چگونه بوروکراسی ناکارآمد مانع اجرای قانون می‌شود؟
خطای رفتاری در مواجهه با هشدارها
احمد مرکز مالمیری، کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس با حضور در کمیسیون تسهیل کسب‌وکار اتاق تهران با ارائه گزارشی به ابعاد مختلف این موضوع پرداخته است و با طرح این پرسش که «چگونه بوروکراسی ناکارآمد مانع اجرای قانون می‌شود؟» مهم‌ترین مولفه‌ها و ارکان یک سیستم بوروکراسی منسجم و توانمند را شرح داده است. مالمیری، چهار مولفه «یکپارچگی»، «رسانایی»، «هماهنگی» و «پاسخگویی» را به‌عنوان ارکان اساسی بوروکراسی کارآ عنوان می‌کند. مولفه‌هایی که اگر کارکردهای خود را از دست بدهند یا نقش‌شان کمرنگ شود، تبعات منفی برای کلیت بدنه ساختار بوروکراسی به‌دنبال خواهد داشت. مالمیری در گزارش خود کارآمدی دولت را محصول و نتیجه انسجام درونی میان نهادهای بوروکراتیک می‌داند. به اعتقاد او از آنجا که این انسجام درونی در بوروکراسی ایران وجود ندارد و از سوی دیگر هر یک از چهار مولفه مذکور با اختلال‌های جدی مواجه شده است واکنش‌های دولت تناسبی با اخطارها و هشدارهای نهادهای نظارتی ندارد. به اعتقاد این پژوهشگر، قوه مجریه حساسیت خود را در برابر گزارش‌های مراجع نظارتی مبنی بر عدم اجرا یا اجرای ناقص قانون از دست داده و به یک معنا در مقابل هشدارها ضدضربه و واکسینه شده است. در این چارچوب دولت تنها در مواردی که با احساس خطر مواجه شود مانند استیضاح یا رای عدم اعتماد، در پی پاسخگویی برمی‌آید. شاید بتوان یکی از مصادیق این عدم توجه به توصیه‌ها و هشدارها را جریانات ارزی در ماه‌های اخیر دانست. فعالان اقتصادی بخش‌خصوصی در تیر ماه امسال اعلام کردند که پیش از جهش‌های ارزی، طی ۴ سال گذشته ۵۳ مرتبه نسبت به تبعات سیاست‌های ارزی دولت از سوی پارلمان بخش‌خصوصی اخطار داده شد اما دولت دیرهنگام نسبت به بازنگری در سیاست‌های ارزی خود اقدام کرد. مالمیری در بخش دیگری از مباحث خود بر ضرورت تعبیه «پنجره واحد» برای تسهیل و سرعت بخشیدن به فرآیند تجارت فرامرزی تاکید و تصریح کرد با وجود آنکه طی سال‌های گذشته در ایران سامانه‌های الکترونیکی بسیاری در کانال‌های مختلف تجاری، گمرکی و ارزی راه‌اندازی شده است اما به‌دلیل وجود نهادهای متعدد نظارتی که بعضا به شکل موازی عمل می‌کنند، همچنان امکان تخلف و سوءاستفاده وجود دارد بنابراین نتیجه موازی‌کاری‌ها، از میان رفتن انسجام و هماهنگی در رویه‌های بوروکراتیک شده است. در ماه‌های اخیر هم وزارت صنعت، معدن و تجارت به‌طور رسمی از چندین سامانه هوشمند برای گسترش دولت الکترونیک رونمایی کرد، اقدامی که هر چند به‌عنوان گامی در جهت بستن مسیرهای دور زدن‌ها و سوءاستفاده‌های اقتصادی تعبیر شد اما در عین حال انتقاداتی نسبت به عدم هماهنگی میان این سامانه‌ها مطرح شد و حتی وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات اعلام کرد که دستگاه‌ها و وزارتخانه‌های بسیاری هنوز از اتصال و ارائه اطلاعات خود به این سامانه‌های الکترونیکی خودداری می‌کنند. این کارشناس معتقد است همپوشانی در قوانین میان برخی دستگاه‌ها و نهادها باعث عدم کارآیی پنجره واحد برای تجارت فرامرزی شده است. اما مالمیری در بخش دیگری از صحبت‌هایش با بیان راهکاری برای عبور و اصلاح فرآیند‌های موجود، تاکید می‌کند که سیاست‌گذار باید در تدوین و تصویب سیاست‌ها و قوانین نسبت به ظرفیت‌های بوروکراسی کشور در اجرای قانون توجه داشته باشد، چراکه معمولا یکی از اولین پیامد‌های تضعیف بوروکراسی مقاومت در برابر اجرای قانون است. او همچنین تصریح می‌کند که سیاست‌گذاران باید به جای مقرر کردن حجم انبوهی از تکالیف، راه‌حلی برای انسجام و هماهنگی بیشتر بوروکراسی پیدا کنند.
به گزارش روابط‌عمومی اتاق تهران، کمیسیون تسهیل کسب‌وکار اتاق بازرگانی تهران در جدیدترین نشست خود میزبان احمد مرکز مالمیری، از کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس بود. این کارشناس در این جلسه با ارائه گزارشی با عنوان چگونه بوروکراسی ناکارآمد مانع اجرای قانون می‌شود، جنبه‌های مختلف مشکلات و موانع بوروکراسی ایران را تشریح و بررسی کرد. مالمیری ضمن برشمردن چهار رکن اصلی یک بوروکراسی توانمند، نبود یا ضعیف بودن هریک از این ارکان در بوروکراسی ایران را مورد توجه قرار داد. به گفته او کارآمدی دولت، محصول انسجام درونی میان نهادهای بوروکراتیک است. این کارشناس ادامه داد: «یکپارچگی»، مهم‌ترین ویژگی یک بوروکراسی توانمند برای اجرای قانون محسوب می‌شود. وضعیت نظام بوروکراسی در ایران، وضعیتی است که می‌توان آن را فاقد یکپارچگی و انسجام دانست. البته این وضعیت مانند سایر ویژگی‌های بوروکراسی، مختص امروز نیست؛ چنان‌که در یکی از گزارش‌های تهیه‌‌شده در سال ۱۳۴۱ درخصوص نظام برنامه‌ریزی در ایران، از کندی تصمیم‌گیری در ماشین دولت و وجود نهادهای متعدد، چندپاره، رقیب و واجد وظایف همپوشان انتقاد شده بود.
مالمیری یکی دیگر از مهم‌ترین ویژگی‌های یک بوروکراسی توانمند برای اجرای قانون را «رسانایی» عنوان می‌کند. به گفته او منظور از رسانایی در بوروکراسی، قابلیت انتقال اثر سیاست‌های کلان به سطوح خرد است. اگر به‌دلایلی در مسیرهای ارتباطی میان قانون‌گذاران یا مجریان قانون اختلال ایجاد شود، یکی از اولین پیامدها، عدم اجرای قانون است که این وضعیت، اغلب با عبارت «مقاومت در برابر اجرای قانون» توصیف می‌شود.
به گفته وی، یکی دیگر از ویژگی‌های بوروکراسی مطلوب، «هماهنگی» است. این مولفه به وضعیتی اشاره دارد که همه عوامل بتوانند در مورد یک تصمیم یا اقدام خاص هماهنگ شوند و نوع تصمیم یک فرد وابسته به تصمیم دیگران باشد. نمونه‌هایی از عدم هماهنگی، ناکامی در تدوین استراتژی توسعه صنعتی کشور و همچنین عدم توفیق در اجرای طرح جامع مالیاتی قابل مشاهده است. مالمیری همچنین «پاسخگویی» را رکن چهارم بوروکراسی توانمند در اجرای قانون می‌داند و می‌گوید: یکی از نمونه‌های قابل‌توجه در این زمینه، برخورد دولت پس از قرائت گزارش کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی درباره اجرای قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار است. این گزارش در اولین روز کاری مجلس در سال ۱۳۹۷ قرائت شد و حاکی از آن بود که از ۵۳ حکم مندرج در قانون مورد بحث که در ۱۶ بهمن‌ماه ۱۳۹۰ به تصویب رسید، تا آبان‌ماه ۱۳۹۶، صرفا ۱۰ حکم به‌طور کامل اجرا شده ۱۸ حکم به‌طور ناقص به اجرا درآمد و ۲۵ حکم همچنان اجرا نشده بود. وی افزود: با وجود اینکه انتظار می‌رفت دولت درصدد پاسخگویی نسبت به ادعای مطرح‌شده در گزارش نظارتی بر بیاید اما تا به امروز واکنش رسمی از مقامات دولتی در این راستا مشاهده نشده است.
وی با بیان اینکه قوه مجریه حساسیت خود را در برابر گزارش‌های مراجع نظارتی مبنی بر عدم اجرا یا اجرای ناقص قانون از دست داده و نسبت به آن ضدضربه و واکسینه شده است، گفت: دولت صرفا در مواردی در پی پاسخگویی برمی‌آید که با تهدیدات و خطرات جدی از جمله استیضاح و رای عدم اعتماد به وزیر مربوطه، مواجه باشد و به این ترتیب لزومی به واکنش و پرداخت هزینه در مقابل هشدارهایی که در سطح پایین تلقی می‌کند، نمی‌بیند. این پژوهشگر مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین به بررسی‌های انجام‌شده در مورد استقرارسامانه پنجره واحد تجارت فرامرزی اشاره کرد و گفت: وجود قوانین و مقررات متعدد و پراکنده یکی از مهم‌ترین دلایل عدم توفیق در استقرار پنجره واحد تجارت فرامرزی است.
وی اظهار کرد: یکی از نمونه‌های قابل توجه که از یکسو نشانگر ناکامی سیاست‌گذاران و قانون‌گذاران در تنظیم و تمشیت امور از طریق قانون‌گذاری و از سوی دیگر، نشانگر ناتوانی نظام عریض و طویل بوروکراسی در اجرای قانون است، فرآیند ساماندهی، تسهیل و سرعت بخشیدن به تجارت فرامرزی از طریق الکترونیکی کردن فرآیندها، به‌ویژه تعبیه پنجره واحد است. به گفته وی برخی از اختیاراتی که از مفاد قوانین بهبود مستمر محیط کسب‌وکار، قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز ذکر شده است با یکدیگر همپوشانی دارد و برای همین الکترونیکی کردن فرآیند تجارت فرامرزی با اختلال روبه رو شده است.
مالمیری ادامه داد: آشکارترین همپوشانی در این خصوص، میان وظایف و اختیارات وزارت صنعت، معدن و تجارت از یکسو و وزارت امور اقتصادی و دارایی و گمرک از سوی دیگر، وجود دارد. به‌طوری که پس از سال‌ها، همچنان نسبت میان سامانه «جامع امور گمرکی» و سامانه «جامع تجارت ایران» مشخص نیست، درحالی‌که در هر دو سامانه، وصف جامع بودن تصریح شده است. مالمیری اضافه کرد: ایجاد سازمان‌ها و نهادهای متعدد و موازی و تصویب قوانین متعدد در کشور به شکل‌گیری بوروکراسی عظیم و پیچیده در سال‌های اخیر منجر شده است؛ به‌نحوی که ایجاد هماهنگی، رفع تعارض‌ها، همپوشانی‌ها و اختلافات صلاحیتی در درون بوروکراسی، توجه به کارکردهای اصلی را تحت‌الشعاع قرار داده است. وی با بیان راهکاری در این زمینه گفت: اگر دولت از توان و ظرفیت تدوین پیش‌نویس لایحه کارشناسی‌شده و اثربخش برخوردار باشد، می‌تواند در تصویب قوانین مورد نیاز فرآیند الکترونیکی کردن تجارت فرامرزی مشارکت کند و لوایحی را به مجلس ارائه کند که مبتنی‌بر اصول تدوین پیش‌نویس لایحه باشد. به بیان دیگر، یکی از دلایل اصلی تصویب مکرر مفاد قانونی راجع‌به موضوع مورد بحث، ناکارآمدی و عدم مشارکت فعالانه و مدبرانه دولت در فرآیند تقنینی است. او در بخش دیگری از صحبت‌هایش درباره موضوع تخلفات در ثبت‌سفارش خودرو تصریح کرد: تخلف ثبت‌سفارش تعدادی خودرو در تیر ماه ۱۳۹۶، یعنی همزمان با بازه زمانی ممنوعیت واردات خودرو و بسته بودن سامانه ثبت‌سفارش برای این کالا، افکار عمومی را به‌شدت متاثر کرد. این مساله نشانگر این است که به‌‌رغم تعبیه سامانه‌های متعدد برای الکترونیکی کردن تجارت فرامرزی و همچنین وجود مراجع متعدد نظارتی، امکان سوءاستفاده و تخلف فراهم است. بخشی از این ناکارآیی‌ها، به‌وجود مراجع نظارتی و سامانه‌های متعدد بازمی‌گردد که زمینه‌ساز از میان رفتن انسجام و هماهنگی است.
ارسال نظر