نقد تیم کلسال بر نظریه استقرار سیاسی مشتاق خان
توزیع قدرت و عملکرد نهادها
به گفته وی، هیچ مدرک تاریخی برای این توالی وجود ندارد. در واقع، او ادعا می‌کند که همه شواهد جهت علّی مخالف را نشان می‌دهند؛ به‌طوری‌که «حکمرانی خوب» نتیجه رشد است نه علت. در عوض، او بر اهمیت پتانسیل متحول‌سازی تاکید می‌کند، یعنی ظرفیت دولت‌ها برای تبدیل رفتار رانت‌جویانه به استفاده‌هایی که منجر به رشد می‌شوند. با این حساب، نمونه‌های قابل توجه شامل تایوان و کره‌جنوبی هستند که دولت در این کشورها به‌شدت مداخله‌جو بوده و از روابط حامی‌پرور برای رشد بیشتر استفاده کردند. تحلیل استقرار سیاسی (PSA) خان نیز در چند سال اخیر مورد توجه محافل توسعه قرار گرفته است. او اولین‌بار ایده را در سال1995 مطرح کرد و در سال2010 شرح مفصلی بر آن نوشت. خان مدعی بود که چارچوب استقرار سیاسی می‌تواند در درک چرایی عملکرد متفاوت نهادهای مشابه در بسترهای متفاوت به ما کمک کند. در این یادداشت پس از شرح مختصر چارچوب استقرار سیاسی خان، به نقدهایی که اخیرا به این رویکرد خان شده است، می‌پردازیم.
در سال 1995 از طریق نقد مشتاق خان به اقتصاد نهادی جدید (NIE) رویکرد اقتصاد سیاسی در مطالعات توسعه آغاز شد (Khan 1995). این استدلال پاسخی بود به رویکردهای «نهادگرایی جدید» که سیاست‌های توسعه‌ای مداخله‌گرایانه دولت را به‌دلیل فرودستی فرضی آنها نسبت به بازار فرضی آزاد و «کارآمد» مورد انتقاد قرار می‌داد. کار خان به دو معما می‌پردازد: یکی اینکه نهادهایی مانند بازارهای آزاد که در یک بستر خوب عمل می‌کنند، برای مثال در بریتانیا، در بسیاری از کشورهای در حال توسعه عملکرد بدتری دارند. مورد دیگر این بود که برخی از نهادها برای رفع شکست بازار، مانند سیاست صنعتی، در برخی از کشورهای در حال توسعه، به‌عنوان مثال کره‌جنوبی، به خوبی کار کردند؛ اما در برخی دیگر مانند پاکستان نه. در نتیجه خان استدلال کرد که کارآیی رشدافزای یک نهاد مشخص، مانند بازار، نباید با ارجاع به یک جایگزین فرضی بدون توجه به بستر تعیین شود، بلکه باید به نحوه عملکرد نهاد با توجه به «استقرار سیاسی» غالب که او «یک موازنه قدرت موروثی» یا «توازن قدرت بین طبقات و گروه‌های تحت تاثیر آن نهاد» تعریف می‌کند، تعیین شود. نکته اصلی استدلال او این بود که در جایی که نهادهای جدید منافع گروه‌های قدرتمند را تهدید می‌کنند، مقاومت ایجاد می‌شود و هزینه‌های اجرای نهاد بیشتر از منافع آن می‌شود.
در سال2010، خان جستار مفصلی از دیدگاه خود ارائه کرد (خان 2010). در این بازنگری، یک استقرار سیاسی حالا به‌عنوان ترکیبی نسبتا باثبات از قدرت و نهادها تعریف می‌شد که در آن نهادها رانت یا منافعی را به گروه‌های قدرتمند مطابق با انتظارات آنها تحویل می‌دهد. خان بر اساس سازمان‌دهی «قدرت در اختیار» یک گونه‌شناسی بسیار تاثیرگذار از استقرار سیاسی «حامی‌پرور» ارائه کرد که هر نوع استقرار سیاسی پیامدهای مشخصی برای نهادهای مختلف دارد.
به‌عنوان مثال، تحلیل استقرار سیاسی، همان‌طور که در کار خان مشاهده می‌شود، از ما می‌خواهد که نهادهای رسمی را به ارزش اسمی نگیریم. فراگیرتر کردن نهادهای سیاسی رسمی تنها در صورتی منجر به ایجاد نهادهای اقتصادی فراگیرتر خواهد شد که قابلیت سازمانی واقعی برای تقاضای چنین نهادهایی از قبل وجود داشته باشد. اما در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، منافع اقتصادی سازمان‌یافته خواهان یک میدان بازی برابر نیستند، درحالیکه فقرا به دلایل مختلف ممکن است نتوانند به‌طور جمعی از نهادهای سیاسی فراگیر استفاده کنند.
علاوه بر این، تحلیل استقرار سیاسی در اشاره به مسیرهای متفاوت، مسلط یا رقابتی تغییر نهادی از LAO به OAO فراتر از نورث و همکاران حرکت می‌کند.مقایسه مشتاق خان(2010) از تایلند، تانزانیا، ماهاراشترا، بنگال و پاکستان/ بنگلادش از رویکرد استقرار سیاسی به‌طور سیستماتیک‌تری استفاده کرد. این مطالعه نشان داد که چگونه انواع مختلف استقرار سیاسی که به‌طور تاریخی ایجاد شده‌اند، بده‌بستان متفاوت «رشد-ثبات» ایجاد کرده و نوع و سرنوشت سیاست صنعتی را شکل می‌دهند. برای مثال، در پاکستان «آسیب‌پذیر-اقتدارگرا»، حاکمان این اختیار را داشتند که یک سیاست صنعتی بلندپروازانه را اجرا کنند که رانت را در پاکستان غربی متمرکز کند. با این حال، گروه‌های سازمان‌یافته در شرق پاکستان با این امر مخالفت کردند و نتیجه آن جنگ داخلی و فروپاشی دولت بود.
در تایلند، توانایی دولت برای ایجاد یک سیاست صنعتی بلندمدت در کره‌جنوبی به‌دلیل آسیب‌پذیری رهبری در برابر یک کودتای نظامی یا قیام دهقانی محدود شد؛ درحالیکه در تانزانیا، حزب حاکم «ضعیف» بنجامین مکپا نتوانست اصلاحات اقتصادی نئولیبرال را تا حدی به‌دلیل فشارهای رقابتی درون حزبی، به خوبی پیاده کند. در ماهاراشترا، حزب کنگره مسلط در ابتدا بر یک سیستم صدور مجوز صنعتی نسبتا موفق که منجر به رشد صنعتی درازمدت در اطراف بمبئی شد تسلط داشت؛ اما با افزایش فشارهای «حامی‌پرور رقابتی» در این سیستم، قطعیت‌های سیاسی مورد نیاز چنین سیستمی از بین رفت و فعالیت‌های اقتصادی به حوزه‌هایی مانند ساخت‌و‌ساز و خدمات با سود کوتاه‌مدت منتقل شدند.
استدلال خان، به‌طور خلاصه این است: سیاست در کشورهای در حال توسعه اساسا با سیاست در کشورهای سرمایه‌داری متفاوت است. ازآنجاکه کشورهای در حال توسعه بخش رسمی کوچکی دارند، درآمدهایی که این بخش‌ها ایجاد می‌کنند، بر خلاف کشورهای سرمایه‌داری نمی‌تواند تعیین‌کننده اصلی قدرت سیاسی باشد. در عوض، قدرت سیاسی عمدتا توسط بخش‌های اقتصادی غیررسمی شکل می‌گیرد. این بخش‌ها سازمان‌های سیاسی غیررسمی، به‌ویژه شبکه‌ها یا جناح‌های حامی‌پرور، یعنی تجمع‌های هرمی از افراد و گروه‌های زیر نظر ایجاد می‌کنند. این جناح‌ها بلوک‌های ساختمان سیاسی را در همه کشورهای در حال توسعه تشکیل می‌دهند و اغلب از نظر سیاسی بسیج می‌شوند تا سیاست‌ها و نهادهایی را تضمین کنند که منافعی را برای آنها به ارمغان می‌آورد.
ظاهر ایدئولوژیک یا قومی آنها هر چه که باشد، عمدتا دنبال رانت یا سایر منافع اقتصادی هستند. اگر نهادهای سیاسی و اقتصادی مطابق با انتظارات این جناح‌ها رانت ارائه نکنند، جناح‌ها برای تغییر نهادها بسیج می‌شوند. شاید حتی به بی‌ثباتی سیاسی قابل‌توجه و خشونت منجر شود. با این حال، هنگامی که نهادها توزیعی از منافع را ارائه می‌دهند که با توزیع قدرت جناحی در جامعه سازگار است، ما چیزی را داریم که به آن استقرار سیاسی می‌گویند؛ یعنی یک نظم کلان اجتماعی تکرارپذیر.
طبیعتا، همه استقرارهای سیاسی یکسان نیستند و به گفته خان، یک راه مفید برای تمایز آنها با اشاره به «قدرت در اختیار» «ائتلاف حاکم» در برابر جناح‌های محروم و جناح‌های سطوح پایین‌تر ائتلاف حاکم است. ائتلاف حاکم به‌عنوان «جناح‌هایی که اقتدار سیاسی و قدرت دولتی را در جوامع مختلف کنترل می‌کنند» و «قدرت در اختیار» به‌عنوان «توانایی یک فرد یا گروه برای مشارکت و بقا در درگیری‌ها» تعریف می‌شود (خان 2010: 6). همان‌طور که در شکل نشان داده شده است، در استقرارهای سیاسی که در آن ائتلاف حاکم در برابر جناح‌های خارج از قدرت ضعیف است، احتمالا از نظر سیاسی آسیب‌پذیر است و افق زمانی کوتاهی دارد. در مقابل، زمانی که در مقابل جناح‌های سطح پایین‌تر خود ضعیف باشد، احتمالا اجرای سیاست‌ها یا نهادهایی که آن جناح‌ها مخالف هستند، دشوار خواهد بود. این دو متغیر چهار نوع استقرار سیاسی متفاوت را با پیامدهای متفاوتی برای اصلاحات نهادی ایجاد می‌کنند.
به‌رغم جذابیت شهودی آن، متوجه می‌شویم که در رابطه‌های فرضی مشخص‌شده توسط ماتریس خان مشکلاتی وجود دارد. به‌عنوان مثال، اگر ائتلاف حاکم اساسا یک ساختار هرمی باشد و جناح‌های سطح پایین قوی باشند، مطمئنا فردی که در رأس آن ساختار قرار دارد در معرض جابه‌جایی توسط رقبای پایین‌تر است. ازاین‌رو، آن فرد باید افق زمانی کوتاهی داشته باشد. علاوه بر این، یک ائتلاف اقتدارگرا که با مخالفت شدید جناح‌های خارج از قدرت مواجه است، ممکن است اجرای سیاست‌های خود را نیز با مشکل مواجه کند، تا جایی که آن جناح‌ها بتوانند برای اعتراض علیه آنها بسیج شوند. بنابراین به نظر می‌رسد تمایز اجرا / افق زمانی با بررسی دقیق‌تر فرو می‌ریزد. مسلما، تعریف دقیق‌تر از ائتلاف حاکم و اینکه کجا باید مرز بین رهبری و جناح‌های سطح پایین را ترسیم کرد، به اصلاح این امر کمک خواهد کرد.
ابهام دیگر در رویکرد خان، ابهام بر سر این است که آیا استقرار سیاسی یک نظم کلان اجتماعی-سیاسی است یا اینکه آیا صرفا توازن قدرت ائتلافی حول برخی تغییرات نهادی پیشنهادی یا موارد دیگر است. اگر اولی باشد، باید بتوانیم نوعی رابطه کلی بین انواع استقرار سیاسی و الگوهای کلی توسعه اجتماعی و اقتصادی مشاهده کنیم. اگر مورد دوم باشد، تنها می‌توان از آن برای تحلیل نتایج درباره سیاست‌های بسیار خاص یا موضوعات نهادی استفاده کرد و اگر چنین است، مشخص نیست که PSA نسبت به سایر اشکال تحلیل اقتصاد سیاسی که رویکردی کمتر تقلیل‌دهنده‌ای به بازیگران، نهادها و قدرت دارند، مزیت بزرگی داشته باشد. مطالعات توسعه، یعنی اینکه چرا توانایی دولت‌ها برای اجرای اصلاحات ظاهرا نه تنها بین دولت‌ها، بلکه بین شاخه‌های مختلف یک دولت نیز نابرابر است.
این ما را به یک نکته مرتبط درباره قدرت در اختیار می‌رساند. قدرت در اختیار، توانایی جناح‌ها برای درگیری و زنده ماندن در تنازعات است. اولین مشکل متکی بودن بر یک درک حاصل جمع صفر از قدرت است. مسلما برخی از سیاست‌های توسعه برنده و بازنده دارند؛ اما ممکن است سیاست‌های دیگری نیز وجود داشته باشند؛ به‌ویژه سیاست‌هایی که به مشکلات هماهنگی می‌پردازند که بهتر است به‌عنوان بازی‌های جمع مثبت در نظر گرفته شوند. علاوه بر این، قدرت یک ائتلاف حاکم تا حدی به توانایی خود در ارائه گزینه‌های سیاسی خود به‌عنوان موقعیت‌های برد-برد بستگی دارد: اینکه هم جناح‌های داخلی و هم شاید خارجی خود را مجاب به حمایت از آن کند.
اما به نظر می‌رسد در جهان‌بینی خان جای کمی برای ایدئولوژی، اقناع، یا کنترل (Manipulation) وجود داشته باشد. علاوه بر این، حتی در جایی که درگیری مهم است، سیاست‌های مختلف سطوح مختلفی از درگیری را ایجاد می‌کنند و اگر جناح‌ها به همان اندازه که خان فکر می‌کند سیال و ابزاری باشند، می‌توان صف‌بندی‌های جناحی متفاوتی را برای انتخاب‌های سیاسی مختلف انتظار داشت. بنابراین قدرت در اختیار یک ائتلاف حاکم هرگز ثابت نیست: موضوع به موضوع متفاوت است. اما اگر حفظ قدرت موضوع به موضوع متفاوت است، چگونه می‌توانیم یک گونه‌شناسی تعمیم‌یافته از استقرار سیاسی داشته باشیم؟
اکنون به سراغ کار برایان لوی می‌رویم. مانند خان لوی گونه‌شناسی استقرار سیاسی ارائه می‌دهد؛ اما درحالیکه خان بین قدرت ائتلاف حاکم در برابر جناح‌های خارج از قدرت و جناح‌های داخلی خود تفاوت قائل می‌شود، لوی اینها را در بعد واحدی از قدرت نخبگان محسوب می‌کند. در طرح او، تمایز اساسی بین انواع استقرار سیاسی مبتنی بر پتانسیل خشونت است: جایی که اختلاف در پتانسیل خشونت حاکمان و مخالفان آنها زیاد است، استقرار به‌عنوان «مسلط» طبقه‌بندی می‌شود و جایی که کوچک است، «رقابتی». با کمی تفاوت جایی که تسلط حاکمان بر قدرت قوی است به این معنا که مخالفان برای ایجاد چالش جدی نیازمند تلاش گسترده‌ای هستند، استقرار «مسلط» است و در جایی که برعکس است، استقرار «رقابتی» است.
با این حال، وقتی نوبت به عملیاتی کردن این تعریف می‌رسد، لوی (2014) از یک نسخه وزن‌دهی شده از معیار ترکیبی «دموکراسی» مجموعه داده Polity IV (مارشال و همکاران 2019) استفاده می‌کند. با این حال، یکی از نقاط قوت ادعایی تحلیل استقرار سیاسی، توانایی آن در بازگشایی تمایز دموکراسی-اقتدارگرایی و شناسایی دولت‌هایی با ویژگی‌های مشابه و در عین حال انواع رژیم‌های متفاوت است.
به عبارت دیگر، مشکل استفاده از اقتدارگرایی و دموکراسی به‌عنوان نیابتی برای استقرارهای سیاسی کمتر و کمتر مسلط این است که آنها نتوانستند به اندازه کافی پدیده تجربی سلطه و ویژگی‌های مطرح‌شده آن، یعنی افق زمانی طولانی و ظرفیت اجرایی قوی را درک کنند. همان‌طور که می‌دانیم، رژیم‌های مستبدی وجود دارند که به نظر می‌رسد افق زمانی بسیار کوتاهی دارند (مثلا کنیا دانیل آراپ موی) و ظرفیت اجرای ضعیف (اوگاندا یووری موسوینی) و رژیم‌های دموکراتیکی هستند که برعکس (بوتسوانا در زمان سرتسه خاما) دارند. بنابراین ما به روشی بهتر برای اندازه‌گیری استقرارهای سیاسی و ابعاد آنها نیاز داریم.
در عین حال، بعد افقی مدل لوی که پیچیدگی نهادی و سازمانی یک کشور را به تصویر می‌کشد، سعی دارد تا ایده نورث و همکاران (2009، 2012) از حرکت از به اصطلاح «نظم دسترسی محدود» (LAOs) به «نظم دسترسی باز» (OAOs) را به تصویر بکشد. برای نورث و همکاران، در کشورهایی که در آن نخبگان قدرتمند از طریق «معاملات شخصی بین نخبگان» مشکل خشونت را حل می‌کنند، نظم دسترسی محدود غالب است. به‌طور خاص، در LAO معامله نخبگان از طریق نهادهای بسیار شخصی و اغلب غیررسمی انجام می‌شود که دسترسی ویژه به منابع قدرت و ثروت را فقط برای نخبگان خاص فراهم می‌کند. در مقابل، OAOها - که فقط در پیشرفته‌ترین کشورهای صنعتی رواج دارند - نه از طریق توزیع ثروت خاص و اغلب خارج از بودجه، بلکه از طریق نهادهای غیرشخصی، بی طرف، رسمی و از نظر سیاسی باز به یکدیگر متصل می‌شوند.
این انتقادها به رویکرد استقرار سیاسی خان و لوی از جانب جامعه مطالعات تعارض و صلح صورت گرفته است. به باور آنها ایجاد فاصله بین مطالعات تعارض و مطالعات توسعه حداقل با چهار عارضه همراه است؛ اولین مورد ایجاد فاصله بالقوه بین مطالعات تعارض و مطالعات توسعه است؛ درحالیکه در شرایط ایده‌آل این گروه‌ها باید با یکدیگر گفت‌وگو کنند. دوم این است که این مفهوم را از ریشه‌های زبانی مرسوم آن جدا کنیم، اقدامی که احتمالا باعث سردرگمی سیاستگذاران می‌شود. سومین مورد کاهش توانایی توضیحی این مفهوم با مرتبط کردن بیش از حد آن با توزیع قدرت است؛ زمانی که سایر ابعاد استقرار سیاسی نیز ممکن است برای درک مشکلات نهادی و سیاستی مهم باشد. و چهارم این است که این رویکرد را با اختلاط آن با پویایی‌های قدرت سطوح پایین‌تر و مبتنی بر موضوع که شاید با استفاده از اشکال مرسوم‌تر تحلیل اقتصاد سیاسی بهتر تصویر شود، رقیق کنیم.
