چرا نمیتوان با طراحی نهادی، انگیزههای سیاسی را بهطور کامل مهار کرد؟
استقلال پوشالی
این افزایش اعتبارات و وامها، مثل یک سیاست پولی انبساطی عمل میکند و با افزایش مصرف و سرمایهگذاری، همان رونق کوتاهمدت دلخواه سیاستمدار را ایجاد میکند؛ اما اینبار نه با چاپ پول، بلکه با افزایش بدهی و ریسک در سیستم مالی به این مقصود دست پیدا میکند. در نتیجه، پژوهشها پیشبینی میکنند که اعطای استقلال به بانک مرکزی بهطور سیستماتیک با موجی از آزادسازی و مقرراتزدایی در بخش مالی همراه میشود؛ چراکه دولتها علاقه دارند که به آن ابزار جایگزین دست پیدا کنند.
برای این منظور پژوهشگران هم از تحلیلهای آماری گسترده و هم از مطالعات موردی استفاده میکنند. مثلا در مورد بریتانیا، دولت حزب کارگر به رهبری تونی بلر، بلافاصله پس از اینکه در سال۱۹۹۷ به بانک انگلستان استقلال داد، نظارت بر سیستم بانکی را از بانک مرکزی گرفت و به نهادی جدید به اسم سازمان خدمات مالی (FSA) سپرد که سیاستش را به صراحت نظارت سهلگیرانه اعلام کرد. هدف این بود که بدون دست زدن به سیاست پولی، رشد اقتصادی حفظ شود و جایگاه لندن بهعنوان مرکز مالی جهان تقویت شود. در مجارستان، وقتی دولت در سال۲۰۰۱ برای پیوستن به اتحادیه اروپا مجبور شد که به بانک مرکزی خود استقلال بدهد و دست و بالش در سیاستهای مالی و پولی بسته شد، بلافاصله به راههای خلاقانهای روی آورد. کنترل بر روی ورود و خروج سرمایه را برداشت که به انفجار وامهای مسکن با ارز، که عمدتا فرانک سوئیس بودند، منجر شد. همزمان، یارانههای سنگینی برای وام مسکن در نظر گرفت که نرخ بهره واقعی این وامها را منفی میکرد.
جالب اینکه نهاد ناظر مالی که زیرنظر وزارت دارایی بود، کاری برای کنترل این وضعیت نکرد. اما شاید گویاترین مثال، مقایسه کلمبیا و برزیل باشد. این دو کشور همسایه در دهه۱۹۹۰ شرایط اقتصادی و سیاسی مشابهی داشتند. کلمبیا در سال۱۹۹۱ به بانک مرکزی خود استقلال کامل داد. بلافاصله بعد از این اتفاق، دولت موجی از اصلاحات مالی را شروع کرد که موانع ورود به بازار بانکی را برداشت، قوانین ذخیره قانونی را تسهیل کرد و بهطور کلی بخش مالی را آزاد کرد. نتیجه، یک رونق اعتباری عظیم و بیسابقه بود که چند سال بعد به یک بحران مالی ختم شد. در مقابل، برزیل در همان دوره به بانک مرکزی خود استقلال نداد و کنترل دولت بر سیاست پولی و مالی حفظ شد.
در نتیجه، دولت برزیل به جای مقرراتزدایی، همچنان از ابزارهای سنتی خودش برای مدیریت اقتصاد استفاده کرد و سیستم مالی را نسبتا بسته و تحت کنترل نگه داشت. این مقایسه نشان میدهد که این دو مسیر متفاوت، به احتمال زیاد نتیجه مستقیم تصمیم در مورد استقلال بانک مرکزی بوده است.
یکی از قویترین بخشهای پژوهشهای مربوط به این موضوع، رد کردن فرضیههای رقیب است. مهمترین فرضیه رقیب این است که شاید استقلال بانک مرکزی و مقرراتزدایی مالی، دو پدیده جدا از هم باشند که هر دو معلول یک علت سوم هستند که بهعنوان مثال میتوان گفت که یک موج جهانی از ایدئولوژی نئولیبرالی و طرفداری از بازار آزاد که همزمان هم دولتها را به سمت استقلال بانک مرکزی سوق داده و هم به سمت آزادسازی مالی پیش رفته است. پژوهشگران برای رد این فرضیه، یک آزمون هوشمندانه را طراحی میکنند. آنها میگویند که اگر واقعا موضوع یک ایدئولوژی در میان باشد، مقرراتزدایی باید همه جا اتفاق بیفتد. اما اگر نظریه آنها درست باشد، یعنی مقرراتزدایی یک ابزار جایگزین برای سیاستمدارهاست، پس این اتفاق فقط باید در کشورهایی بیفتد که دولت کنترل نهاد ناظر بر بانکها را در دست دارد.
اگر خود بانک مرکزی مستقل، مسوول نظارت بر بانکها هم باشد، دلیلی ندارد که اجازه بدهد دولت با کم کردن نظارت، سیاستهای انقباضی آنها را دور بزند. تحلیلهای آماری دقیقا همین الگو را نشان میدهد. اثر استقلال بانک مرکزی بر مقرراتزدایی مالی فقط زمانی قوی و معنادار است که نظارت بر بانکها دست دولت باشد؛ وقتی نظارت دست خود بانک مرکزی است، این اثر از بین میرود یا حتی معکوس میشود. این یافته بهشدت فرضیه ایدئولوژی را تضعیف میکند و نشان میدهد که این یک انتخاب سیاسی و استراتژیک از طرف دولتها است و نمیتوان گفت که صرفا دنبالهروی از یک مد فکری است.
این پژوهشها یک نتیجهگیری بسیار مهم و هشداردهنده ارائه میدهند. داستان فقط درباره بانکداری و سیاست پولی نیست؛ این درسی بزرگ در مورد محدودیتهای اصلاحات نهادی در عالم سیاست است. ساختن «نهادهای خوب» روی کاغذ، مثل یک بانک مرکزی مستقل، لزوما به نتایج خوب ختم نمیشود؛ چراکه این کار انگیزههای ریشهای بازیگران سیاسی را تغییر نمیدهد. سیاستمدارها در کشورهای جهان برای رسیدن به اهداف کوتاهمدت سیاسی خود بسیار مبتکر هستند و وقتی یک راه به رویشان بسته میشود، راه دیگری را پیدا میکنند.
این پژوهشها نشان میدهند که استقلال بانک مرکزی که بهعنوان سپری در برابر بیثباتی اقتصادی ستایش میشود، ممکن است که ناخواسته دولتها را به سمت مسیری حتی خطرناکتر، یعنی مقرراتزدایی بیحساب و کتاب مالی، سوق بدهد و بذر بحران مالی بعدی را بکارد. پیام اصلی پژوهشها این است که نمیتوان با طراحی نهادی، انگیزههای سیاسی را بهطور کامل مهار کرد؛ استقلال بانک مرکزی ممکن است مشکل تورم را با مشکل بالقوه بزرگتر بیثباتی مالی معاوضه کرده باشد.
