سیر تحول سیاستهای انرژی در برنامههای اول تا ششم توسعه ایران
از نفت‌محوری تا تنوع انرژی
در این گزارش سیاستی دو بخشی، ابتدا به بررسی روند تحولات سیاستهای انرژی در برنامههای اول تا ششم توسعه می‌پردازیم سپس در بخش دوم، رویکردهای جدید برنامه هفتم را مورد واکاوی قرار خواهیم داد. از نفت‌محوری تا تنوع حاملهای انرژی - برنامههای اول و دوم توسعه در دهه ۷۰، عمدتا بر محور نفت و گاز می‌‌‌چرخید. تزریق گاز به مخازن نفتی، توسعه میادین گازی مشترک و جمع‌‌‌آوری گازهای همراه نفت از اولویت‌‌‌های اصلی این دوره بود. در کنار آن، قیمتگذاری فرآورده‌‌‌های نفتی و مدیریت مصرف انرژی نیز مورد توجه قرار گرفت. در حوزه برق نیز تمرکز بر تامین نیاز صنایع و بهبود بهره‌‌‌برداری از نیروگاه‌‌‌ها بود. اما از برنامه سوم به بعد، تحولی اساسی در نگرش به صنعت انرژی رخ داد. ورود بخش غیردولتی به عرصه انرژی کلید خورد. صدور مجوز احداث پالایشگاه و نیروگاه به بخش‌خصوصی و خرید تضمینی برق از این بخش، نشانه‌های این چرخش بود. در برنامه چهارم، علاوه بر تداوم این رویکرد، موضوع قیمتگذاری حاملهای انرژی، به ویژه CNG، با جدیت بیشتری دنبال شد. نقطه عطف دیگر در برنامههای پنجم و ششم رقم خورد؛ جایی که برای نخستین بار، انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر به طور جدی وارد معادلات شدند. هدف‌‌‌گذاری برای احداث ۵هزار مگاوات نیروگاه بادی و خورشیدی و خرید تضمینی برق تجدیدپذیر، نشان از عزم جدی برای متنوعسازی سبد انرژی کشور داشت. همزمان، برنامه‌‌‌ریزی برای توسعه انرژی هسته‌‌‌ای نیز آغاز شد.
این روند تکاملی نشان میدهد که سیاست‌‌‌گذاران به تدریج از نگاه تک‌بعدی به انرژی فاصله گرفته و رویکردی جامع‌‌‌تر را در پیش گرفته‌‌‌اند. اگر در ابتدا نفت و گاز تنها محور برنامه‌‌‌ریزی‌‌‌ها بود، به مرور زمان برق و انرژی‌‌‌های پاک نیز جایگاه ویژه‌‌‌ای یافتند.
از بالادست تا پایین‌دست؛ بررسی برنامههای توسعه از منظر زنجیره ارزش انرژی نیز تحولی تدریجی را نشان میدهد. در حلقه اکتشاف و تولید، اگرچه در برنامههای اولیه تمرکز بر توسعه میادین نفت و گاز بود، اما به تدریج موضوع جذب سرمایه‌‌‌گذاری بخش غیردولتی نیز مطرح شد.
در برنامه پنجم، صدور پروانه اکتشاف و توسعه میادین به بخش غیردولتی در دستور کار قرار گرفت. در بخش انتقال و توزیع، گسترش شبکه‌‌‌های گاز و برق همواره مورد تاکید بوده است. از توسعه خطوط لوله گاز در مناطق سردسیر در برنامه اول تا ایجاد بازار منطقه‌‌‌ای برق در برنامه ششم، همگی نشان از اهمیت این حلقه دارد. صنایع پالایش و پتروشیمی نیز تحول چشمگیری را تجربه کرده‌‌‌اند. از تکمیل پالایشگاه‌های موجود در برنامههای اولیه تا هدف‌‌‌گذاری برای رسیدن ظرفیت پالایش نفت به ۲میلیون و ۷۰۰ هزار بشکه در روز در برنامه ششم، مسیری طولانی طی شده است.اما شاید مهم‌‌‌ترین تحول در حلقه مصرف و بهینه‌‌‌سازی انرژی رخ داده است. اگر در برنامههای اول و دوم، تنها اشاراتی به مدیریت مصرف می‌شد، در برنامههای بعدی این موضوع به یکی از محورهای اصلی تبدیل شد.
کاهش شدت انرژی، بهبود الگوی مصرف و حمایت از صنایع کم‌‌‌مصرف، نمونه‌‌‌هایی از این رویکرد است. در حلقه صادرات نیز شاهد تنوع‌بخشی بوده‌‌‌ایم. از تمرکز صرف بر صادرات نفت خام و گاز طبیعی در ابتدا، به تدریج صادرات فرآورده‌‌‌های نفتی، محصولات پتروشیمی و حتی برق نیز به سبد صادراتی کشور اضافه شد. این نگاه زنجیره‌‌‌ای به تدریج در برنامههای توسعه نهادینه شده و به ویژه در دو برنامه آخر، شاهد رویکردی جامع و یکپارچه به کل زنجیره ارزش انرژی هستیم. اهداف کلان برنامههای توسعه در حوزه انرژی در طول زمان دستخوش تغییر و تحول شده است. خودکفایی و امنیت عرضه انرژی همواره یکی از محورهای اصلی بوده است. از توسعه میادین نفت و گاز تا احداث پالایشگاه‌‌‌ها و نیروگاه‌‌‌های جدید، همگی در راستای این هدف بوده‌اند. اما به تدریج، اهداف دیگری نیز به این فهرست اضافه شد. افزایش بهره‌‌‌وری و بهینه‌‌‌سازی مصرف انرژی، به ویژه از برنامه سوم به بعد جایگاه ویژه‌‌‌ای یافت. اصلاح قیمت حاملهای انرژی، مدیریت مصرف سوخت و حمایت از صنایع کم‌‌‌مصرف، نمونه‌‌‌هایی از این رویکرد است. حفاظت از محیط‌‌‌زیست نیز به تدریج در کانون توجه قرار گرفت. گسترش استفاده از سوخت‌‌‌های پاک، تدوین استانداردهای زیست‌‌‌محیطی و توسعه انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر، نشان از اهمیت یافتن این هدف دارد. درآمدزایی و ارزآوری نیز همواره مدنظر بوده است. اگرچه در ابتدا تمرکز بر صادرات نفت خام بود، اما به تدریج صادرات فرآورده‌‌‌های نفتی، محصولات پتروشیمی و برق نیز مورد توجه قرار گرفت.
جلب مشارکت بخش غیردولتی نیز به یکی از اهداف مهم تبدیل شد. از برنامه سوم که ورود بخش خصوصی به حوزه پالایش و تولید برق میسر شد، این رویکرد با جدیت بیشتری دنبال شده است و سرانجام، توجه به مناطق محروم و تحقق عدالت اجتماعی نیز در برنامههای توسعه نمود یافته است. اولویت دادن به گازرسانی مناطق سردسیر، برق‌‌‌رسانی به مناطق کم‌‌‌برخوردار و اختصاص بخشی از درآمدهای نفتی به مناطق محروم، نمونه‌‌‌هایی از این رویکرد است. ابزارهای سیاستی مورد استفاده در برنامههای توسعه نیز طیف متنوعی را شامل می‌شود.اصلاح ساختار و خصوصی‌‌‌سازی یکی از مهم‌‌‌ترین این ابزارها بوده است. اگرچه در برنامههای اولیه، تمرکز بر نقش دولت بود، اما به تدریج زمینه برای ورود بخش غیردولتی فراهم شد. اصلاح قیمت‌‌‌ها و هدفمندسازی یارانه‌‌‌های انرژی نیز از دیگر ابزارهای مهم بوده است.
از افزایش تدریجی قیمت حاملهای انرژی در برنامههای اول و دوم تا تصویب قانون هدفمندسازی یارانه‌‌‌ها در برنامه پنجم، مسیری طولانی طی شده است. توسعه زیرساخت‌ها، به ویژه در حوزه انتقال و توزیع گاز و برق، همواره مورد تاکید بوده است. گسترش خطوط لوله، احداث پالایشگاه‌‌‌ها و نیروگاه‌‌‌های جدید، نمونه‌‌‌هایی از این رویکرد است. حمایت‌‌‌های مالی و مشوق‌ها نیز به عنوان یک ابزار سیاستی مهم مورد استفاده قرار گرفته است. اعطای تسهیلات برای اجرای طرح‌‌‌های بهینه‌‌‌سازی انرژی، حمایت از صنایع کم‌‌‌مصرف و پرداخت یارانه به برخی حاملهای انرژی پاک، از جمله این موارد است. استانداردگذاری و تعیین الزام‌‌‌های قانونی نیز از دیگر ابزارهای مهم بوده است. تدوین و ابلاغ معیارهای مصرف انرژی در صنایع، ساختمان‌‌‌ها و خودروها، نمونه‌‌‌هایی از این رویکرد است و سرانجام، مدیریت مصرف و فرهنگ‌‌‌سازی نیز به تدریج اهمیت بیشتری یافته است. از آموزش همگانی برای صرفه‌‌‌جویی در مصرف انرژی تا پیش‌‌‌بینی مکانیسم‌‌‌های قیمتی و غیرقیمتی برای مدیریت تقاضا، همگی در این راستا بوده‌اند.
بررسی روند تحولات سیاستهای انرژی در برنامههای توسعه نشان میدهد که صنعت انرژی ایران مسیری پرفراز و نشیب را طی کرده است. از تمرکز صرف بر نفت و گاز تا توجه به انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر، از انحصار دولتی تا تلاش برای جلب مشارکت بخش‌خصوصی و از بی‌‌‌توجهی به محیط‌‌‌زیست تا قرار گرفتن توسعه پایدار در کانون توجه، همگی نشان از تحولی عمیق در نگرش به مقوله انرژی دارد. اما آیا این تحولات کافی بوده است؟ آیا صنعت انرژی ایران توانسته خود را با تحولات جهانی در این عرصه همگام سازد؟ پاسخ به این پرسش‌‌‌ها را باید در برنامه هفتم توسعه جست وجو کرد. برنامه‌‌‌ای که قرار است نقشه راه آینده صنعت انرژی کشور را ترسیم کند. در بخش دوم این گزارش، به بررسی رویکردها و راهبردهای این برنامه در حوزه انرژی خواهیم پرداخت.
