تلاش‌های پراکنده در راستای ترقی
او که در انگلستان درس مهندسی خوانده بود، از اعضای دستگاه دولتی نایب‌‌السلطنه در آذربایجان به شمار می‌‌آمد و مانند امیرکبیر از دست‌پروردگان میرزا بزرگ بود؛ اما به علت تحصیل و اقامت انگلستان، از شیوه‌های دولتی انگلیسی تاثیر پذیرفته بود. مجلس مصلحتخانه و شورای دولتی گام‌هایی مثبت در جهت اصلاح شیوه کهن کشورداری بودند؛ اما از آنجا که ناصرالدین شاه اراده راسخی برای پیش بردن اصلاحات نداشت و اکثریت درباریان منافع خود را در تضاد با هرگونه تغییر در شیوه سنتی مرسوم می‌‌دیدند، این اقدامات راه به جایی نبرد. از این دست اقدامات نیمه کاره در سال‌های بعد به‌ویژه در دوره میرزا حسین‌خان سپهسالار هم صورت گرفت و با مخالفت برخی درباریان مرتجع ابتر ماند.
و بالاخره، ناصرالدین‌شاه پس از سفر سوم خود به اروپا و مشاهده پیشرفت‌‌های این جوامع، برای چندمین بار با شور و حرارت زایدالوصفی به فکر اصلاحات افتاد. او در ربیع‌الاول ۱۳۰۷ه.ق، مطابق با آبان ۱۲۶۸ه.ش وزیران و شاهزادگان را احضار کرد و خطاب به آنان گفت: «در این سفر آنچه ملاحظه کردیم، تمام نظم و ترقی اروپا به این دلیل است که قانون دارند. ما هم عزم خود را جزم کرده‌‌ایم که در ایران قانونی ایجاد و از روی قانون رفتار کنیم. شما بنشینید و قانونی بنویسید.
هیاتی پنج‌نفری به ریاست عباس میرزا ملک آرا که به اصول قانونگذاری غربی آشنا بود مامور قانون‌‌نویسی شد. همین شاهزاده ملک‌‌آرا در خاطرات خود درباره سخنان ناصرالدین‌شاه در آن مجلس مینویسد: «چیزی می‌‌فهمیدیم نتوانستیم عرض کنیم که بند اول قانون سلب امتیاز و خودسری از شخص همایون است و شما هرگز تمکین نخواهید فرمود. لاعلاج همه بلی بلی گفتیم.» این بار هم اقداماتی آغاز شد که طبق معمول به علت عدم پیگیری شاه و کارشکنی آشکار و پنهان برخی درباریان و شاهزادگان واپس‌‌گرا نیمه‌‌کاره ماند. با این همه، با همکاری امینالدوله و برخی از یاران سابق سپهسالار، متن‌‌هایی از قوانین اروپایی به زبان فارسی ترجمه شد و جزوه‌هایی فراهم آمد. درست است که مخالفان اصلاحات با انتقاد از این قوانین مانع به سرانجام رسیدن قانون‌‌نویسی شدند؛ اما نتوانستند مانع نفوذ روزافزون اندیشه قانونخواهی در درون دستگاه حکومتی شوند. حدود دو سال بعد (رجب ۱۳۰۹) در پی اعتراض به انحصارنامه رژی دوباره موضوع قانونخواهی در دربار ناصری مطرح شد و میرزا محسن‌خان مشیرالدوله به وزارت عدلیه برگزیده شد. این ترقیخواه آشنا به مبانی حکومت مدرن در فکر ایجاد هیات «وزرای مسوول» و «دستگاه عدالت و عدلیه» مستقل بود؛ اما در آن زمان موفق به این کار نشد. پس از پنج‌سال (۱۳۱۴ه.ق.) -مطابق با ۱۲۷۵ش، در زمان مظفرالدین شاه بود که او توانست لایحه قانونی مربوط به هیات وزیران مسوول را تهیه کند و آن را به صحه شاه برساند.
قانونخواهی و فکر ایجاد مجلس (پارلمان) در زمان سلطنت ده‌ساله مظفرالدین‌شاه گسترش بیشتری در درون دستگاه حکومتی یافت که البته از تحولات و مبارزات فکری بیرون از دستگاه حکومتی شدیدا متاثر بود. شاه جدید قاجار بیش از سلف خود به اصلاحات سیاسی علاقه نشان می‌‌داد؛ اما توان و جسارت چندانی برای انجام این کار نداشت.
همچنان که مهدی قلی‌هدایت (مخبرالسلطنه) در خاطرات خود مینویسد: «من از روی علم شهادت می‌‌دهم که استقرار مجلس از اول تا آخر آرزوی مظفرالدین‌شاه بود تهور اجرا نداشت تا صورتا مجبور شد، البته بر کماهی (چگونگی) امر وقوف نداشت.» او برحسب همین تمایلات اصلاح‌طلبی خود، شخصیت ترقیخواه و روشن‌‌اندیشی مانند امینالدوله را در سال ۱۳۱۴ه.ق به مقام صدراعظمی برگزید. گرچه دوران صدارت او بیش از یک سال و دو ماه طول نکشید؛ اما در این مدت کوتاه اصلاحات مهمی را در دستگاه دولتی آغاز کرد که در واقع پیش‌درآمد خواسته‌های نهضت مشروطیت در ۱۰سال بعد بود. او مجلس شبه قانونگذاری به نام «مجلس مخصوص دولتی» را با مسوولیت تنظیم نقشه اصلاحات عمومی تاسیس کرد که یادآور مجلس مصلحتخانه زمان ناصرالدین‌شاه و میرزا جعفرخان مشیرالدوله بود. این مجلس ابتکار خود امینالدوله بود و غیر از «مجلس وزرای مسوول» بود که در رجب ۱۳۲۴ ه.ق به توشیح مظفرالدین شاه رسید.
مجلسی که امین الدوله به تاسیس آن اقدام کرد در معنی، برتر از مجلس وزرای مسوول بود، خصلت قانونگذاری داشت و ذاتا می‌‌توانست در جهت مجلس ملی تکامل یابد. نسخه اصل لایحه قانونی به خط و انشای امینالدوله در دست است و در ربیع‌الثانی۱۳۱۵ به امضای مظفرالدین‌شاه رسیده است. عنوان آن در تشکیل «مجلس مخصوص دولتی» به نام «مجلس اعیان» است؛ اما در معنی مفهوم - سیاسی وسیع‌تری دارد. مجلسی بود دارای مصونیت سیاسی و با مسوولیت تنظیم نقشه‌های اصلاحات مملکتی و هر کس آزاد بود هر فکر و نقشه‌ای دارد برای مطالعه به آن مرجع عرضه بدارد. روح این قانون را نه از اسمش بلکه از محتوای مجموع مواردش باید شناخت.
به این ترتیب می‌توان گفت که در آستانه نهضت مشروطه، دولتمردان حاکم بر ایران و در رأس آنها خود شاه قاجار با مفهوم مجلس به معنای پارلمان؛ یعنی قوه مقننه مستقل از قوه مجریه، کم و بیش آشنایی داشتند و حتی تلاش‌هایی هرچند پراکنده و متزلزل، در جهت استقرار آن صورت داده بودند. ویژگی نهضت مشروطه این بود که اراده اصلاحات حکومتی این بار نه صرفا از سوی برخی قشرهای ترقیخواه درون دستگاه حکومتی بلکه عمدتا از بیرون این دستگاه مطالبه می‌شد. مجلس مشروطه و برقراری نظام پارلمانی در ایران، در سایه مبارزات اقشار مختلف مردم، به‌ویژه بازاریان، اصناف و روحانیان، در اعتراض مسالمت‌آمیز به استبداد عمال حکومتی به‌دست آمد. مجلس اول ثمره انقلاب برای زیر و رو کردن نظام حکومتی نبود، بلکه محصول مصالحه ترقی‌خواهان و خیرخواهان مسالمت جوی بیرون و درون دستگاه حکومتی بود. اما این مصالحه تاریخی را افراطیون و زیاده‌خواهان «انقلابی» از یکسو، و محافظه‌کاران و «ارتجاعیون» حکومتی، از سوی دیگر برهم زدند و نهایتا نهضت صلح آمیز اولیه به خشونت کشیده شد و مجلس اول مشروطه با به توپ بسته شدن آن به دستور محمدعلی‌شاه تعطیل شد. با این همه، تصمیمات مجلس اول و مصوبات مهم آن از جمله قانون اساسی مشروطه و متمم آن مسیر بعدی زندگی سیاسی ایرانیان را رقم زدند.
