تغییرات جدید بودجه، از رویکرد «مدیریت مصرف» حکایت دارد
سیاست دستمزدی در تنگنای مالی
ارقام دقیقا چه میگویند؟
در لایه نخست، دولت تقریبا برای همه گروههای اصلی حقوقبگیر، کارکنان دولت، بازنشستگان، وظیفهبگیران، سربازان مجرد و متأهل، چه در مناطق عملیاتی و چه غیرعملیاتی، یک عدد واحد را انتخاب کردهاست؛ افزایش ۲۰درصدی. این عدد نسبت به سال۱۴۰۴ هیچ تغییری نکردهاست. پیام این انتخاب روشن است: دولت عمدا از چندنرخیسازی پرهیزکرده و بهدنبال هماهنگسازی انتظارات و بستن مسیر چانهزنیهای گروهی بودهاست.
در لایه دوم، کفهای حمایتی دیده میشود. حداقل حقوق ماهانه کارکنان از ۱۳هزار واحد به ۱۵هزار و ۶۰۰ واحد افزایشیافته و حداقل حکم حقوق بازنشستگان از ۱۱هزار و ۷۰۰ به ۱۴هزار و ۴۰واحد رسیدهاست. سقف پاداش پایان خدمت نیز از ۶۵۰هزار به ۷۵۰هزار واحد افزایش یافتهاست. این افزایشها تقریبا همگی در همان محدوده ۲۰درصدی قرار دارند. معنای این الگو آن است که دولت کفها را بالا میکشد، اما جهش ایجاد نمیکند؛ حفاظت اسمی انجام میدهد، نه بازتوزیع واقعی.
در لایه سوم، با اقلامی مواجهیم که عملا منجمد شدهاند. امتیاز کمکهزینه عائلهمندی و حق اولاد بدون تغییر باقیمانده و مهمتر از همه، سقف نسبت پرداختی حقوق و مزایا همچنان ۷برابر تثبیت شدهاست. این بند یکی از کلیدیترین ابزارهای دولت برای کنترل نابرابری درونسازمانی است؛ قفلی که مانع انفجار فاصله حقوقی در داخل دستگاهها میشود، حتی اگر نارضایتی سطوح میانی را افزایش دهد. تنها نقطه عقبنشینی صریح در کل جدول، کاهش نرخ افزایش مستمری مددجویان کمیته امداد و سازمان بهزیستی است؛ از ۴۰درصد در سال۱۴۰۴ به ۳۰درصد در ۱۴۰۵. این تصمیم از نظر ریالی بار بزرگی ندارد، اما از نظر نمادین و اجتماعی بسیار حساس است و نشان میدهد دولت حتی در حوزههای حمایتی نیز ناچار به تعدیل سرعت ترمیم رفاه شدهاست.
کنترل مصرف، نه ترمیم رفاه
اگر این ارقام را در کنار هم بگذاریم، منطق مسلط دولت روشن میشود. دولت در این جدول سه اقدام همزمان انجام دادهاست. نخست، هماهنگسازی عددی از طریق یک نرخ واحد ۲۰درصدی برای مهار انتظارات و جلوگیری از رقابت گروهها. دوم، حفظ کف اسمی بدون جبران قدرت خرید واقعی؛ یعنی حداقلها افزایش مییابند، اما عقبماندگی ناشی از تورم جبران نمیشود. سوم، قفلگذاری بر توزیع درونسازمانی با تثبیت سقف ۷برابری، برای جلوگیری از شکافهای انفجاری حقوقی.
این ترکیب، یک سیاست عدالت محور یا رفاهی نیست؛ یک سیاست «مدیریت بقا» است. دولت نه میخواهد شوک وارد کند و نه توان جبران رفاه را دارد؛ بنابراین مصرف نیروی انسانی را در پایینترین سطح قابلتحمل نگه میدارد.
اثرات قیمتی؛ خزنده، نه انفجاری
از منظر قیمتی، افزایش ۲۰درصدی حقوقها بهتنهایی شوکزا نیست. بخش بزرگی از این افزایش صرف جبران عقبماندگیهای گذشته میشود و تقاضای جدید قابلتوجهی خلق نمیکند، اما اثرات غیرمستقیم آن بهصورت خزنده در بازارهایی مانند اجاره مسکن، کالاهای ضروری و خدمات شهری ظاهر میشود. مهمتر از اثر مستقیم، اثر انتظاری است: دولت عملا اعلام میکند که حقوق دیگر لنگر مهار تورم نیست؛ فقط سپر حداقلی معیشت است.
پیامدهای رفتاری و اجتماعی
در سطح رفتار، این سیاست برای کارکنان بهمعنای کاهش انگیزه، افزایش تمایل بهاضافهکاری، شغل دوم یا حتی خروج از بخش عمومی است. برای بازنشستگان، فشار معیشتی پایدار باقیمیماند و برای مددجویان، کاهش سرعت ترمیم رفاه پیامد اجتماعی حساسی دارد. این اثرات تدریجیاند، اما انباشتی!
عدالت ادراکی؛ ظاهرا عادلانه، عملا نابرابر!
از منظر ادراک عمومی، افزایش یکنواخت ۲۰درصدی ممکن است عادلانه بهنظر برسد، اما در واقع، دهکهای پایین که سهم خوراک و مسکن در سبدشان بالاتر است، آسیب بیشتری میبینند. کاهش نرخ افزایش مستمری مددجویان، اگرچه از نظر بودجهای کوچک است، از نظر نمادین بسیار پرریسک است و میتواند احساس بیپناهی ایجاد کند.
ریسکها؛ روشن و قابللمس
سه ریسک اصلی در این جدول نهفته است: نخست، فرسایش نیروی انسانی و افت کیفیت خدمات عمومی. دوم، سرریز تورمی غیرمستقیم ناشی از افزایشهای اسمی بدون رشد بهرهوری. سوم، ریسک سیاسی در پایین هرم؛ جاییکه حداقلبگیران بیشترین فشار را تحمل میکنند و کمترین صدای سازمانیافته را دارند.
این سیاست در کدام چارچوب نظری قرار میگیرد؟
آنچه در جدول حقوق و مزایا میبینیم، نه یک سیاست دستمزدی کلاسیک و نه یک برنامه رفاهی است. این جدول در ادبیات جدید اقتصاد بخش عمومی، به روشنی در چارچوب «سیاست دستمزدی دوم بهینه در شرایط محدودیت مالی» قرار میگیرد.
در حالت ایدهآل یا همان «بهینه اول» دولتها میتوانند حقوق را متناسب با تورم، بهرهوری و اهداف بازتوزیعی تنظیم کنند؛ یعنی هم قدرت خرید حفظ شود، هم انگیزه ایجاد شود و هم نابرابری کاهش یابد، اما وقتی دولت با محدودیت شدید مالی، کسریبودجه مزمن و فشار تورمی روبهروست، این وضعیت ایدهآل عملا دست نیافتنی میشود. در چنین شرایطی، سیاستگذار وارد قلمرو «دوم بهینه» میشود: انتخاب میان گزینههایی که هیچکدام مطلوب نیستند، اما یکی کمهزینهتر است.
در این چارچوب، هدف دیگر «بهینهسازی رفاه» نیست؛ هدف «جلوگیری از بیثباتی مالی» است. افزایش یکنواخت ۲۰درصدی حقوقها، تثبیت کفها بدون جبران عقبماندگی تورمی و قفلگذاری بر سقف پرداختها، همگی ابزارهایی هستند برای کنترل مصرف دولت، نه ارتقای سطح زندگی حقوقبگیران. این دقیقا منطق سیاست دوم بهینه است: حفظ حداقل کارکرد سیستم، نه اصلاح کامل آن. همزمان، این جدول از منطق «لنگرگذاری اسمی» استفاده میکند. لنگرگذاری اسمی یعنی دولت بهجای آنکه متغیری واقعی-مثل قدرت خرید-را تثبیت کند، یک عدد اسمی را به عنوان مرجع اعلام میکند تا انتظارات را مهار کند. در اینجا، عدد ۲۰درصد نقش لنگر را بازی میکند: پیامی به جامعه که «افزایش حقوق از این بیشتر نخواهد بود»، حتی اگر تورم بالاتر باشد. این لنگر قرار نیست رفاه را حفظ کند؛ قرار است از تشدید انتظارات تورمی جلوگیری کند.
از منظر مالیه عمومی، این رویکرد نمونهای روشن از «تثبیت مالی از مسیر کنترل هزینهها» است. بهجای افزایش مالیات که ظرفیت آن محدود شده یا استقراض بیشترکه پرهزینه و تورمزاست، دولت مستقیما به سراغ مهار بزرگترین جزء هزینههای جاری خود میرود: حقوق و مزایا. در این الگو، دولت کسری را از سمت مصرف جمع میکند، نه از سمت درآمد!
تجربه تطبیقی چه میگوید؟
اگر از سطح نظری پایین بیاییم و به تجربه سیاستگذاری نگاه کنیم، این الگو کاملا آشناست. کشورهایی که در دورههای فشار مالی شدید قرارگرفتهاند؛ مانند یونان، اسپانیا و پرتغال پس از بحران بدهی، یا برخی اقتصادهای آمریکایلاتین دقیقا از همین مسیر عبور کردهاند.
الگوی مشترک آنها سه ویژگی داشتهاست:
نخست، افزایشهای اسمی یکنواخت برای حقوقبگیران بهمنظور مهار مطالبات گروهی و حفظ
انسجام اداری.
دوم، تثبیت یا سختگیری بر سقف پرداختها برای جلوگیری از شکافهای انفجاری درون دولت.
سوم، عقبنشینی تدریجی از سیاستهای حمایتی گسترده، بهویژه برای گروههایی که صدای سیاسی ضعیفتری دارند. این سیاستها معمولا با این استدلال پیشبرده شدهاند که «حفظ دولت حتی باکیفیت پایینتر بهتر از فروپاشی مالی دولت است.» ایران در بودجه۱۴۰۵ دقیقا در همین نقطه ایستاده است. انتخاب دولت نه بازتوزیع جسورانه است و نه ریاضت شوکآور؛ بلکه نوعی مدیریت حداقلی بقاست! نکته مهم اینجاست که تجربه جهانی نشان میدهد این مسیر فقط زمانی موفق میشود که موقتی باشد و به اصلاحات ساختاری متصل شود: اصلاح نظام پرداخت، افزایش بهرهوری نیروی انسانی، هدفمندترکردن حمایتها و بازتعریف نقش دولت.
اگر این اتصال شکل نگیرد، سیاستهای دستمزدی دوم بهینه بهتدریج به فرسایش نیروی انسانی، افت کیفیت خدمات عمومی و نارضایتی اجتماعی مزمن منجر میشوند، بههمیندلیل، جدول حقوق و مزایا در بودجه۱۴۰۵ را باید نه نقطه پایان، بلکه نشانه ورود دولت به یک دوره گذار دانست؛ دورهای که یا به بازسازی ظرفیت دولت ختم میشود، یا صرفا زمان میخرد و هزینه بحران آینده را بالاتر میبرد.
این جدول چه نسبتی با آیندهدارد؟
یکی از ابعاد کمتر دیده شده جدول حقوق و مزایا، نسبت آن با «عدالت بین نسلی» است؛ یعنی این پرسش بنیادین که هزینههای امروز دولت، چگونه میان نسل حاضر و نسلهای آینده توزیع میشود. در ظاهر، افزایش ۲۰درصدی حقوق و مزایا یک تصمیم صرفا جاری بهنظر میرسد، اما در منطق بودجهای، حقوق و مزایا فقط «هزینه امروز» نیستند؛ تعهدات فردا هستند. هر افزایش اسمی حقوق، پایهای برای افزایشهای بعدی، تعهدات بازنشستگی و فشارهای مزمن بر صندوقها ایجاد میکند. از این منظر، کنترل رشد حقوق، تلاشی برای جلوگیری از انتقال بدهی پنهان به نسلهای آینده است.
در بودجه۱۴۰۵، دولت از جبران کامل عقبماندگی قدرت خرید پرهیز کردهاست. این انتخاب از منظر عدالت درون نسلی، یعنی رفاه امروز حقوق بگیران، قابلنقد است، اما از منظر عدالت بیننسلی حامل این پیام است که دولت نمیخواهد رفاه امروز را با بدهکارکردن آینده تامین کند، بهویژه در کشوری که صندوقهای بازنشستگی با کسری ساختاری مواجهند، هر تصمیم دستمزدی بدون پشتوانه بهرهوری، مستقیما به نابرابری بیننسلی دامن میزند. به بیان سادهتر، این جدول تلاشی است برای آنکه دولت «بیش از توانش به نسل حاضر وعده ندهد»، حتی اگر هزینه آن نارضایتی کوتاه مدت باشد. این دقیقا همان جایی است که سیاستگذار میان عدالت امروز و پایداری فردا ناچار به انتخاب میشود.
بهرهوری دولت
بعد دوم این جدول، نسبت آن با «بهرهوری دولت» است؛ نسبتی که معمولا در بحثهای حقوق و مزایا نادیده گرفتهمیشود. افزایش حقوق، اگر با تغییر در ساختار انگیزه، ارزیابی عملکرد و کیفیت خدمات همراه نشود، بهجای تقویت دولت، به فرسایش آن منجر میشود. در بودجه۱۴۰۵، دولت حقوق را افزایش میدهد، اما هیچ نشانهای از پیوند این افزایش با بهرهوری، کارآیی یا کیفیت خدمات دیده نمیشود؛ اینیعنی سیاست دستمزدی از سیاست اصلاح اداری جدا شدهاست.
در ادبیات اقتصاد بخش عمومی، این وضعیت به «افزایش هزینه بدون بازده» تعبیر میشود؛ حالتی که در آن دولت برای حفظ حداقل رضایت کارکنان هزینه میکند، اما انتظار بهبود عملکرد ندارد. نتیجه محتمل این رویکرد، کاهش انگیزه، رشد رفتارهای جبرانی مانند اضافهکاری صوری، شغل دوم یا مهاجرت نیروی انسانی متخصص است. به عبارت دیگر، دولت حقوق را افزایش میدهد تا سیستم از کار نیفتد، نه اینکه بهتر کار کند. این یک سیاست نگهدارنده است، نه ارتقادهنده!
اگر این جدول قرار بود به بهرهوری گره بخورد، باید نشانههایی از تفکیک عملکرد، هدفمندسازی افزایشها یا اصلاح نظام پرداخت دیده میشد. غیبت این مولفهها نشان میدهد دولت در ۱۴۰۵ «زمان میخرد»، نه اینکه دولت را بازسازی کند.
خطر خاموش کجاست؟
سومین و شاید حساسترین بعد این جدول، پیوند آن با نارضایتی اجتماعی است.
حقوق و مزایا تنها یک متغیراقتصادی نیستند؛ یکی از مهمترین کانالهای شکلگیری ادراک عدالت،شأن اجتماعی و اعتماد به دولتاند. افزایش یکنواخت ۲۰درصدی، در نگاه اول عادلانه بهنظر میرسد: همه به یک نسبت افزایش گرفتهاند، اما در عمل، اثر این افزایش برای دهکهای مختلف یکسان نیست. برای حداقل بگیران که سهم خوراک و مسکن در سبد مصرفیشان بالاست، این افزایش بهسرعت توسط تورم بلعیده میشود. در مقابل، برای گروههای بالاتر، فشار معیشتی کمتر است.
نقطه حساستر، کاهش نرخ افزایش مستمری مددجویان کمیته امداد و بهزیستی از ۴۰ به ۳۰درصد است. این تصمیم از نظر بودجهای عدد بزرگی نیست، اما از نظر نمادین بسیار پرریسک است. پیام ضمنی آن میتواند اینگونه برداشت شود که «در شرایط فشار، گروههای کمصدا زودتر فدا میشوند.» این دقیقا همان جایی است که نارضایتی اجتماعی نه از شوک قیمتی، بلکه از احساس بیعدالتی شکل میگیرد.
ویژگی خطرناک این نوع نارضایتی آن است که خزنده، پراکنده و غیرقابلردیابی است. نه در یک گروه خاص متراکم میشود و نه فورا بروز میکند، اما به تدریج اعتماد عمومی به سیاستگذار را فرسایش میدهد.
* دکترای اقتصاد، گرایش بخش عمومی
