معاونت بررسیهای اقتصادی اتاق تهران با بررسی تجربه کشورهای OECD شناسایی کرد
مثلث خطر در آینده غذا
بخشی از این حمایتها مربوط به تولیدکنندگان و کشاورزان بود و بخشی دیگر نیز مصرفکنندگان را دربر می‌‌گرفت، اما گزارشی که از سوی معاونت بررسیهای اقتصادی اتاق تهران منتشر شده و برگرفته از یکی از گزارش‌های سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه(OECD) است، نشان می‌دهد سه چالش عمده در بخش کشاورزی و غذایی در عصر کووید-۱۹ وجود داشته و سه اقدام می‌تواند این چالش‌های سهگانه را خنثی کند. سیستم‌های غذایی در سراسر جهان با «چالش سهگانه» بزرگ روبهرو هستند؛ نخست آنکه انتظار می‌رود امنیت غذایی و تغذیه برای جمعیت رو به رشد جهان تامین شود. دوم آنکه نقش اساسی در تامین درآمد و معیشت صدها میلیون نفر از افرادی که در کشاورزی و سایر بخش‌های زنجیره غذایی دخیل هستند، ایفا می‌کنند و سوم؛ باید این کار را به شیوهای پایدار و بدون کاهش منابع زمین، آب و تنوع زیستی انجام دهند، ضمن اینکه به کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای نیز کمک می‌کنند. در عین حال، سه اقدام خاص می‌تواند سیاست‌های کشاورزی را برای حمایت بهتر از رشد بهره‌وری پایدار و افزایش انعطاف‌پذیری و پیشرفت در رسیدگی به «چالش سهگانه» که سیستم‌های غذایی با آن روبهرو هستند را تسریع کند.
نخست؛ «حذف تدریجی مداخلات قیمتی و حمایت تولیدکننده که در بازار ایجاد می‌کند»؛ دوم «حمایت هدفمند از درآمد خانوارهای کشاورزان که بیشترین نیاز را دارند و در صورت امکان در سیاست‌های اجتماعی و شبکه‌های امنیت کل اقتصاد مشارکت می‌کنند» و سوم؛ «جهت‌گیری مجدد هزینه‌های عمومی به سمت سرمایه‌‌گذاری در کالاهای عمومی به‌ویژه سیستم‌های نوآوری.»
شروع همه‌گیری کووید-۱۹ در اوایل سال ۲۰۲۰، جهان را با یک بحران بزرگ سلامت روبهرو کرد که منجر به اقدامات مهارکننده شد و شوک اقتصادی عمیقی هم بر همه بخش‌ها، از جمله غذا و کشاورزی وارد کرد. تحولات سیاست‌های کشاورزی نیز طی سال مزبور تحت‌تاثیر واکنش‌ها به این شوک‌های دوگانه سلامت و اقتصادی قرار گرفته است. بسیاری از دولت‌ها به‌سرعت در جهت حفظ عملکرد زنجیره‌های تامین کشاورزی گام برداشتند؛ از جمله این موارد می‌توان به محور قراردادن بخش کشاورزی و غذا به‌عنوان یک بخش ضروری نام برد. این سیاست‌ها بهطور کلی در جهت حفظ عملکرد کلی زنجیره‌های تامین غذا موفق بودند، البته این سیاست‌ها، در ساختار کلی برنامه‌های حمایتی کشاورزی، تغییرات کمی را ایجاد کردند. گزارش اخیر OECD نزدیک به ۸۰۰ پاسخ سیاستی را که در واکنش به همه‌گیری کووید-۱۹ معرفی‌شده، شناسایی می‌کند. تقریبا ۷۰درصد از اقدامات به شکل امدادرسانی موقت صورت گرفته و به‌دنبال مهار تاثیر بحران بر فعالان بخش کشاورزی و مواد غذایی بوده که با کاهش بحران باید به‌تدریج از بین بروند.
بیشتر اقدامات باقی‌مانده یعنی۱۰درصد، سیاست‌های «بدون پیامد منفی یا پشیمانی» با پتانسیل بهبود پایداری بلندمدت بخش محصولات غذایی بوده و این پتانسیل را دارد که بیشتر نیز افزایش یابد. همچنین ۱۱درصد اقدامات نیز دارای پتانسیل تحریف بازار یا مضر برای محیط‌زیست بوده است. بهطور خاص، چندین کشور محدودیتهای صادراتی را به‌منظور هدایت عرضه به بازارهای داخلی وضع کردند.
این گزارش عنوان می‌کند منابع قابل‌توجهی برای حمایت بخش کشاورزی به‌دنبال بروز همه‌گیری کووید-۱۹ اختصاص داده شده که از جمله آن می‌توان به اختصاص ۷۵میلیارد دلار در کشورهای OECD و ۸۲میلیارد دلار در اقتصادهای نوظهور، اشاره کرد.
ایالات‌متحده بیشترین تعهدات کشورهای OECD را در اختیار دارد، درحالی‌که هند بیشترین حمایت را در اقتصادهای نوظهور به خود اختصاص داده است. البته آنچه تاکنون پرداخت شده، بسیار کمتر بوده که تا حدی انعطاف‌پذیری کلی بخش کشاورزی در برابر شوک کووید-۱۹ را نشان می‌دهد.
متوسط درآمد کشاورزان در سال۲۰۲۰ برای اکثر کشورهای تحت‌پوشش این گزارش افزایش یافته است. حمایت از مصرف‌کننده نیز اغلب به‌سرعت و در قالب رفع خسارت ناشی از افت درآمد برای خانوارهای فقیرتر ارائه شده است. طی سال‌های ۲۰۱۸ تا ۲۰۲۰، سیاست‌های حمایت از کشاورزی در ۵۴ کشور مورد بررسی در این گزارش منجر به حمایت مالی سالانه ۷۲۰ میلیارد دلار از بخش کشاورزی شده که اگرچه دو برابر رقم مشابه برای بازه زمانی ۲۰۰۰ تا ۲۰۰۲ بوده؛ ولی از حیث نسبت به‌اندازه این بخش، کمتر شده است. اصلاحات در کشورهای OECD طی ۱۰سال گذشته متوقف شده و تغییرات کمی در سطح یا ترکیب حمایتها صورت گرفته است. در واقع برخی از کشورها تلاش‌های قبلی در جهت اصلاحات را لغو کرده‌اند. بیش از یک‌سوم از مجموع حمایتها توسط مصرفکنندگان و در قالب حمایت از قیمت بازار پرداخت شده، درحالی‌که مابقی توسط مالیات‌دهندگان و در قالب انتقال بودجه پرداخت شده است. حدود سه‌چهارم کل حمایتها به تولیدکنندگان مستقل، چه در قالب قیمت‌های بالاتر و چه از طریق پرداخت مستقیم، اختصاص داده شده است. این میزان بهطور متوسط ۱۸درصد از درآمد ناخالص تولیدکنندگان محصولات کشاورزی در کشورهای OECD و ۱۲درصد از درآمدهای ناخالص کشاورزان در دوازده اقتصاد نوظهور را شامل می‌شود. همچنین ۱۰۲ میلیارد دلار هزینه در قالب ارائه خدمات عمومی برای بخش کشاورزی پرداخت شده است که شامل ۷۶ میلیارد دلار سرمایه‌‌گذاری عمومی در تحقیق و توسعه، امنیت زیستی و زیرساخت‌ها است. مبلغ یارانه برای مصرفکنندگان (مانند برنامه‌های کمک غذایی) ۱۱درصد از کل پرداختهای انتقالی به بخش کشاورزی است. در این میان، تعداد کمی از کشورها قیمت برخی یا همه کالاها را سرکوب کردند که این اقدام منجر به خروج سالانه ۱۰۴میلیارد دلار از درآمد تولیدکنندگان شده است. این گزارش عنوان می‌کند که اکثر سیاست‌های حمایتی کنونی پاسخگوی نیازهای وسیع‌تر سیستم‌های غذایی نیست.
چالش سهگانه در سیستم غذایی
سیستم‌های غذایی در سراسر جهان با «چالش سهگانه» بزرگ روبهرو هستند. نخست آنکه انتظار می‌رود که امنیت غذایی و تغذیه را برای جمعیت رو به رشد جهان تامین کنند. دوم آنکه نقش اساسی در تامین درآمد و معیشت صدها میلیون نفر از افرادی که در کشاورزی و سایر بخش‌های زنجیره غذایی دخیل هستند، ایفا می‌کنند و سوم آنکه باید این کار را به شیوهای پایدار و بدون کاهش منابع زمین، آب و تنوع زیستی انجام دهند، ضمن اینکه به کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای نیز کمک می‌کنند. از میزان یارانه سالانه برای حمایت از تولیدکنندگان بخش کشاورزی، بیش از ۶۰درصد از طریق ابزار‌هایی با پتانسیل تحریف بازار، یعنی حمایت از قیمت بازار و پرداختهای مرتبط با تولید یا استفاده بی‌قید و شرط از تولید نهاده‌ها اختصاص داده می‌شود.
حمایت قیمتی مثبت و منفی از بازار و استفاده از اقدامات مرزی (به‌عنوان مثال محدود ساختن واردات در مبادی ورودی)، هر دو پیامدهای منفی برای امنیت غذایی در سطح جهانی دارند، زیرا مانع تخصیص کارآمد منابع داخلی شده و نقش متوازن تجارت را در رساندن غذا از بخش مازاد به بخش دارای کسری تضعیف می‌کند. آنها همچنین با محدودکردن تجارت به افزایش نوسان قیمت مواد غذایی در بازارهای بین‌المللی نیز دامن می‌زنند.
۲۰۲ میلیارد دلار پرداخت شده در قالب حمایت از تولیدکنندگان آثار سوء کمتری در مقایسه با روش‌های مختل‌کننده بازار و اثر کمتری بر کاهش امنیت جهانی غذا داشته است. این عنصر همچنین تمایل کمتری برای اعمال فشارهای اضافی بر منابع و انتشار گازهای گلخانه‌ای دارد. به‌عنوان نمونه پرداختهای انتقالی همچنان بهطور نابرابر توزیع می‌شوند زیرا به‌ندرت بر اساس نیاز اجتماعی تعیین و ارزیابی شده‌اند.
بر اساس این گزارش، ۱۰۲ میلیارد دلار هزینه در قالب خدمات عمومی برای حمایت بخش کشاورزی اختصاص یافته است که شامل ۷۶میلیارد دلار سرمایه‌‌گذاری عمومی در زمینه تحقیق و توسعه، امنیت زیستی و زیرساخت‌ها می‌شود. این سه محور به ترتیب تنها ۶ درصد، ۲درصد و ۹درصد از بودجه حمایتی مربوط به کشاورزی را به خود اختصاص می‌دهند. در عین حال این گزارش می‌افزاید: سه اقدام خاص می‌تواند سیاست‌های کشاورزی را برای حمایت بهتر از رشد بهره‌وری پایدار و افزایش انعطاف‌پذیری و پیشرفت در رسیدگی به «چالش سهگانه» که سیستم‌های غذایی با آن روبهرو هستند، تسریع کند.
۱- حذف تدریجی مداخلات قیمتی و حمایت تولیدکننده که در بازار ایجاد می‌کند: حذف حمایت قیمتی مثبت از بازار و حمایت تجاری برای تولیدکنندگان ممکن است با کمک انتقالی و گسترش شبکه‌های امنیت اجتماعی جبران شود. برعکس، حذف سیاست‌‌هایی که قیمت‌های داخلی را سرکوب می‌کند و ممکن است دسترسی خانواده‌های فقیرتر به غذا را کاهش دهد، نیازمند پرداختهای انتقالی به گروه‌های هدف درآمدی خواهد بود.
۲- حمایت هدفمند از درآمد خانوارهای کشاورزان که بیشترین نیاز را دارند و در صورت امکان در سیاست‌های اجتماعی شبکه‌های امنیت کل اقتصاد مشارکت می‌کنند: این امر مستلزم دسترسی به اطلاعات بهتر در مورد درآمد و دارایی‌های خانوارهای کشاورزان با ایفای نقش ویژه در سیاست‌های کشاورزی است که شامل پذیرفتن جنبه‌‌هایی از مدیریت ریسک کشاورزی می‌شود، که نمی‌تواند تحت‌پوشش خود کشاورزان یا بازارهای خطر قرار گیرد.
۳- جهت‌گیری مجدد هزینه‌های عمومی به سمت سرمایه‌‌گذاری در کالاهای عمومی به‌ویژه سیستم‌های نوآوری: سرمایه‌‌گذاری در سیستم‌های نوآوری، که هم تولید دانش و هم انتقال آن به بخش کشاورزی را دربرمی‌گیرد، باید نقش‌محوری در سیاست‌های حمایتی کشاورزی دارا باشند.
سهم پرداختی‌ها به کالاهای عمومی اساسی، از جمله خدمات اکوسیستم، می‌تواند با تغییر مسیر پرداختهای مخدوش‌کننده بازار، تقریبا دو‌برابر شده و با تخصیص مجدد منابع، چه بسا درآمد کشاورزان چه از محل مزرعه یا خارج از مزرعه و حتی بدون حمایت، بالاتر از ارقام میانگین شود.
بخش کشاورزی جهان همچنان به چالش اصلی تغذیه، یعنی جمعیت رو به افزایش جهان، پاسخ می‌دهد، با این حال سیستم‌های غذایی بهطور کلی با چالش‌های افزایش انتشار گازهای گلخانه‌ای و کاهش تنوع زیستی همراه هستند. تداوم گرسنگی همزمان با افزایش نرخ چاقی؛ فشار بر منابع زمینی و آبی؛ و ناتوانی در ایجاد معیشت پایدار برای بسیاری از کشاورزان فقیر در حال بروز است. اصلاحات سیاست‌های کشاورزی به تنهایی نمی‌تواند همه این مسائل را حل کند، اما سیاست‌های توسعه پایداری و تقویت نوآوری نقش مهمی را ایفا می‌کنند.
بهطور گسترده‌تر، اصلاح «رویکرد سیستم‌های غذایی» مستلزم آن است که سیاستگذاران بخش کشاورزی یک دید جامع نسبت به عملکرد سیاست‌ها متناسب با تعدد اهداف داشته باشند و برای جلوگیری از بروز سیاست‌های ناسازگار، هماهنگ شوند.
