انرژی در بودجه امسال چگونه مورد بررسی قرار گرفته است؟
تابآوری کوتاه مدت، ریسک بلندمدت
در کنار آن، فقط نیم درصد (۰٫۵درصد) از این منابع به حمایت از توسعه فناوریهای مورد نیاز صنعت برق اختصاص یافته است. این عدد بسیار کوچک است و معنایش روشن است: در این مرحله، دولت نوآوری و فناوری را اولویت اصلی خرجکرد پول اصلاح قیمت نمیداند و نگاهش بیشتر معطوف به رفع بحرانهای جاری است تا جهش فناورانه! سهم بعدی، ۴٫۵درصد، به طرحهای بهینهسازی و اصلاح الگوی مصرف انرژی اختصاص دارد. این بخش به ظاهر مربوط به مدیریت مصرف و کاهش اتلاف است، اما نسبت عددی آن نشان میدهد اصلاح رفتار مصرفکننده و کارآیی انرژی، در مقایسه با نگهداشت شبکه، در اولویت پایینتری قرار گرفته است.
بزرگترین سهم این منابع، یعنی ۵۰درصد کامل، به اتمام طرحهای نیمه تمام صنعت برق با اولویت نوسازی شبکه فرسوده انتقال برق اختصاص یافته است. این عدد پیام بسیار صریحی دارد: دولت بیش از هر چیز نگران فرسودگی شبکه و خطر خاموشی است و ترجیح میدهد پول اصلاح قیمت را صرف ترمیم شریانهای موجود کند. اگر این چهار عدد کنار هم گذاشته شوند، تصویر روشنی به دست میآید: ۹۵درصد کل منابع اصلاح نرخ برق صنایع صرف تولید، تامین و نوسازی شبکه میشود و فقط ۵درصد به اصلاح مصرف و فناوری اختصاص دارد. به زبان ساده، پول اصلاح قیمت برق، عمدتا برای «نجات شبکه» خرج میشود، نه برای «تغییر رفتار».
بخش دوم جدول به سهمیه بنزین مربوط است. دولت در سال ۱۴۰۵ اعلام میکند که سقف انتقال سهمیه بنزین از کارت سوخت مالکان خودرو به کارت بانکی آنها ۱۰۰ درصد است. این عدد به این معناست که سیاست در حد آزمایشی یا محدود نیست؛ دولت عملا اجازه میدهد کل سهمیه بنزین به زیرساخت بانکی منتقل شود. پیام این عدد این است که سازوکار اجرایی سهمیهبندی در حال جابهجایی از «کارت سوخت» به «سیستم بانکی» است؛ یعنی تغییر ابزار حکمرانی، نه تغییر فوری قیمت.
سومین عدد بزرگ جدول، مربوط به شرکت ملی نفت ایران است. در سال۱۴۰۵، دولت اجازه میدهد ۵۵ میلیارد یورو از بدهی شرکت ملی نفت به بانک مرکزی و بانکهای تجاری بابت اصل و سود تسهیلات طرحهای بالادستی نفت و گاز، امهال شود. این عدد، بزرگترین رقم کل جدول است و معنایش این است که دولت بازپرداخت این بدهی عظیم را به آینده موکول میکند تا فشار مالی فعلی از روی شرکت ملی نفت برداشته شود. این تصمیم در عمل «سیاست بدهی» را به مرکز حکمرانی انرژی میآورد و نشان میدهد اولویت دولت، جلوگیری از توقف پروژههاست، حتی به قیمت بزرگتر شدن تعهدات آینده.
در بخش آب و فاضلاب، دولت تصمیم متفاوتی میگیرد. سهم منابع حاصل از دریافت هزینه انشعاب آب و فاضلاب در شهرها برای اصلاح و بازسازی تاسیسات آب و فاضلاب روستایی، همچنان ۱۰درصد باقی مانده است؛ درست همان عددی که در سال۱۴۰۴ وجود داشت. نه افزایشی دیده میشود و نه کاهشی. بخش پایانی جدول به قیر (وکیوم باتوم) مربوط میشود؛ یکی از کلاسیکترین ابزارهای تامین غیرنقدی پروژههای عمرانی. دولت در سال ۱۴۰۵، معادل ریالی نفت تحویلی وزارت نفت برای تامین مواد اولیه قیر را همچنان ۲۵میلیارد ریال نگه داشته و هیچ تغییری نسبت به سال قبل نداده است. مهمتر از آن، سهمبندی این مواد اولیه میان دستگاهها نیز بدون تغییر تثبیت شده است: ۴۹درصد برای وزارت راه و شهرسازی، ۲۰درصد برای بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، ۵درصد برای نوسازی مدارس آموزش و پرورش، ۱۷درصد برای سازمان شهرداریها و دهیاریها، یکدرصد برای صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی و ۸درصد برای بسیج سازندگی. تثبیت کامل این سهمها نشان میدهد دولت قصد بازطراحی این شبکه توزیع را ندارد و ترجیح میدهد ساختار موجود ذینفعان پروژههای عمرانی را دست نخورده نگه دارد.
منطق فنی دولت
اگر به الزامات حوزه نفت و انرژی در بودجه ۱۴۰۵ نگاه کنیم، خیلی زود روشن میشود که این جدول بر پایه یک منطق واحد نوشته نشده است. برعکس، چند منطق متفاوت و گاهی مستقل از هم در آن کنار هم قرار گرفتهاند. دولت در اینجا نه یک تصمیم، بلکه مجموعهای از تصمیمهای همزمان گرفته است که هرکدام به یک ریسک متفاوت پاسخ میدهند. میتوان گفت سه منطق اصلی در این جدول قفل شدهاند و در کنار آنها، دو نقطه تثبیت آگاهانه نیز دیده میشود.
نخستین و مسلطترین منطق، منطق «امنیت زیرساخت» در بخش برق است. وقتی دولت از منابع حاصل از اصلاح نرخ برق صنایع، ۴۵درصد را به هزینههای تولید و تامین برق و ۵۰درصد را به نوسازی شبکه فرسوده انتقال اختصاص میدهد، در واقع پیام روشنی میدهد: ریسک اصلی دیگر قیمت برق یا حتی اعتراض به افزایش قیمت نیست؛ ریسک اصلی، خاموشی و فروپاشی شبکه است. دولت پذیرفته که اگر شبکه برق از کار بیفتد، هیچ سیاست قیمتی یا یارانهای کارکرد نخواهد داشت. به همین دلیل، تقریبا تمام پول اصلاح قیمت برق صنایع دوباره به خود سیستم برق بازگردانده میشود تا فقط «سرپا بماند». در این منطق، توسعه، نوآوری یا اصلاح رفتار مصرف کننده در اولویت دوم قرار میگیرد؛ اولویت مطلق، پایداری و جلوگیری از بحران است.
منطق دوم، مربوط به بنزین است و ماهیتی متفاوت دارد. در اینجا دولت نه با زیرساخت فیزیکی، بلکه با ابزار حکمرانی کار میکند. وقتی سقف انتقال سهمیه بنزین از کارت سوخت به کارت بانکی ۱۰۰ درصد تعیین میشود، دولت عملا اعلام میکند که قصد دارد ابزار اجرایی سیاست را تغییر دهد. این تصمیم به خودی خود به معنای افزایش یا کاهش قیمت نیست، اما بستر لازم را برای سیاستهای بعدی فراهم میکند؛ رصد دقیقتر مصرف، کاهش نشت، امکان هدفمندسازی بهتر و حتی در صورت تصمیم سیاسی تغییر شکل یارانه از کالایی به نقدی یا شبه نقدی. به زبان ساده، دولت ابتدا ابزار را عوض میکند تا دستش برای تصمیمهای سختتر در آینده باز باشد. اینجا منطق «آمادهسازی حکمرانی» بر منطق قیمتگذاری تقدم دارد.
منطق سوم، در قلب بخش نفت قرار دارد و به بدهی مربوط میشود. امهال ۵۵میلیارد یورویی بدهی شرکت ملی نفت به بانک مرکزی و بانکهای تجاری، معنایی جز «خرید زمان» ندارد. دولت در این بخش بهطور ضمنی میگوید: اگر بخواهم همین حالا این بدهی را تسویه کنم، جریان سرمایهگذاری، اجرای طرحهای بالادستی و حتی تامین مالی جاری شرکت ملی نفت متوقف میشود. بنابراین، بدهی را به آینده منتقل میکنم تا امروز تولید و پروژهها نخوابد. این تصمیم، یک انتخاب کلاسیک میان «تحمل بدهی بیشتر در آینده» و «تحمل توقف تولید در حال حاضر» است. دولت گزینه اول را انتخاب کرده و هزینه آینده را میپذیرد تا بحران امروز شکل نگیرد.
در کنار این سه منطق، دو نقطه تثبیت نیز در جدول دیده میشود که اتفاقا به همان اندازه معنا دارند. نخست، تثبیت سهم ۱۰درصدی منابع انشعاب آب و فاضلاب شهری برای بازسازی تاسیسات روستایی است. نقطه تثبیت دوم، مربوط به قیر و شبکه توزیع آن است. تثبیت معادل ریالی قیر و تثبیت کامل سهم دستگاهها نشان میدهد دولت قصد ورود به بازآرایی این شبکه پیچیده ذینفعان را ندارد. قیر همچنان همان ابزار غیرنقدی کلاسیک برای پیشبرد پروژههای عمرانی باقی میماند و دولت ترجیح میدهد این سازوکار پرتنش را دست نخورده نگه دارد.
اثرات قیمتی و رفاهی
اثرگذاری قیمتی و رفاهی الزامات حوزه نفت و انرژی، برخلاف تصور رایج، نه یکدست است و نه فورا قابل مشاهده. برخی از این تصمیمها مستقیما به قیمت مصرفکننده منتقل نمیشوند، اما از مسیرهای غیرمستقیم، تدریجی و گاه پنهان، بر تورم، رفاه و توزیع هزینهها اثر میگذارند. این بخش دقیقا جایی است که باید میان «اثر فوری» و «اثر خزنده» تمایز قائل شد.
نخست، اصلاح نرخ برق صنایع قرار دارد. وقتی قیمت برق صنایع افزایش مییابد، فشار هزینهای مستقیما بر دوش بنگاهها مینشیند. بنگاهها در برابر این فشار معمولا دو واکنش دارند: یا بخشی از افزایش هزینه را با کاهش حاشیه سود جذب میکنند یا آن را به قیمت تمام شده کالاها منتقل میکنند. در صنایع انرژیبر مانند فولاد، سیمان، پتروشیمی یا برخی صنایع غذایی امکان انتقال هزینه به قیمت نهایی بیشتر است. بنابراین اثر این سیاست نه در قبض برق خانوار، بلکه در قیمت کالاهایی ظاهر میشود که خانوار مصرف میکند. به بیان سادهتر، اینجا با «تورم غیرمستقیم» طرف هستیم؛ تورمی که از مسیر تولید و زنجیره ارزش به مصرف کننده میرسد، نه از مسیر تعرفه مستقیم.
در مورد بنزین، تصویر کاملا متفاوت است. انتقال کامل سهمیه از کارت سوخت به کارت بانکی در کوتاه مدت بهمعنای افزایش قیمت بنزین یا کاهش سهمیه نیست. بنابراین، اثر رفاهی فوری و محسوس برای خانوار ایجاد نمیکند. اما این تصمیم، هزینه مبادله و کنترل را تغییر میدهد. دولت با این کار، مصرف را قابل رصدتر میکند، نشت و قاچاق را سادهتر کنترل میکند و امکان هدفمندسازی آینده را با هزینه اجرایی کمتر فراهم میسازد. اثر رفاهی این سیاست در کوتاهمدت ممکن است نامحسوس باشد؛ اما اثر سیاستی آن بزرگ است: این تصمیم مسیر تصمیمهای سختتر آینده را هموار میکند، بدون آنکه شوک ناگهانی ایجاد کند.
امهال بدهی شرکت ملی نفت نیز اثر قیمتی مستقیمی ندارد، اما یک اثر زمانی بسیار مهم دارد. این تصمیم فشار مالی و ارزی را از امروز به آینده منتقل میکند. اگر بازپرداخت این بدهیها در سالهای بعد با کمبود منابع ارزی، فشار بر بودجه یا نیاز به استقراض جدید همراه شود، میتواند به تورم یا بیثباتی مالی در آینده دامن بزند. به زبان ساده، اینجا دولت تورم یا فشار مالی امروز را نمیپذیرد، اما ریسک آن را برای فردا ذخیره میکند. این اثر رفاهی، نه فوری است و نه قطعی؛ اما بالقوه و قابل انباشت است.
در نهایت، سازوکار قیر قرار دارد که ماهیتی کاملا متفاوت دارد. قیر یک ابزار غیرنقدی است؛ یعنی دولت به جای پرداخت پول، کالا توزیع میکند تا پروژههای عمرانی جلو بروند. از نظر رفاهی، این سیاست میتواند به بهبود زیرساختهای محلی؛ راه، مسکن روستایی، مدارس یا پروژههای شهری منجر شود، بدون آنکه فشار نقدی مستقیم بر بودجه وارد کند. اما در عین حال، چون توزیع کالا جایگزین پول شده، ریسک ناکارآیی، اتلاف منابع و انحراف در مصرف بالا میرود. اثر رفاهی قیر واقعی است، اما شفاف نیست؛ هم میتواند پروژه را جلو ببرد، هم میتواند منابع را در مسیرهای کم بازده یا رانتی هدر دهد.
این سیاستها کجا میتوانند بلغزند؟
الزامات حوزه نفت و انرژی، حتی اگر از نظر عددی و فنی منسجم به نظر برسند، حامل مجموعهای از ریسکهای غیرقیمتی و غیررفاهیاند؛ ریسکهایی که نه در قبض برق دیده میشوند، نه در نرخ بنزین، بلکه در لایههای عمیقتری از حکمرانی، اعتماد عمومی و پایداری نهادی شکل میگیرند.
نخستین ریسک، به اصلاح نرخ برق صنایع مربوط است، اما نه از زاویه قیمت، بلکه از زاویه مسیر اصلاح. اگر افزایش هزینه برق صنایع بدون همزمانی واقعی با ارتقای فناوری، بهبود بهره وری و دسترسی به ابزارهای کاهش مصرف اجرا شود، سیاست به تدریج به «تورم خزنده صنعتی» میانجامد. این تورم نه شوک گونه است و نه ناگهانی، بلکه آرام، پراکنده و انباشتی است. در چنین وضعیتی، سیاستگذار ممکن است تصور کند اصلاح انجام شده، اما در واقع فقط فشار را در زنجیره تولید پخش کرده است، بدون آنکه رفتار فناورانه صنعت تغییر کند.
ریسک اصلی اینجاست: اصلاح قیمت، بدون اصلاح ساختار.
دومین ریسک، به انتقال سهمیه بنزین از کارت سوخت به کارت بانکی بازمیگردد و ماهیتی کاملا نهادی دارد. این سیاست بیش از آنکه مساله قیمت باشد، مساله اعتماد است. برای بخش قابل توجهی از جامعه، کارت بانکی نه فقط یک ابزار پرداخت، بلکه بخشی از حریم مالی و شخصی تلقی میشود. اتصال سهمیه بنزین به این فضا، نگرانیهایی ایجاد میکند که الزاما عقلانی یا غیرعقلانی نیستند، بلکه ادراکیاند: نگرانی از رصد، نگرانی از تغییر قواعد بدون اعلام قبلی و نگرانی از اینکه این «مرحله اول» یک مسیر ناشناخته باشد. اگر این نگرانیها مدیریت نشوند، حتی سیاستهای فنی درست هم میتوانند با مقاومت اجتماعی پنهان مواجه شوند. ریسک اینجا، نه شکست فنی، بلکه فرسایش اعتماد عمومی است.
سومین ریسک، در امهال بدهی شرکت ملی نفت نهفته است و به انباشت تعهدات ارزی مربوط میشود. امهال ۵۵ میلیارد یورویی، اگر به یک تصمیم موردی و محدود بماند، میتواند ابزار مدیریت بحران باشد. اما اگر به روال تبدیل شود، بدهی به جای حل شدن، به آینده رانده میشود و همزمان بزرگتر و سختتر میگردد. این وضعیت میتواند به نوعی «گروگانگیری زمانی» منجر شود؛ جایی که تصمیمگیران آینده، ناچارند برای پرداخت تعهدات گذشته، گزینههای سیاستی خود را محدود کنند. ریسک اصلی این سیاست، قفل شدن آینده در برابر بدهیهای امروز است، نه صرفا فشار مالی.
چهارمین ریسک، به سازوکار قیر مربوط میشود؛ جایی که مساله نه کمبود منابع، بلکه کیفیت حکمرانی توزیع است. وقتی پول نقد جای خود را به کالا میدهد، منطق تصمیمگیری تغییر میکند. تخصیص پروژهای دشوارتر و نظارت پیچیدهتر میشود و امکان انحراف، نشتی و ناکارآیی بالا میرود. قیر ذاتا ابزار بدی نیست، اما نیازمند حکمرانی بسیار دقیق است. در غیر این صورت، بهجای آنکه پروژه را جلو ببرد، شبکهای از ذی نفعان و تخصیصهای غیرشفاف را تثبیت میکند. ریسک اینجا، نه نیت سیاست، بلکه ظرفیت اجرایی آن است. در مجموع، ریسکهای این جدول بیش از آنکه اقتصادی باشند، نهادیاند. مساله اصلی این نیست که دولت چه مقدار خرج میکند یا قیمتها چگونه تغییر میکنند؛ مساله این است که آیا این سیاستها میتوانند بدون فرسایش اعتماد، بدون انباشت تعهدات و بدون افت کیفیت حکمرانی اجرا شوند یا نه. اگر این ریسکها دیده نشوند، حتی منسجمترین معماریهای عددی نیز میتوانند در اجرا بلغزند.
مرز دانش و مرز سیاست؛ این جدول از بیرون چگونه دیده میشود؟
اگر الزامات حوزه نفت و انرژی بودجه۱۴۰۵ را از فاصلهای نظری و با معیارهای متعارف اقتصاد سیاسی و مالیه عمومی نگاه کنیم، این جدول بیش از آنکه بیانگر یک «راهبرد منسجم انرژی» باشد، بازتاب نوعی سیاستگذاری واکنشی در شرایط فرسایش منابع است. در مرز دانش، این جدول نه به عنوان الگوی مطلوب، بلکه به عنوان نمونهای از مدیریت حداقلی سیستم در وضعیت فشار قابل تحلیل است. در ادبیات جدید، سیاست انرژی زمانی واجد انسجام تلقی میشود که میان سه سطح تمایز روشنی برقرار باشد: اصلاح قیمتها، بازتوزیع آثار رفاهی و سرمایهگذاری در بهره وری و گذار انرژی.
اما آنچه در این جدول دیده میشود، تمرکز تقریبا کامل بر سطح اول و بخشی از سطح اجرایی است، بدون آنکه دو سطح دیگر بهطور معنادار پوشش داده شوند. اصلاح نرخ برق صنایع رخ میدهد، اما سهم بسیار ناچیزی از منابع آن به اصلاح الگوی مصرف یا فناوری اختصاص مییابد. از منظر مرز دانش، این دقیقا همان نقطهای است که سیاست از «اصلاح ساختاری» به «تنظیم اضطراری» فروکاسته میشود.
در چارچوبهای تحلیلی بینالمللی، وقتی دولتها منابع اصلاح قیمت را عمدتا صرف نگه داشت شبکه موجود میکنند، این به معنای عبور از فاز توسعه به فاز بقاست. اما مرز دانش به ما یادآوری میکند که تابآوری زیرساخت، جایگزین بهرهوری نیست. شبکهای که فقط زنده نگه داشته میشود، اما رفتار مصرف و فناوری آن اصلاح نمیشود، در بلندمدت دوباره به همان نقطه بحران بازمیگردد. بنابراین از این زاویه، جدول انرژی ۱۴۰۵ بیشتر نشانه «تعویق بحران» است تا حل آن.
در مورد بنزین نیز، از منظر مرز دانش، انتقال ابزار از کارت سوخت به کارت بانکی را نمیتوان بهخودی خود اصلاح سیاستی دانست. این صرفا تغییر لایه حکمرانی است، نه تغییر منطق سیاست. در ادبیات سیاستگذاری، تغییر ابزار زمانی معنا دارد که به صراحت گفته شود این ابزار قرار است کدام هدف را دنبال کند: کاهش مصرف؟ عدالت توزیعی؟ کاهش یارانه پنهان؟ یا کنترل مالی؟ در غیاب این شفافیت، تغییر ابزار بیشتر به «آمادهسازی اداری» شبیه است تا سیاستگذاری آگاهانه. مرز دانش دقیقا همینجا هشدار میدهد: ابزار بدون هدف، فقط ظرفیت مداخله را بالا میبرد، نه کیفیت تصمیم را.
در بخش نفت، امهال ۵۵ میلیارد یورویی بدهی، از منظر نظری، مصداق روشن انتقال هزینه به آینده است. اما مرز دانش تاکید میکند که تعویق بدهی زمانی قابل دفاع است که به یک مسیر خروج متصل باشد: افزایش بهره وری، اصلاح ساختار مالی یا تغییر مدل سرمایهگذاری. در غیر این صورت، امهال به «تثبیت ناپایداری» تبدیل میشود. جدول ۱۴۰۵ نشانهای از چنین مسیر خروجی ارائه نمیدهد؛ نه در قالب اصلاح حکمرانی شرکت ملی نفت، نه در قالب تغییر نظام تامین مالی.
از منظر مرز سیاست نیز، این جدول حامل یک پیام مهم است: دولت تلاش کرده اصلاحات انرژی را تا حد ممکن از حوزه خانوار دور نگه دارد و آن را به صنعت، بدهی و ابزار اجرایی منتقل کند. این انتخاب، از نظر سیاسی قابل فهم است، اما از نظر سیاستگذاری بلندمدت، پرهزینه است. تجربه جهانی نشان میدهد اصلاحاتی که بهطور مزمن از حوزه مصرف نهایی فرار میکنند، معمولا در نهایت با شوکهای بزرگتر و ناگهانیتر بازمیگردند.
در نهایت، اگر این جدول را با معیارهای جهانی بسنجیم، باید گفت با یک سیاست انرژی حداقلی مواجهیم: سیاستی که میخواهد سیستم اقتصادی را سر پا نگه دارد، نه آن را اصلاح کند؛ زمان بخرد، نه مسیر بسازد و ریسک امروز را به فردا منتقل کند، بدون آنکه تضمینی برای توان مدیریت فردا ارائه دهد. مرز دانش و سیاست دقیقا همین جا از هم جدا میشوند: آنچه از منظر کوتاهمدت «عقلانی» به نظر میرسد، از منظر بلندمدت میتواند بازتولید همان بحرانهایی باشد که امروز سعی شده به تعویق بیفتند.
* دکترای اقتصاد، گرایش بخش عمومی
