چرا هیچکس از قوانین منطقهبندی و محدودیت عرضه صحبت نمیکند؟
آبشخور کمبود مسکن در جهان اول
امروزه بسیاری از آمریکاییها بر سر چند گزاره اتفاقنظر دارند. آنها معتقدند کشورشان با کمبود مسکن مواجه است؛ این کمبود عمدتا ناشی از محدودیتهای مربوط به کاربری زمین، بهویژه قوانین منطقهبندی (Zoning) است که ساختوساز مسکن جدید را مخصوصا در حومه شهرها، محدود یا ممنوع میکند. همچنین باور دارند که عامل اصلی این محدودیتها، مخالفت ساکنان محلی حومهها با توسعه مسکن است. از دید آنان، تحمیل مجموعهای از الزامات پرهزینه زیستمحیطی و اجتماعی بر پروژههای ساختمانی نیز غالبا باعث میشود این پروژهها از نظر اقتصادی صرفه نداشته باشند و در نتیجه اساسا هرگز اجرا نشوند. از نظر من، همه این ادعاها، در کلیت خود، درست هستند. بر پایه همین دیدگاهها، جنبشی گسترده شکل گرفته و به دنبال حمایت از ساختوساز مسکن و توسعه شهری، حتی در نزدیکی محل سکونت افراد، است.
تعداد فزایندهای از مردم بریتانیا نیز بر این باورند که این تحلیلها درباره کشورشان نیز صدق میکند؛ اما آنچه بارها مرا شگفتزده کرده، این است که چنین دیدگاههایی در اروپای قارهای تا چه اندازه نادر هستند. اروپاییهای قارهای از هزینههای بالای مسکن آگاهند، اما بسیار کمتر پیش میآید که از «کمبود مسکن» سخن بگویند. حتی زمانی که این موضوع مطرح میشود، قوانین مربوط به کاربری زمین بهندرت بهعنوان علت اصلی این بحران مورد بحث قرار میگیرند. تقریبا هیچ گفتوگوی جدیای درباره نقش قوانین منطقهبندی در حومه شهرها وجود ندارد. در عوض، هنگامی که اروپاییها درباره مسکن بحث میکنند، تمرکز آنها معمولا بر موضوعاتی مانند کنترل اجارهبها، مصادره یا تملک اجباری املاک، مسکن عمومی و مقررات زیستمحیطی است.
شاید تصور کنیم علت این وضعیت آن است که بحران کمبود مسکن در اروپا بهمراتب خفیفتر از آمریکاست؛ بنابراین اروپاییها میتوانند بهجای دغدغه کمبود عرضه، بیشتر بر موضوعاتی مانند توزیع مسکن و کیفیت آن تمرکز کنند؛ اما واقعیت چنین نیست. در حقیقت، کمبود مسکن در اروپا عموما از آمریکا شدیدتر است.
این موضوع را میتوان در دادهها بهخوبی مشاهده کرد. قیمت مسکن در اروپا طی قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم تقریبا ثابت بود، اما از پایان جنگ جهانی دوم به بعد، روندی پیوسته و صعودی پیدا کرد. امروزه قیمت مسکن در اروپا بهطور کلی بهمراتب بالاتر از آمریکاست. در مقابل، قیمت مسکن در ایالات متحده تا همین اواخر ثباتی چشمگیر داشت و تنها در حدود بیستوپنج سال گذشته افزایش نسبتا محدودی را تجربه کرده است؛ هرچند این افزایش در چند مرکز بزرگ شهری، مانند سانفرانسیسکو و منهتن، بسیار شدیدتر بوده است.
یک مطالعه اقتصادی برآورد میکند که حدود ۸۰درصد این افزایش قیمت ناشی از محدودیتهای مقرراتی بر ساختوساز مسکن بوده است. اما این محدودیتها دقیقا چه هستند؟ شهرها بهطور کلی از دو طریق میتوانند رشد کنند: به سمت بالا (از طریق افزایش تراکم و ساخت ساختمانهای بلندتر) یا به سمت بیرون (از طریق گسترش محدوده شهری).
از نظر تاریخی، شهرها معمولا هر دو مسیر را طی کردهاند. بخش عمده تقاضا برای مسکن معمولا از طریق گسترش افقی شهرها تامین میشد، اما هرگاه موانعی مانند محدودیتهای جغرافیایی، استحکامات دفاعی یا ضعف شبکههای حملونقل مانع توسعه افقی میشد، شهرها ناگزیر با افزایش تراکم و ساختوساز عمودی رشد میکردند.
یک احتمال این است که کمبود مسکن در اروپا عمدتا نتیجه محدودیت بر گسترش افقی شهرها باشد؛ از این نظر، اروپا با آمریکا تفاوت دارد؛ زیرا در ایالات متحده بیشتر شهرها توانستهاند با محدودیت اندکی به اطراف گسترش یابند و اصطلاحا «گسترش پراکنده شهری» را تجربه کنند.
این فرض تا حدی درست است. خوانندگان بریتانیایی بهخوبی میدانند که انگلستان برجستهترین نمونه این وضعیت است. از دهه ۱۹۵۰، در این کشور نظامی تحت عنوان «کمربند سبز» برقرار شده است؛ مناطقی پیرامون شهرها که ساختوساز در آنها ممنوع است. در نتیجه، بسیاری از شهرهای انگلستان، از نظر وسعت جغرافیایی، امروز عملا بزرگتر از آنچه در سال۱۹۴۵ بودند، نشدهاند. بسیاری از شهرهای اروپای قارهای نیز با محدودیتهایی برای گسترش افقی مواجهند، اما این محدودیتها به هیچوجه به شدت آنچه در بریتانیا وجود دارد نیست.
با این حال، حتی در جاهایی که محدودیتهای گسترش افقی بسیار سختگیرانه است، این محدودیتها بهتنهایی نمیتوانند علت اصلی کمبود مسکن باشند.
همانگونه که گاه در بریتانیا نیز اشاره میشود، اگر افزایش تراکم شهری مجاز باشد، بخش عمده مسکنی که بهدلیل وجود کمربندهای سبز امکان ساخت آن از بین رفته است، میتواند از طریق افزایش تراکم در داخل شهرها تامین شود. البته ساخت مسکن در تراکمهای بالا معمولا اندکی پرهزینهتر از ساختوساز در تراکمهای پایین است. بنابراین، اگر توسعه افقی محدود شود؛ اما افزایش تراکم مجاز باشد، بخشی از کارآیی اقتصادی در فرآیند ساختوساز از دست میرود و نوعی اتلاف رفاهی ایجاد میشود. اما این هزینه اضافی بههیچوجه آنقدر بزرگ نیست که بتواند افزایش شدید قیمت مسکن در اروپا از سال۱۹۱۴ به بعد را توضیح دهد؛ بهویژه اگر به یاد داشته باشیم که در آن زمان نیز بیشتر ساکنان شهرهای اروپای قارهای در آپارتمانها زندگی میکردند.
بنابراین، هرچند گسترش افقی شهرها در اروپا غالبا بیش از آمریکا با محدودیت مواجه است، محدودیتهای مربوط به منطقهبندی و افزایش تراکم شهری همچنان نقشی تعیینکننده در ایجاد کمبود مسکن دارند. اگر محدودیتهای مربوط به افزایش تراکم وجود نداشته باشد، کمبود شدید مسکن تنها در شهرهایی رخ خواهد داد که زمین در آنها واقعا بهشدت کمیاب است؛ شهرهایی مانند هنگکنگ. البته، برخی کشورهای اروپایی اساسا دارای حومههای کمتراکم به سبک ایالات متحده نیستند. این موضوع بهویژه درباره اسپانیا صادق است و تا حدودی نیز در ایتالیا، پرتغال و یونان دیده میشود.
با این حال، حتی در این کشورها نیز محدودیتهای مربوط به تراکم ساختمانی همچنان نقش مهمی ایفا میکنند؛ زیرا تقریبا همه شهرهای حوزه مدیترانه در بخش عمدهای از محدوده شهری خود، با محدودیتهای سختگیرانه برای ارتفاع ساختمانها مواجه هستند و در عمل، ساختوساز عمدتا به ساختمانهای میانمرتبه محدود میشود. در مقابل، در کشورهایی مانند فرانسه، آلمان، اتریش، سوئیس، کشورهای بنلوکس (بلژیک، هلند و لوکزامبورگ)، ایرلند و کشورهای اسکاندیناوی، حومههای گسترده و کمتراکم وجود دارند که از بسیاری جهات شباهت زیادی به حومههای شهری آمریکا دارند.
در واقع، الگوی توسعه شهری در کشورهایی مانند فرانسه، نروژ یا ایرلند از دهه۱۹۵۰ به بعد، آنقدرها هم با الگوی آمریکایی متفاوت نبوده است. تنها دلیلی که بسیاری متوجه این شباهت نمیشوند، آن است که سهم بیشتری از ساختمانهای موجود در این کشورها متعلق به دورههای تاریخی قدیمیتر است و همین امر باعث میشود چهره شهرها در نگاه نخست متفاوت به نظر برسد. تمام این حومههای شهری تحت حمایت قوانین منطقهبندی قرار دارند. در واقع، برخلاف آنچه بسیاری تصور میکنند، نظام منطقهبندی نخستین بار نه در آمریکا، بلکه در اروپا و مشخصا در آلمان و امپراتوری اتریش–مجارستان، در اواخر قرن نوزدهم، پدید آمد.
برای نمونه، نقشه طرح منطقهبندی شهر برلین را در حدود سال ۱۹۰۵ در نظر بگیرید. در آن دوران، شهرهای آلمان از نظر کالبدی و اجتماعی بهطور آشکاری به دو بخش تقسیم میشدند: از یک سو، حومههای ثروتمندی که به آنها «مستعمرههای ویلایی» گفته میشد و عمدتا در امتداد خطوط راهآهنی قرار داشتند که از برلین به سمت غرب امتداد مییافتند؛ و از سوی دیگر، هسته متراکم شهر که از نظر اجتماعی ترکیبی از گروههای مختلف درآمدی و طبقاتی را در خود جای داده بود.
نویسنده توضیح میدهد که روی این نقشه، تمام مستعمرههای ویلایی را با حرف V مشخص کرده است. همانگونه که مشاهده میشود، همه آنها در محدوده منطقه سبزرنگ منطقهبندی قرار گرفتهاند؛ محدودهای که عملا هر نوع ساختوسازی را، بهجز خانههای مستقل یا نیمهمستقلِ دوطبقه، ممنوع میکرد. این طرحهای منطقهبندی از همان ابتدا با هدف حفاظت از ساکنان ثروتمند این محلههای ویلایی طراحی شده بودند؛ یعنی جلوگیری از هرگونه توسعهای که میتوانست آرامش، بافت محله یا انحصار اجتماعی و طبقاتی این مناطق را بر هم بزند و از ویژگی ممتاز و اختصاصی آنها بکاهد.
یکصد و بیست سال بعد، طرح منطقهبندی برلین همچنان تقریبا همان کارکرد گذشته را حفظ کرده است. امروزه مناطقی که زمانی «مستعمرههای ویلایی» نامیده میشدند، در طرح منطقهبندی جدید با عنوان «مناطق مسکونی با ویژگی چشمانداز طبیعی» مشخص شدهاند. این پهنه کاربری، تقریبا همان محدودیتهایی را بر ساختوساز اعمال میکند که ناحیه سبزرنگ در طرح سال ۱۹۰۵ اعمال میکرد.
اروپاییها تاکنون چیزی درباره مقاومت ساکنان حومهها در برابر افزایش تراکم شهری نشنیدهاند. در واقع، افرادی که در گفتمان جنبش حمایت از ساخت مسکن در آمریکا بهعنوان عاملان اصلی بحران مسکن و «ضدقهرمانان» شناخته میشوند، تقریبا هیچگاه در رسانهها یا مباحث سیاسی اروپا مطرح نمیشوند.
در نگاه نخست، چنین به نظر میرسد که اساسا هیچ مقاومتی در برابر افزایش تراکم شهری در اروپا وجود ندارد و تا حدی نیز این برداشت درست است. اما شاید دلیل نبودِ مقاومت این نباشد که مردم با افزایش تراکم موافقند، بلکه این باشد که اصلا هیچ فشار سیاسی جدی برای افزایش تراکم وجود ندارد. در نتیجه، موضوع هیچگاه به مسالهای سیاسی تبدیل نمیشود و بنابراین نیازی نیز به مقاومت سازمانیافته احساس نمیشود.
این واقعیت، به گفته نویسنده، در مورد بریتانیا بهخوبی قابل مشاهده است. در بریتانیا درباره توسعه شهری اختلافنظر و کشمکش سیاسی وجود دارد، اما این منازعات بر انواعی از پروژههای توسعه متمرکز است که واقعا گاهی اجرا میشوند؛ مانند ساختوساز روی زمینهای کشاورزی و فضاهای باز، نوسازی و بازآفرینی مسکن عمومی، و توسعه اراضی قهوهای؛ یعنی زمینهایی که پیشتر مورد استفاده صنعتی یا تجاری قرار گرفتهاند و اکنون برای توسعه مجدد آماده هستند. اما تقریبا هیچکس درباره افزایش تراکم در حومههای مسکونی سخن نمیگوید؛ زیرا چنین توسعهای اساسا رخ نمیدهد.
البته در دهه ۲۰۰۰، زمانی که دولت برای مدت کوتاهی امکان افزایش تراکم در برخی از این مناطق را فراهم کرد، بحثی عمومی در اینباره شکل گرفت. در آن زمان، مخالفان این سیاست از اصطلاح «تصاحب باغها» برای توصیف آن استفاده میکردند؛ اصطلاحی که به یکی از کلیدواژههای آن دوره تبدیل شد.
اما پس از آنکه مخالفان محلی توسعه در این منازعه بهطور قاطع پیروز شدند، این موضوع بهتدریج از دستور کار عمومی خارج شد. بیشتر مردم آن را به فراموشی سپردند و مخالفان توسعه نیز بار دیگر به شهروندانی عادی و از نظر سیاسی غیرفعال تبدیل شدند؛ زیرا دیگر نیازی به فعالیت و بسیج سیاسی برای جلوگیری از افزایش تراکم احساس نمیکردند. به گمان من، وضعیت در بسیاری از کشورهای دیگر اروپا نیز کموبیش به همین شکل است. احتمالا مخالفت ساکنان محلی با توسعه علت نهایی آن است که دولتهای فرانسه و آلمان برای حل بحران کمبود مسکن، محدودیتهای مربوط به افزایش تراکم شهری را برنمیدارند. اما از آنجا که دیدگاهها و خواستههای مخالفان توسعه از همان ابتدا و بهصورت پیشاپیش از سوی سیاستگذاران پذیرفته شده است، مخالفت با توسعه مسکن به پدیدهای پنهان و نهفته تبدیل شده و کمتر به شکل یک جنبش یا کشمکش آشکار سیاسی بروز میکند.
البته این به آن معنا نیست که این مخالفت منشأ همه مقررات محدودکننده کاربری زمین در اروپا است. برای مثال، زمانی که اخیرا از مادرید دیدن کردم، این برداشت برایم بهوجود آمد که محدودیت گسترش افقی شهر بیش از آنکه ناشی از مخالفت ساکنان محلی باشد، نتیجه کندی، پیچیدگی و ناکارآمدی دستگاه بوروکراسی است. با این حال، به نظر میرسد که در مورد محدودیتهای افزایش تراکم شهری، مخالفت با توسعه ساختوساز همچنان مهمترین عامل زمینهای باشد.
بنابراین، شهرهای اروپایی با کمبود مسکن روبهرو هستند؛ قوانین منطقهبندی آنها بهگونهای طراحی شده است که ساخت مسکن بیشتر در حومههای موجود را محدود میکند و به احتمال زیاد، انگیزه اصلی شکلگیری این نظام، همان مخالفت با ساختوساز است.
در نتیجه، وضعیت اروپا در اصل تفاوت چندانی با ایالات متحده ندارد. پس چرا اروپاییها درباره این موضوع صحبت نمیکنند؟ پاسخ قطعی این پرسش را نمیدانم؛ اما میتوان چند احتمال را مطرح کرد.
یکی از این احتمالات آن است که حومههای شهری در هویت اجتماعی و فرهنگی اروپا به اندازه آمریکا جایگاه محوری ندارند و به همین دلیل، معمولا از کانون توجه مباحث سیاسی و عمومی دور میمانند. احتمال دیگری نیز وجود دارد. شاید دلیل این تفاوت آن باشد که قوانین منطقهبندی در اروپا، برخلاف ایالات متحده، ریشههایی بهشدت سیاسی و مناقشهبرانگیز ندارند.
اما فارغ از اینکه علت بیتفاوتی اروپاییها نسبت به اصلاح نظام منطقهبندی چیست، شاید اکنون زمان آن رسیده باشد که این وضعیت تغییر کند. بحران کمبود مسکن در اروپا روزبهروز وخیمتر میشود و بعید است که همه شهرهای اروپایی بتوانند تنها از طریق گسترش افقی شهرها این مشکل را برطرف کنند. اگر اروپاییها میخواهند نیازهای مسکن خود را تامین کنند، احتمالا ناچار خواهند بود، همانند آمریکاییها، نظامهای منطقهبندی خود را دوباره مورد بازنگری قرار دهند.
* کارشناس سیاستگذاری مسکن
