«قانون تحریم روسیه» چه اختیاراتی به ترامپ میدهد؟
ابزار جدید قانونی در خدمت تعرفهها
اما ترامپ، هرقدر هم که غیرمسوولانه عمل کرده باشد، خالق این مشکل نیست. کنگره این مشکل را ایجاد کرده است. کنگره بیش از نیم قرن است که اختیارات گستردهای در زمینه تعرفهها با محدودیتهای اندکی به رئیسجمهور واگذار کرده است. اگر رئیسجمهور افسارگسیخته عمل کرده، تنها به این دلیل بوده که قانونگذاران خودشان موانع و ترمزهای لازم را از میان برداشتهاند.
اکنون سنا در حال آمادهشدن برای اعطای یک اختیار تعرفهای دیگر به کاخ سفید است. لایحه تحریم روسیه که سناتور لیندزی گراهام، جمهوریخواه ایالت کارولینای جنوبی، پیش از مرگش در اوایل همین ماه از آن حمایت میکرد، به رئیسجمهور اجازه میدهد بر پنج کشوری که از نظر حجم، بزرگترین واردکنندگان نفت خام و گاز طبیعی روسیه هستند، تعرفههایی تا سقف ۱۰۰درصد وضع کند. چین مشمول این مقررات خواهد شد، اما ژاپن، هند، فرانسه و بلژیک نیز ممکن است در این فهرست قرار بگیرند. این تعرفهها همچنین بر پنج کشوری که بیشترین نقش را در دور زدن تحریمها دارند اعمال خواهد شد. ترامپ نیز از این قانون حمایت کرده است.
اینکه آیا واشنگتن باید کشورهایی را که بهطور غیرمستقیم هزینه جنگ روسیه علیه اوکراین را تامین میکنند تحت فشار قرار دهد یا نه، پرسشی است که بهتر است کارشناسان امنیت ملی درباره آن تصمیم بگیرند. اما کنگره باید پرسش محدودتر و مشخصتری را مطرح کند: وقتی این رئیسجمهور اختیار نامحدودی برای وضع تعرفه داشته باشد، چه اتفاقی خواهد افتاد؟ پاسخ چندان خوشایند نیست. از سال ۲۰۱۸، ترامپ واردات محصولات زیر را بهعنوان وضعیت اضطراری ملی، تهدیدی علیه امنیت ملی یا هر دو اعلام کرده است: مبلمان روکشدار، کابینتهای آشپزخانه، کابینتهای روشویی حمام، ماشینهای ظرفشویی و قطعات خودرو. اکنون ترامپ کانادا را نیز به دلیل دود ناشی از آتشسوزیهای جنگلی به وضع تعرفه تهدید میکند.
دیوان عالی آمریکا در ماه فوریه حکم داد که قانون اختیارات اقتصادی در شرایط اضطراری بینالمللی هیچ اختیار تعرفهای به رئیسجمهور اعطا نمیکند. تنها چند روز پس از این تصمیم، کاخ سفید به بخش ۱۲۲ قانون تجارت ۱۹۷۴ روی آورد؛ قانونی منسوخ که برای مقابله با نظام مالی جهانیِ انعطافناپذیرِ متعلق به دورهای دیگر طراحی شده بود؛ و بر اساس آن دوباره تعرفه جهانی ۱۰درصدی را برقرار کرد. دادگاه تجارت بینالمللی ایالات متحده در ماه مه تعرفههای مبتنی بر بخش ۱۲۲ را باطل کرد و این تعرفهها هفته گذشته منقضی شدند. در نتیجه، دولت برای توجیه وضع تعرفههای جایگزین بر اساس بخش ۳۰۱ قانون تجارت ۱۹۷۴، ادعاهای گستردهای درباره کار اجباری در ۶۰ کشور مطرح کرد.
لایحه روسیه نیز گرفتار همان ابهامهایی است که رئیسجمهور در قوانین دیگر از آنها بهرهبرداری کرده است. اختیار وضع تعرفه پس از پنج سال منقضی میشود، اما تکلیف تعرفههایی که بر اساس این قانون وضع شدهاند چه خواهد بود؟ لایحه در اینباره چیزی نمیگوید. چه دادههایی تعیین میکنند که کدام کشورها در میان پنج واردکننده بزرگ سوخت روسیه قرار میگیرند؟ این موضوع نیز در لایحه مشخص نشده است؛ و این مساله واقعا مهم است، زیرا انرژی روسیه از طریق واسطههای مبهم و نامشخص جابهجا میشود و رتبهبندی کشورها بسته به اینکه از کدام آمار و ارقام استفاده شود، تغییر میکند.
معافیت متحدان از تعرفهها نیز بهطور خودکار اعمال نمیشود. کشورها میتوانند در صورتی که «گامهای قابلتوجهی» برای کاهش واردات گاز طبیعی روسیه برداشته باشند، از پرداخت این تعرفهها اجتناب کنند؛ اما تنها نماینده تجاری ایالات متحده است که تصمیم میگیرد آیا یک کشور به این آستانه رسیده است یا خیر. ترامپ میتواند به نماینده تجاری دستور دهد نرخ تعرفه را برای یک خریدار انرژی روسیه ۱۰۰ درصد و برای خریدار دیگری صفر تعیین کند. چنین اختیار کنترلنشدهای به ترامپ اهرم فشاری در مناقشاتی میدهد که ارتباطی با اوکراین ندارند. با توجه به اینکه مذاکرات تجاری میان ایالات متحده و هند در جریان است، دولت ترامپ میتواند از تهدید تعرفهها در مذاکرات مربوط به صادرات محصولات کشاورزی، مالیاتهای دیجیتال یا قیمت داروها استفاده کند.
اعضای کنگره که در برابر تضعیف اختیارات خود بر اساس اصل اول قانون اساسی بیتفاوت هستند، دستکم باید منافع شخصی خودشان را در نظر بگیرند. تعرفههای ترامپ در داخل آمریکا محبوبیتی ندارند و در خارج نیز موجب وضع تعرفههای تلافیجویانهای شدهاند که به مزارع، کارخانهها و کسبوکارهای کوچک آمریکایی آسیب زدهاند. مقامهای منتخب از محدود کردن اختیارات دولت در زمینه تعرفهها خودداری کردهاند و کمک چندانی نیز به موکلان و حوزههای انتخابیه خود که با مشکلات اقتصادی دستوپنجه نرم میکنند، ارائه ندادهاند. چنین کارنامهای راه مناسبی برای پیروزی دوباره در انتخابات نیست.
راههای مسوولانهتری برای تدوین این لایحه وجود دارد. کنگره میتواند برای اختیار وضع تعرفه یک تاریخ انقضا تعیین کند یا تصویب قبلی کنگره را برای اجراییشدن هرگونه تعرفه الزامی کند. قانونگذاران میتوانند سقف نرخ تعرفه را بسیار پایینتر از ۱۰۰ درصد تعیین کنند یا مشخص کنند که پنج واردکننده بزرگ انرژی روسیه چگونه تعیین خواهند شد. اما سادهترین و پاکیزهترین راهحل این است که تحریمها را بدون اعطای اختیار تعرفهای دیگری به ترامپ برای سوءاستفاده وضع کنند.
* حقوقدان
