی کند؛ نرخی که بر اساس مصوبه هیات‌دولت، برای همه مصارف ارزی تعیین‌شده بود. در گام بعدی دولت باید اطمینان حاصل می‌کرد که ارز حاصل از صادرات در مدت کوتاهی به کشور بازگردد، به‌همین‌دلیل تصویب شد تا صادرکنندگان در کمتر از 6 ماه ارز خود را به کشور بازگردانند. طبیعتا در آن دوره زمانی نرخ ارز در بازار آزاد تحت‌تاثیر تنش‌های سیاسی، روزبه‌روز از نرخ ارز رسمی فاصله گرفت، تا حدی که نرخ ارز رسمی به‌عددی معادل 20درصد نرخ بازار آزاد رسید. همین مساله باعث شد برخی از صادرکنندگان چندان به بازگشت ارز صادراتی متمایل نباشند و این مساله به چالشی جدی در کشور تبدیل شود.
از سال97 تاکنون، دستگاه سیاستگذاری کشور به روش «یادگیری بر اساس تجربه» نرخ‌های ارز مختلف و دستورالعمل‌های متفاوتی را تصویب کرده‌است، اما آنچه همچنان تغییری نداشته، دخالت گسترده قیمتی و مقداری دولت در بازار ارز است. واقعیت آن است، شرایطی که بیش از 5سال دوام دارد را نمی‌توان به‌عنوان «وضعیت استثنایی» قلمداد کرد، بنابراین باید آسیب‌های سیاست‌های مذکور مورد ارزیابی قرار گیرد. در همین رابطه مرکز پژوهش‌های مجلس، در یک گزارش، سیاست الزام به بازگشت ارز صادراتی را موردتحلیل قرار داده‌است. بر اساس این پژوهش، تخلف در اصل بازگشت ارز صادراتی چندان پررنگ نبوده و تخلفات بیشتر مربوط به زمان بازگشت ارز، در دوره‌های نوسانات ارزی و دگراظهاری در گمرک است. در واقع سیاست‌های ارزی فعلی، باعث افزایش هزینه مبادله در سیستم تجاری کشور می‌شود. یکی از نمودهای این هزینه، افزایش ابهام در ابعاد مختلف سیستم اقتصادی کشور است.
عدم‌شفافیت آماری ناشی از دگر اظهاری باعث می‌شود تا برنامه‌ریزی بر اساس داده‌های مخدوش صورت پذیرد. همچنین تاخیر در بازگشت ارز حاصل از صادرات، ابزارهای واکنش دولت در‌برابر نوسانات ارزی را مختل می‌کند. در این بین کارشناسان بازوی پژوهشی مجلس اعتقاد دارند، دولت می‌تواند با اصلاحاتی در سیستم فعلی، یک بازار ارز کنترل شده را ایجاد کند؛ برای این منظور لازم است تا یک سیستم پاداش و تنبیه برای صادرکنندگان طراحی شود تا از این طریق تاخیر در ارائه ارز حاصل از صادرات مدیریت شود. همچنین بر اساس این گزارش لازم است امتیازات از واردکنندگان به صادرکنندگان منتقل شود تا از این طریق مساله دگراظهاری گمرکی مدیریت شود.
گام اول؛ پذیرش واقعیت
گام اول در اصلاح نظام ارزی کشور شناخت علل اصلی افزایش نرخ ارز در سال‌های گذشته است. در چند دهه‌گذشته، به‌دلیل وجود انواع ناترازی‌‌‌‌های کلان اقتصادی و عدم‌رفع آنها، روند بلندمدت نرخ ارز شکل افزایشی داشته‌است. در برخی دوره‌ها به‌‌‌‌واسطه افزایش ارزهای نفتی این روند به‌‌‌‌طور موقت متوقف‌شده و با کاهش ارزهای نفتی به‌‌‌‌شکل جهشی به روند بلندمدت خود بازگشته‌‌‌‌است. برخی برای دفاع از تثبیت دستوری نرخ ارز و عدم‌پذیرش اثر ناترازی‌‌‌‌های کلان اقتصادی و کاهش صادرات نفتی، عدم‌بازگشت ارز را عامل مهم افزایش نرخ ارز دانسته و در فضای سیاستگذاری این ادبیات را ترویج کرده‌اند. روند بلندمدت نرخ ارز در ایران، مشابه با دیگر کشورهای نفتی، از متغیرهای بنیادین اقتصادی (رشد نقدینگی، تولید و تورم) و صادرات نفتی تبعیت می‌کند. البته در بازه کوتاه‌مدت عواملی همچون خروج سرمایه (فرار سرمایه، تاخیر و عدم‌بازگشت ارز، نگهداری ارز، طلا و...) نقش غیرقابل‌انکاری دارند، اما اثر آنها صرفا مقطعی بوده و توضیح‌‌‌‌دهنده روند بلندمدت کاهش ارزش پول ملی نیستند، بنابراین برای توضیح تداوم روند افزایش نرخ ارز نمی‌توان سهم معناداری را به عدم‌بازگشت ارز داد و به‌نظر می‌رسد که ضریب اهمیت بازگشت ارز در تثبیت نرخ ارز، دچار بیش‌‌‌‌نمایی شده‌است. در افزایش شدید نرخ ارز در نیمه‌‌‌‌دوم ١٤٠١، افزایش و جهش‌‌‌‌های نرخ ارز در مقاطع کوتاه‌مدت هفتگی و روزانه، به‌عنوان یکی از مسائل مهم مطرح بوده‌است. سیاستگذار ارزی برای کنترل جهش‌‌‌‌های ارزی در مقاطع کوتاه‌مدت، نیازمند کنترل عرضه ارز در مقاطع روزانه بود. در همین راستا، این بحث مطرح شد که فارغ از مهلت و فرصت قانونی صادرکنندگان، لازم است که زمان عرضه ارز نیز توسط بانک‌مرکزی تعیین شود. این خواسته به‌وضوح فراتر از قانون بوده و ارتباطی به مساله بازگشت ارز ندارد. به‌‌‌‌طور اصولی، مساله جهش‌‌‌‌ها و نوسانات شدید مقطعی نرخ ارز باید از طریق افزایش ذخایر ارزی و تعدیل تدریجی نرخ ارز رفع شود. مادامی‌‌‌‌که سیاستگذار سعی بر تثبیت نرخ اسمی ارز داشته و سیاست افزایش ذخایر ارزی را اجرایی نکند، جهش و نوسانات رخ خواهد داد. ماشه این جهش می‌تواند هر شوک‌خارجی و داخلی مانند تشدید تحریم‌ها و مسائل داخلی باشد.
ریشه تخلفات صادراتی
بررسی پرونده‌های تخلفات صادراتی نشان می‌دهد که عدم‌بازگشت ارز به‌‌‌‌معنای تخلف از قانون، حجم قابل‌ملاحظه‌ای نداشته و مساله مهم‌تر از تخطی از قانون، رفتار صادرکننده در مواردی همچون زمان بازگشت ارز در دوره نوسانات ارزی و دگراظهاری در گمرک است. از جمله مهم‌ترین دلایل این پدیده می‌توان به کاهش انگیزه بازگشت ارز به‌دلیل مداخله دستوری قیمتی در فروش ارز صادراتی و بالا‌بودن نرخ غیررسمی ارز برای مصارفی مانند خروج سرمایه و قاچاق اشاره کرد. وجود انواع استثنائات تجاری و قابلیت استفاده از کارت‌های بازرگانی یک‌‌‌‌بار مصرف، عدم‌اعمال محدودیت‌های موثر فوری مانند محدودیت در استفاده از خدمات بانکی برای متخلفان، بوروکراسی ناشی از الزام به بازگشت ارز و اتکای مبادلات ارزی- تجاری بین‌المللی به نظام تراستی از دیگر عوامل اصلی بروز تخلفات صادراتی در ایران است. از بین عوامل یادشده، مداخله دستوری در تعیین نرخ ارز، سهم عمده در بروز تخلفات و مفاسد را داراست. کنترل‌های ارزی اعمالی فعلی به‌‌‌‌نوعی مداخله مقداری (در طرف عرضه و تقاضا) برای مدیریت نرخ ارز به‌‌‌‌حساب می‌آید، درحالی‌که بانک‌مرکزی اقدام به تثبیت نرخ ارز به‌صورت دستوری کرده‌است؛ اتخاذ این دو شکل مداخله مقداری و قیمتی به‌‌‌‌طور همزمان، موجب عدم‌کارآیی کنترل‌های ارزی شده‌است. یکی از مهم‌ترین مصادیق ناکارآکردن کنترل‌های ارزی، مساله عدم‌بازگشت ارز، دگراظهاری، عدم‌عرضه در مقاطع مربوط به جهش ارز و... است. زمانی‌که نرخ رسمی ارز به‌صورت دستوری در سطوح پایینی قرار می‌گیرد، صادرکنندگان انگیزه دگراظهاری و عدم‌بازگشت ارز پیدا می‌کنند. وجود انواع استثنائات تجاری و امکان استفاده از کارت‌های بازرگانی یک‌‌‌‌بار مصرف نیز این امکان را به صادرکنندگان می‌دهد تا برای فرار از نرخ رسمی ارز دستوری، به بازار غیررسمی ارز روانه شوند. از طرفی، صادرکنندگان برای جبران نرخ پایین ارز، تا حد امکان بازگشت ارز خود را جهت انتفاع از فرصت نگهداری ارز به تاخیر می‌‌‌‌اندازند. در صورت فروش ارز صادراتی به نرخ دستوری نیز مساله معاملات پشت سامانه‌‌‌‌های رسمی پدید می‌آید و عملا رانت اختلاف نرخ ارز بین واردکنندگان، صادرکنندگان، صرافی‌‌‌‌ها (بانکی و غیربانکی)، تراست‌‌‌‌ها و دلالان توزیع می‌شود و بسیار بعید است که بخش معناداری از رانت نصیب مصرف‌کننده نهایی یعنی خانوار شود. البته در ماه‌های گذشته بانک‌مرکزی در اقدامی مثبت، سهم تامین ارز اشخاص یا همان خریدوفروش به نرخ توافقی را افزایش داده‌است، اما همچنان بخش‌اعظم ارزهای صادراتی با مساله نرخ دستوری مواجه هستند. اختصاص بخش‌اعظم ارزهای صادراتی به نرخ‌های دستوری موجب کاهش تقاضا در نرخ توافقی و کاهش اثر مثبت افزایش سهم ارز اشخاص می‌شود.
گزارش مرکز پژوهش‌ها به روشنی نشان می‌دهد که مداخله همزمان در قیمت و مقدار در بازار ارز مبنای قانونی ندارد. بر اساس این گزارش، ایجاد انگیزه و بستر فساد ناشی از مداخله در تعیین دستوری نرخ ارز درحالی است که این مداخله بانک‌مرکزی خلاف بند«ت» ماده(٢٠) «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» است که نظام ارزی کشور را «شناور مدیریت‌‌‌‌شده» معرفی کرده‌است. در نظام ارزی شناور مدیریت‌‌‌‌شده، باید بانک‌مرکزی حدود نوسان یا همان کف و سقف هدف را تعیین کند. در صورت تجاوز نرخ ارز از مقدار سقف هدف، باید اقدام به‌فروش ارز کند و در صورت کاهش نرخ ارز به کمتر از نرخ ارز کف هدف، اقدام به خرید ارز کند. از سال١٣٩٧، اعمال کنترل‌های ارزی جهت کنترل مقدار عرضه و تقاضای ارز نیز به مجموعه ابزارهای بانک‌مرکزی برای کنترل نرخ ارز اضافه شد. درمجموع می‌توان گفت که در این نظام ارزی مدیریت نرخ ارز با استفاده از مداخله مقداری انجام می‌شود و هیچ نوع مداخله قیمتی مجاز نیست. این مداخله مقداری می‌تواند از طریق خریدوفروش ارز یا کنترل‌های ارزی انجام شود. مطابق قانون و مصوبات شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا، بانک‌مرکزی مجاز به استفاده از هر دو روش مداخلات ارزی مقداری است، اما هیچ مصوبه قانونی این اجازه را به بانک‌مرکزی نمی‌دهد که اقدام به تعیین دستوری نرخ ارز یا سقف نرخ در بازار رسمی ارز کند.
راه‌حل‌های در دسترس
با وجود اینکه مشکلات فعلی در فضای تجارت ایران تا حد زیادی تحت‌تاثیر عوامل غیراقتصادی به‌خصوص مسائل بین‌المللی است، اما اتخاذ برخی تدابیر کمک خواهد کرد که برخی از عوارض جانبی مانند عدم‌بازگشت ارز صادراتی کنترل شود. به‌نظر می‌رسد مهم‌ترین راه‌حل مساله عدم‌بازگشت ارز، ایجاد یک بازار عمیق و متشکل رسمی بدون مداخله قیمتی و بازارسازی از طریق خریدوفروش (با افزایش ذخایر ارزی) و همچنین کنترل‌های ارزی مقداری از ضرورت‌های تحقق قانون و ثبات در نرخ ارز است. این بازار و تغییر رویکرد در بازارسازی موجب ثبات در روند رشد نرخ ارز، افزایش پیش‌بینی‌‌‌‌پذیری و در نتیجه حداقل‌‌‌‌‌شدن جهش و نوسانات ارزی می‌شود. انتظار می‌رود با شکل‌گیری بازار رسمی بدون مداخله قیمتی، بخش‌اعظم مشکلات ناظر بر بازگشت ارز مرتفع شود. همچنین در حال‌حاضر، صادرکنندگان خرد می‌توانند در قالب تامین ارز اشخاص، اقدام به‌فروش مستقیم ارز خود به واردکنندگان با نرخ توافقی کنند. بدین‌‌‌‌نحوکه صادرکننده و واردکننده با توافق دوجانبه ارز و ریال را منتقل کرده و صادرکننده برای رفع تعهد اسناد آن (تراکنش‌‌‌‌‌ریالی و...) را در سامانه بارگذاری می‌کند. واردکننده نیز برای ثبت منشأ ارز از کوتاژ (سریال پروانه صادراتی) صادراتی صادرکننده استفاده می‌کند تا این اطمینان حاصل شود که واردات از محل بازار غیررسمی تامین نشده‌است. بااین‌حال، دو مانع اساسی برای استفاده از این مسیر برای صادرکنندگان وجود دارد. اول، به‌دلیل جذابیت نرخ ارز در مرکز مبادله که نزدیک به ٣٠درصد ارزان‌تر از نرخ غیررسمی است، واردکنندگان کمتری متقاضی خرید ارز به‌‌‌‌شکل توافقی هستند. دوم، واردکنندگان و صادرکنندگان محدودی امکان استفاده از این مسیر را دارند.
راه‌حل دیگر برای رفع مشکلات در فضای تجاری کشور، منتقل‌کردن امتیازات از واردکنندگان به صادرکنندگان است. با این روش بخش قابل توجهی از مشکل دگراظهاری گمرکی مرتفع خواهد شد. با وجود محدودیت در منابع ارزی و به‌‌‌‌تبع آن محدودیت در میزان واردات، داشتن سهمیه واردات نوعی رانت به‌‌‌‌حساب می‌آید. به‌‌‌‌طور طبیعی با شکل‌گیری این نوع از رانت، مساله نحوه توزیع رانت نیز به‌‌‌‌وجود می‌آید. تقریبا از ابتدای اعمال کنترل‌های ارزی تا سال‌جاری، میزان ثبتسفارش و انتظار در صف تخصیص ارز ملاک توزیع سهمیه واردات قرار می‌گرفت، به‌همین‌دلیل واردکنندگان به میزان به‌‌‌‌مراتب بیشتری از نیاز واقعی اقدام به‌ثبت‌سفارش و تقاضای تخصیص ارز می‌کردند. در سال‌جاری، این توزیع رانت سهمیه برمبنای سابقه وارداتی اشخاص انجام می‌شود. بدین‌‌‌‌نحوکه به هر متقاضی واردات بسته به تولیدی یا غیرتولیدی‌‌‌‌‌بودن حداکثر بین ٨٠تا ١٢٠درصد متوسط سابقه وارداتی اجازه ثبتسفارش داده می‌شود. بدیهی است که هر دو روش توزیع رانت فاقد منطق اقتصادی و اصل بهره‌وری است. یکی از بهترین روش‌ها برای توزیع بهینه رانت سهمیه واردات، ارائه مالکیت سهمیه‌‌‌‌ها به صادرکنندگان است که به‌‌‌‌نوعی خالق این رانت هستند.
بسته به نوع صادرات می‌توان مالکیت سهمیه واردات را به صادرکننده تخصیص داد تا صادرکنندگان بتوانند در بازاری مشخص اقدام به‌فروش سهمیه واردات کنند. ازاین‌‌‌‌طریق، رانت ناشی از محدودیت واردات به‌‌‌‌جای رسیدن به واردکننده، به صادرکننده منتقل می‌شود. استفاده از استثنائات تجاری و کارت بازرگانی یک‌‌‌‌بار مصرف، یکی از روش‌های عدم‌بازگشت ارز است. سالانه بخش بزرگی از صادرات از طریق کارت‌های بازرگانی یک‌‌‌‌بار مصرف و استثنائات تجاری انجام می‌‌‌‌پذیرد تا صادرکننده بدون ترس از پیگیری‌های قضایی از بازگشت ارز امتناع کند، به‌همین‌دلیل حجم بالایی از عدم‌رفع تعهدات صادراتی به‌کارت‌های بازرگانی یک‌‌‌‌بار مصرف اختصاص دارد، بنابراین در دستور قرار‌دادن یک راهکار مشخص برای این پدیده ضروری به‌نظر می‌رسد.
همچنین عدم‌امکان اعمال جرائم فوری نظیر عدم‌ارائه خدمت بانکی به متخلفان یکی از مشکلات قانون فعلی است. از طرفی، ارجاع پرونده متخلفان به قوه‌قضائیه امری زمانبر است، به‌همین‌دلیل بانک‌مرکزی در پیشنهاد اصلاح قانون خود به‌دنبال اعمال جرائم فوری است و تصویب آن به حل بخشی از مشکلات کمک خواهد کرد.یکی دیگر از مشکلات صادرکنندگان، عدم‌انعطاف قانون و آیین‌نامه برای مدیریت جریان وجوه ارزی توسط صادرکننده است. بسیاری از پرونده‌ها مربوط به تأخیرها با بازه زمانی کوتاه است، لذا می‌توان با ایجاد مکانیزم تشویق و تنبیه بازاری، امکان مدیریت جریان وجوه را به صادرکنندگان داد و از طرفی صادرکنندگانی که زودتر از موعد ارز خود را بازگشت می‌دهند را مورد تشویق قرار داد. بدین‌‌‌‌نحو که صادرکنندگانی که ارز خود را زودتر از موعد بازمی‌‌‌‌گردانند؛ اوراقی با عنوان مهلت دریافت کنند و به صادرکنندگانی که به هر دلیل نیازمند تمدید مهلت هستند، بفروشند. در کنار تشویق و تنبیه بازاری ایجاد شده، با این اقدام از حجم پرونده‌های تخلفات کاسته و صادرکنندگان امکان بهتری برای مدیریت جریان وجوه می‌یابند.
