چگونه دخالت در یک کالا به دخالت در کل اقتصاد منجر میشود؟
درسهای تلخ شکر در جنگ جهانی اول
برنامه شکر هربرت هوور در زمان جنگ، کمبودهایی ایجاد کرد که منجر به گسترش سیستمهای سهمیهبندی و کنترل هرچه متمرکزتر بر تخصیص شکر شد. هنگامی که نیروهای آلمانی در مارس ۱۹۱۸ آنچه را که به آخرین تهاجم بزرگ آنها در جبهه غرب تبدیل شد آغاز کردند، هربرت هوور، مدیر اداره مواد غذایی در دولت رئیسجمهور وودرو ویلسون، مسالهای را شناسایی کرد که خود آن را «یکی از حیاتیترین مشکلات پیش روی ملت» نامید: کمبود شکر.
تقاضا به شدت افزایش یافته بود؛ سربازان در جیره غذایی خود به شکر نیاز داشتند، درحالیکه تولیدکنندگان و غیرنظامیان برای نگهداری و کنسرو کردن مواد غذایی جهت پشتیبانی از تلاشهای جنگی به آن متکی بودند. همزمان، عرضه شکر به دلیل گرفتار شدن اروپا در جنگ، اختلال در مزارع نیشکر کوبا در طول «جنگ چمبلونا» (Chambelona War) در سال ۱۹۱۷ و تهدید کشتیرانی اقیانوس اطلس توسط زیردریاییهای آلمانی (یوبوتها) فروپاشیده بود. آنچه پس از آن رخ داد، به یکی از واضحترین نمونهها در تاریخ آمریکا تبدیل شد که نشان میداد چگونه کنترل قیمتها به یک مداخلهگرایی خزنده و مارپیچی تبدیل میشود و اثباتی کلاسیک بود بر اینکه چرا اینگونه طرحها شکست میخورند، حتی زمانی که توسط مقاماتی کارآمد و میهنپرست اداره شوند که یک هدف جنگی مشترک را دنبال میکنند.
هوور در ۱۰ اوت ۱۹۱۷ به عنوان مدیر اداره مواد غذایی ایالات متحده منصوب شد. او که یک مهندس معدن موفق و فردی بشردوست بود، خدمتگذار ملی ایدهآلی برای چنین ماموریت مهمی به نظر میرسید. او زمان را تلف نکرد و هدف خود را «تضمین قیمتی منصفانه و عادلانه برای مصرفکننده آمریکایی» در بازار شکر قرار داد. او به جای شرایط اقتصادی زیربنایی، دلالان و سوداگران را مقصر افزایش قیمتها دانست و در ۱۶ اوت، تنها ۶ روز پس از انتصابش، دستور تعلیق معاملات آتی شکر را تا «اطلاع ثانوی» صادر کرد. همچنین تا پایان همان ماه، تولیدکنندگان شکرِ چغندر در آمریکا را تحت فشار قرار داد تا «قیمت محصول خود را محدود کنند» که پیشبینی میشد ظرف سال آینده ۳۰میلیون دلار صرفهجویی به همراه داشته باشد. اما جایگزین کردن جریان اطلاعات و ساختار انگیزههایی که توسط سیستم قیمتها تامین میشد، بسیار دشوارتر از آن چیزی بود که هوور، فارغالتحصیل دانشگاه استنفورد، تصور میکرد. تلاشهای هوور برای انطباق دادن سیستم با تغییرات غیرمنتظره در شرایط اقتصادی، با تلاشهای صنعت شکر برای منحرف کردن برنامه به نفع خود، با بنبست مواجه شد.
شروع مداخله در شکر
هوور در نهایت یک دستگاه بروکراتیک سهجانبه ایجاد کرد: بخش شکر در اداره مواد غذایی، کمیته بینالمللی شکر و کمیته توزیع شکر. او قیمتها را از طریق امضای توافقنامههایی با تولیدکنندگان و تصفیهکنندگان شکر تعیین کرد، آن هم تحت این تهدید که اگر قیمتهای «بیش از حد» مطالبه کنند، پروانه فعالیتشان لغو خواهد شد.
اما قیمتهای بهطور مصنوعی پایین نگهداشتهشده دقیقا همان کاری را انجام دادند که کتابهای درسی اقتصاد پیشبینی میکنند: آنها مصرف را تشویق و در عین حال تولید را دلسرد و تضعیف کردند. مصرف سرانه قبل از جنگ سالانه حدود ۸۵ پوند (حوالی ۳۸.۵ کیلوگرم) بود که بخش زیادی از آن در شکلات و آبنبات، نوشابهها، شیر غلیظشده، کالاهای کنسروی، بستنی و سس کچاپ مصرف میشد. حتی در آغاز برنامه، مدیران با اصرار از مصرفکنندگان خواستند که در مواجهه با افزایش تقاضا و کاهش عرضه، مصرف خود را محدود کنند و به این ترتیب به دشواریهای پیشبینیپذیر پایین نگهداشتن قیمتها اذعان کردند. تا اواسط اکتبر، قحطی شکر از قبل باعث تعطیلی کارخانههای مصرفکننده شکر شده بود و هوور مجبور شد دستور کاهش تولید شکلات و آبنبات را صادر کند. قیمت پایین شکر، خردهفروشان را از انبار کردن آن دلسرد میکرد، بهویژه با توجه به اینکه این قیمت نمیتوانست هزینههای رو به افزایش حملونقل شکر از تصفیهخانهها را پوشش دهد.
تحت سقفهای قیمتیِ غیررسمی هوور، تقاضا بالا باقی ماند، درحالیکه زارعان چغندر شاهد سودآورتر شدن محصولات رقیب بودند. همانطور که جاشوا برنهارت (۱۹۱۹)، اقتصاددان، اشاره کرده است، هزینههای فزاینده تولید و قیمتهای تنظیمنشده برای سایر مواد غذایی باعث شد که چغندرقند به تدریج جذابیت کمتری پیدا کند. هوور از روی ناچاری تلاش کرد تا دانشآموزان و کلوپهای دختران و پسران را برای تولید شکر به کار بگیرد و به خانوادهها در ازای کاشت یک هکتار چغندرقند، سهمیه شکر پیشنهاد داد. کارتهای تعهد، بخشنامهها و انگیزههای مالی با شور و حرارت میهنپرستانه به کار گرفته شدند. هوور همچنین کمیسیونهای محلی را برای بررسی هزینههای سرسامآور تولید تشکیل داد که حاصل آن دریافت هزاران صفحه اظهارات و مدارک از سوی کشاورزان و مالکان مزارع بود که تقریبا همگی آنها قیمتهای بالاتر را توصیه میکردند. نامههای بیش از ۱۰۰ کشاورز تنها در کالیفرنیا، ۹ جلد ضخیم را پر کرد (برنهارت ۱۹۱۹).
مزرعهداران تعیین یک قیمت ثابت و یکنواخت را رد کردند زیرا این کار به تولیدکنندگان کمهزینه، بهویژه خارجیها، مزیت میبخشید. کوبا میتوانست شکر را با قیمتی در حدود ۵.۵سنت به ازای هر پوند تحویل دهد، درحالیکه کشاورزان داخلی چغندرقند به ۹ سنت و مزارعداران نیشکر لوئیزیانا به ۱۰ سنت نیاز داشتند. راهکار سیاسی هوور برای این گروههای ذینفعِ رقیب این بود که شکر ارزانقیمت خارجی را همراه با محصول داخلیِ خریداریشده با قیمتهای بالاتر بخرد و سپس آن را با یک قیمت میانگین به تصفیهکنندگان آمریکایی بازفروش کند.
شیوع دامنه مداخلات
کنترل قیمت شکر به تدریج دامنه مداخلات را گسترش داد. اولویتهای حملونقل، تخصیصهای تصفیهخانهای، سهمیههای صادراتی و مناطق توزیع تحمیل شدند. شکر لوئیزیانا به تصفیهخانههای نیوانگلند نرسید زیرا قیمتهای تنظیمشده باعث شده بود که برای کارخانههای لوئیزیانا سودآورتر باشد که شکرهای با درجه کیفی پایینتر را مستقیما به شیرینیپزیها بفروشند تا اینکه آنها را به تصفیهخانههای حوزه اطلس ارسال کنند.
اولویتبندی متمرکز تخصیص شکر بدون وجود قیمتهای بازار، منجر به اتهاماتی مبنی بر تخصیص نادرست منابع شد. درحالیکه خانوادهها از داشتن شکر برای کنسرو کردن و پختوپز محروم بودند، هوور در شهادت خود در سنا استدلال کرد که صنعت شکلات و آبنبات ۲۵۰,۰۰۰ آمریکایی را در استخدام دارد و انحراف تخصیص بیشتر شکر باعث میشود آنها «بهطور کامل بیکار شوند». با این حال، همانطور که بلیکی (۱۹۱۸) اشاره میکند، «مساله دانش» (Knowledge Problem) از سوی دیگر ماجرا را به چالش میکشد: با توجه به «کمپین ملی برای ممنوعیت الکل»، شکلات و شیرینی ممکن است به عنوان یک جایگزین بالقوه برای الکل، شایسته اولویت بالاتری میبودند.
اداره مواد غذایی با افتخار ادعا میکرد کهمیلیونها دلار برای مصرفکنندگان صرفهجویی کرده است. با این حال، همانطور که بلیکی (۱۹۱۸) مشاهده کرد، هنگامی که شکر به سادگی و به صورت پراکنده در قالب کمبودهای منطقهای از سفرهها ناپدید شد، حس قدردانی نیز از بین رفت. ترجیعبند تمسخرآمیز سناتور هنری کابوت لاج، حال و هوای عمومی را به تصویر کشید: «وقتی هیچ شکری نمیتوان یافت، قیمت پایین چه تسلی و فایدهای دارد؟» جستوجوی عبارت «قحطی شکر» (Sugar Famine) در وبسایت Newspapers.com بیش از ۲۰,۰۰۰ نتیجه را در طول سالهای ۱۹۱۷ تا ۱۹۲۰ نشان میدهد؛ یعنی سالهایی که برنامههای شکر هوور فعال بودند. درحالیکه این رقم در سال ۱۹۱۶ تنها ۲۸۴ مورد و در سال ۱۹۲۰ تنها ۳۷۰ مورد بود.
دوراهی و مخمصهای که هوور با آن مواجه شد کلاسیک بود: او یا به «نمایندگان کارآمد و مطلع» نیاز داشت که ناگزیر خودشان در این بازی نفع و سهم شخصی داشتند (ذینفع بودند)، یا به «افراد بیاطلاعی که فاقد منافع شخصی بودند». هیچکدام از این دو گروه کارآیی ایجاد نکردند. در عوض، این طرح ارتش بزرگی از کارمندان اداری را پدید آورد، از جمله سیستمهای گواهینامه در سطح ایالتی که مصرف شکر صنعتی را به پنج دسته (A تا E) طبقهبندی میکردند، تخصیصهای مبتنی بر جمعیت و مناطق حملونقل که اینها نیز خود نیازمند سیستمی از اولویتبندی بودند که برای تطبیق عرضه با تقاضای «عادلانه» طراحی شده بود.
همانطور که فرانک راتر (۱۹۰۲) پیش از آن درباره تلاشها برای تنظیم مقررات صنعت شکر تشخیص داده بود، هرگونه مقرراتگذاری، منافع متمرکز تولیدکنندگان را در برابر هزینههای پراکندهای قرار میدهد که مصرفکنندگان با آن مواجه هستند: «در مخالفت با این مطالبات [صنعت شکر]، تنها منافع پراکنده عموم مصرفکنندگان وجود دارد، آن هم بدون داشتن دانش دقیق درباره اوضاع تجاری یا سازوکارهای درونی تعرفهها و بدون هیچگونه سازماندهی...»
ماجرای شکر یک پدیده عجیب و منزوی در زمان جنگ نبود. این ماجرا ریزکیهانی از منطق گستردهتر نظریه مداخلهگرایی لودویگ فون میزس بود. قیمت یک کالا را تنظیم و کنترل کنید، آنوقت مجبور خواهید شد نهادههای تولید، کالاهای جایگزین، حملونقل و توزیع آن را نیز کنترل کنید. بلیکی نوشت: «از همین چند نمونه ذکرشده، و همچنین از مشاهدات روزمره فرد، بهراحتی میتوان دریافت که تنظیم قیمت یک چیز، مستلزم تنظیم قیمت تمام عوامل تشکیلدهنده و کالاهای رقیب است، که در تحلیل نهایی به معنای تنظیم دستمزدها و همچنین تنظیم قیمتها، عرضه و توزیع هر چیز دیگری است».
سیاستگذاران امروز بهتر است پیش از آنکه به سراغ کنترل قیمتها، طرحهای «تخصیص عادلانه» یا شوراهای سیاستگذاری صنعتی بروند، این فصل فراموششده را بازخوانی کنند. سقفهای قیمتی کمبود ایجاد میکنند، کمبودها نیز به نوبه خود سهمیهبندی را ضروری میسازند. سهمیهبندی نیازمند بوروکراسی است و بوروکراسی درها را به روی لابیگری و پارتیبازی (رانتخواری) میگشاید. مصرفکننده، یعنی همان شهروندانی که هوور مامور خدمت به آنها شده بود، در نهایت بهای آن را با قفسههای خالی و هزینههای کلیِ بالاتر میپردازد.
هربرت هوور یک مهندس درخشان و یک خدمتگذار ملی مخلص بود. او باور داشت که میتواند از طریق مدیریت کارشناسانه، بازارها را «تثبیت» کند. اما قحطی شکر خلاف این را نشان داد. بازارها مسائلی نیستند که توسط کمیتهها حل شوند؛ آنها فرآیندهای کشف و پویایی هستند کهمیلیونها تصمیم را بدون هدایت مرکزی هماهنگ میکنند. وقتی دولتها تلاش میکنند آن فرآیند را نادیده بگیرند و بر آن مسلط شوند، حتی با بهترین نیتها و با داشتن تمام اختیارات شرایط اضطراری زمان جنگ، نتیجه کار، نظم نخواهد بود، بلکه دقیقا همان هرجومرجی است که به دنبال جلوگیری از آن بودند.
* اقتصاددان
