دلایل ناکامی نظام برنامه ریزی توسعه در ایران عصر پهلوی دوم
نادیده‌انگاری صنعت
خسرو هدایت وزیر مشاور در کابینه اقبال و ابوالحسن ابتهاج رئیس سازمان برنامه
بعد از جنگ جهانی دوم، آمریکا که حتی در خلال جنگ، اصلاحاتی را در نظام حمل‌ونقل و ترابری ایران و تاسیسات شرکت نفت ایران و انگلیس پدید آورده بود، ضمن برقراری روابط مستحکم نظامی، کمک‌ها و حمایت‌های متعدد اقتصادی از کشور به‌عمل می‌آورد. نماد بارز آن، اعطای کمک‌های نظامی و اقتصادی و اعزام هیات‌های کارشناسی نظامی و اقتصادی به کشور بود.
از اقدامات مهم در این زمینه، اعزام آرتور میلسپو مستشار معروف و هیات‌های کارشناسی در سال‌های اول دهه۱۳۲۰برای انجام اصلاحات، مشاوره و مطالعات اقتصادی در ایران بود. نتیجه فعالیت‌های کارشناسی هیات‌های خارجی و آمریکایی و سیاست جهانی توسعه در بعد از جنگ، از سرگیری فعالیت شورای اقتصاد و گسترش نظام برنامه‌ریزی توسعه در کشور بود.
در مرداد ۱۳۲۳ در کابینه ساعد، شورای اقتصاد - به پیشنهاد و تشویق هیات‌های خارجی در ایران دوباره طرح برنامه‌های اقتصادی را برای تثبیت وضعیت اقتصاد کشور مطرح کرد.
مهم‌ترین هدف‌های طرح، تثبیت نرخ‌ها و ارزش پول، تشویق تولیدات، بررسی امور مالی و فنی کارخانه‌ها و بنگاه‌های بازرگانی دولتی، پیش‌بینی‌های لازم برای افزایش جمعیت و ازدیاد نیروی کار تعلیم‌دیده بود. سرانجام در 26بهمن ماه ۱۳۲۷، لایحه قانونی اجرای برنامه‌های هفت‌ساله عمرانی کشور به تصویب مجلس شورای ملی رسید و ایران رسما دارای برنامه و سازمان مسوول (سازمان موقت برنامه و بعد، سازمان برنامه و بودجه) شد. این سازمان با مساعدت مستقیم نهادهای اقتصادی آمریکا تاسیس شد.
برنامه‌های تدوین‌شده آن نیز، کاملا با مشاوره و همکاری تحصیلکردگان آمریکایی بر مبنای توسعه اقتصادی آمریکا انجام می‌گرفت. روشن‌ترین دلیل این امر اتخاذ استراتژی توسعه معروف به مدل «دره تنسی» بود که چندان هم موفق ارزیابی نشد.
نهاد موقتی برنامه‌ریزی در سال ۱۳۲۷، فهرستی از طرح‌های سرمایه‌گذاری دولتی را تحت عنوان برنامه اول (1328-1330) ارائه کرد. در سال ۱۳۳۳ این نهاد به سازمانی دائمی تحت عنوان «برنامه و بودجه» تبدیل شد و مسوولیت تهیه و اجرای برنامه‌های توسعه را بر عهده گرفت. اولین مدیر سازمان که در تاسیس آن نقش فعال و مستقیم داشت، ابوالحسن ابتهاج، اقتصاددان باتجربه بود. ابتهاج، کاردان، پیگیر، وطن‌پرست و تصمیم‌گیر قوی با طرز فکر غربی و نو و برخوردار از شخصیت کاریزمایی در دستگاه دولتی بود. روش وی مخالف با سوءمدیریت و بی‌کفایتی بوروکراسی بود. او اعتقاد داشت که صددرصد پول نفت، باید برای کارهای عمرانی خرج شود.
ابتهاج می‌خواست که سازمان برنامه و بودجه را طراح و سازمان‌دهنده مستقل برنامه‌های توسعه از پول گرفته تا طرح و اجرا یا به عبارتی طراحی اقتصادی کشور کند. اما وزارتخانه‌ها و حتی شاه با این‌گونه استقلال مخالف بودند. سازمان برنامه در ابتدا مستقل بود و نخست‌وزیر بر آن کنترل نداشت. اما با تقدیم یک لایحه به مجلس توسط دولت اقبال، نخست وزیر، مسوول سازمان شد. این امر که کاملا مخالف با ایده و نظر ابتهاج بود، باعث استعفای او در ۱۳۳۸ شد.
همچنین گفته می‌شود تاکید زیاد ابتهاج بر توسعه اقتصادی به بهای کم‌توجهی به ارتش بزرگ و اعلام صریح این امر به رئیس ستاد آیزنهاور در ایران، یکی از دلایل یا مهم‌ترین دلیل برکناری او بوده است. با برکناری ابتهاج تا چند سال، سازمان برنامه حرکت مستقل و روشنی نداشت؛ اما بعد برخی تکنوکرات‌های دیگر تقریبا همفکر با او مدیریت سازمان را برعهده گرفتند.
در نظام جدید برنامه‌ریزی توسعه (عصر پهلوی دوم) پنج برنامه عمرانی با مشخصات ویژه طراحی و به اجرا در آمد که در اینجا به‌طور مختصر ابعاد کلی هر یک مورد بررسی قرار می‌گیرند. برنامه اول (۱۳28-۱۳34) با مطالعات موریس کنود سن درباره اقتصاد ایران آغاز شد؛ این برنامه بیشتر متوجه تقویت کشاورزی، طرح‌های زیربنایی و اجتماعی به‌ویژه ارتباطات و مخابرات بود. فرض برنامه این بود که عامل رفرم و توسعه، گروه‌های ذی‌نفع در حفظ ساختارهای اجتماعی هستند.
از این رو اساسا به تثبیت و رفرم متعادل اقتصادی می‌اندیشید. هدف از اجرای برنامه، افزایش تولید و صادرات، تهیه مایحتاج مردم در داخل کشور، ترقی کشاورزی و صنایع، اکتشاف و بهره‌برداری از معادن و ثروت‌های زیرزمینی به‌ویژه نفت، بالا بردن سطح بهداشت، سواد و زندگی افراد، بهبود وضع معیشت عمومی و کاهش هزینه‌های زندگی بود.
یکی از اهداف خاص این برنامه اصلاح و ترقی کشاورزی بود که عمدتا متوجه منابع آب، ایجاد سد و شبکه آبیاری بود.
در این برنامه با خواست آمریکاییان، تقویت کشاورزی از طریق آموزشی و فنی انجام می‌شد نه اصلاحات ارضی وابستگی برنامه به درآمد نفت، ملی شدن نفت و تحریم‌های جهانی متعاقب آن به‌ویژه از سوی بانک جهانی، باعث شد که فعالیت‌های برنامه به‌دلیل بی‌پولی و فقدان شرایط لازم عملی نشود.
برنامه دوم (1341- ۱۳۳4) از نظر تکنیک پیچیده‌تر و از نظر دامنه فعالیت وسیع‌تر بود. در این برنامه نیز تاکید بر کشاورزی و تاحدی صنعت بود. اهداف برنامه در زمینه صنعت عبارت از کمک به تامین کالاهای ضروری مصرفی به ویژه منسوجات و قند، افزایش تولید مصالح ساختمانی از جمله سیمان برای شهرسازی و ساختمان‌های دولتی، ایجاد صنایع و کارخانه‌های پلاستیک‌سازی، روغن‌کشی، کاغذسازی، کود شیمیایی، نیشکر، ذوب آهن وغیره بود. در این زمان برای اولین‌بار نقش مهم‌تری به عهده بخش خصوصی گذاشته شد. با تاسیس موسسات تامین اعتبار خصوصا بانک توسعه صنعتی و معدنی ایران (با مشارکت سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی) نقش مهمی در جلب مشارکت بخش خصوصی در فعالیت‌های صنعتی کشور ایفا شد. میزان سرمایه‌گذاری‌های خصوصی در سال۱۳۳6 از ۱۰میلیارد ریال به ۳۱میلیارد ریال در سال۱۳۳۸ افزایش یافت (سالنامه آماری، ۱۳۶۹).
اختلاف بین سازمان برنامه و وزارتخانه‌ها در انجام پروژه‌ها، موجب تاخیر و عدم به‌کارگیری کامل نیروها در اجرای برنامه بود؛ از طرف دیگر سوءمدیریت و فساد، عایدات نفتی را از سازمان برنامه به سمت مخارج عمومی منحرف کرد. از نتایج عملکرد دولت در طول برنامه برای کشور در سطح خارجی افزایش میزان وابستگی و در سطح داخلی بحران اقتصادی بود.
آغاز برنامه سوم (۱۳46-۱۳41)، مصادف با کسادی و ضعف اقتصاد کشور بود؛ هدف برنامه، ایجاد تحول و بازسازی صنعت و کشاورزی با تاکید بر حوزه‌های آب، ارتباطات و انرژی بود. در بخش کشاورزی گفته می‌شود که هدف از کمک به کشاورزی، تغییر توزیع مجدد درآمد در کشور بود. انجام اصلاحات ارضی نماد بارز این سیاست بود.
در بخش صنعت نیز اهداف مهم برنامه، ایجاد بیشتر صنایع برای افزایش درآمد ملی، افزایش فرصت‌های شغلی، ارتقای سطح مهارت‌های مدیریتی، صرفه جویی در ارز و حمایت از سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و خارجی بود. در اوایل برنامه، سرمایه‌گذاران خارجی در کشور افزایش یافتند؛ اما با وجود تصریح اهداف برنامه برای جلب مشارکت بخش خصوصی، این بخش به‌دلیل اشتغال در بخش خدماتی و فعالیت‌های کوتاه‌مدت، تمایلی به مشارکت در بخش صنعت نشان نداد.
مهم ترین رخداد در طول برنامه سوم، آغاز انقلاب سفید با اصول چندگانه بود که تحولات گسترده‌ای ایجاد کرد و از طرفی بر نحوه اجرای فعالیت‌ها در حوزه برنامه نیز تاثیر منفی گذاشت.
برنامه چهارم (1351-1346) در مقایسه با برنامه‌های اول، دوم و حتی سوم به‌دلیل برخورداری کشور از درآمدهای نفتی، استقرار نسبی سازمان برنامه و حمایت خارجی، با جدیت و قاطعیت بیشتری به مرحله اجرا گذاشته شد. این برنامه با اهداف تسریع در رشد اقتصادی و افزایش درآمد ملی با اتکای بیشتر به توسعه صنعتی و بالابردن بازده سرمایه، توزیع عادلانه‌تر درآمد، کاهش نیازمندی‌ها به خارج و تنوع بخشیدن به کالاهای صادراتی کشور تنظیم شده بود.
در برنامه، سیاست عمومی دولت اساسا متمرکز بر نوسازی برنامه‌ریزی‌شده بخش صنعت بود. استراتژی کلی در زمینه صنعتی شدن، روی آوردن به سیاست جایگزینی واردات بود.
تاکید بر گسترش صنایع سبب شد که این برنامه در اواخر دوره یعنی در سال ۱۳۵۰ مورد تجدید نظر قرار گیرد و اعتبار آن از 4۸۰میلیارد ریال به 8/ 506میلیارد ریال افزایش یافت.
در این افزایش، سهم صنایع 9/ 13درصد افزایش یافت؛ ولی سهم کشاورزی ۲۵درصد کاهش یافت.
در برنامه پنجم (۱۳۵6-۱۳۵2) همانند برنامه چهارم تاکید بر صنعتی شدن کشور و با نگرشی قوی‌تر، سیاست عمران شهری و روستایی بود. برای این منظور، به بحث عدم تمرکز و منطقه‌سازی در کشور و بخش خصوصی توجه بیشتر شد که در نتیجه این سیاست رشد بخش خصوصی به اوج خود رسید.
در تجدید نظر برنامه به‌دلیل رشد غیره منتظره درآمد نفت، میزان سرمایه‌هایی که طی برنامه وارد اقتصاد کشور شد، سه برابر کل منابعی بود که در برنامه عمرانی اول، سرمایه‌گذاری شده بود.
بخش مهم منابع موجود در حوزه صنعت سرمایه‌گذاری شد؛ به‌گونه‌ای‌که به واسطه توجه دولت به بخش صنعت در این سال‌ها، جمعیت شاغل در بخش صنعت و معدن از 1.516میلیون نفر (4/ 22 درصد کل جمعیت شاغل) در سال ۱۳4۱ به 3.085 میلیون نفر (4/ 33درصد کل جمعیت شاغل) در سال ۱۳۵۶ افزایش یافت.
ناکامی‌های برنامه‌ریزی در ایران
برنامه‌های توسعه و عمران کشور در دوره پهلوی دوم، هریک نسبت به برنامه قبل، از نظر تکنیک پیچیده‌تر و از نظر دامنه فعالیت وسیع‌تر بودند؛ اما با احتساب کلیه عوامل و شرایط و مهم‌تر از همه نتایج واقعی، موفق تلقی نشده‌اند.
از نتایج عملکرد دولت در طول برنامه‌های چندگانه برای کشور در سطح خارجی افزایش میزان وابستگی و در سطح داخلی افت‌وخیز و بحران‌های اقتصادی و اجتماعی بود. به‌طور کلی پیامدهای برنامه‌ها در سطح کلی به قرار زیرند:
1- مصرف‌گرایی در نتیجه واردات زیاد کالاهای خارجی: یکی از پیامدهای برنامه‌ها این بود که به واسطه ادغام کشور در نظام جهانی، از محدودیت واردات کالاهای مصرفی کاسته شد؛ چنانچه میزان واردات در سال۱۳۳۳ از ۸۰۲میلیون ریال به ۵۲۱6میلیارد ریال در سال۱۳۳۹ افزایش یافت. این روند واردات در حوزه کالاهای سرمایه‌ای در سال های بعد همچنان حفظ می‌شود.
در در دهه ۱۳4۰ و ۱۳۵۰، با گسترش و بسط مناسبات و روابط اقتصاد سرمایه داری در کشور، مفهوم جدید مصرف شکل گرفت و الگوی مصرف سرمایه‌داری نیز در بخش معدودی از جامعه ایجاد شد. اگر الگوی مصرف جدید را به‌عنوان مجموعه‌ای از اقلام مصرفی تحت تاثیر درآمد و موقعیت اجتماعی افراد با خانوارها بدانیم: در شرایط استمرار و حضور مناسبات اقتصاد سرمایه‌داری دولتی و متعاقب آن فساد دستگاه دولتی، روند فزاینده و اسراف‌آمیزی به خود گرفت. حال آنکه درصد مهمی از جمعیت کشور اعم از کارگران، مهاجران روستایی و مهم‌تر از همه روستاییان در شرایط فقر زندگی می‌کردند.
2- هزینه‌های زیاد در طرح‌های زیربنایی: در طول برنامه‌های چندگانه توسعه، بیش از ۱۰سد بزرگ، ده‌ها هزار کیلومتر راه آهن و جاده و چند کارخانه ساخته شد.در این میان توجه خاصی نیز به شهرها از جمله فعالیت‌های ساختمانی و عمران آنها شده بود؛ به‌گونه‌ای که چهره جدیدی از شهرهای بزرگ با شهرک‌های حاشیه‌ای پیدا شد؛ اما در انتقادات به طرح‌های عمرانی در این سال‌ها گفته شده ساخت سدهای بزرگ، بدون محاسبه ضرورت و توان بهره‌دهی آنها بوده است.
طرح سدها، ضعیف و اجرای آنها به نحو مسرفانه‌ای گران بود. بیشتر سدها جنبه نمایشی داشت و فقط برای تولید برق بود. ایجاد این سدها که زیر عنوان توسعه کشاورزی با هزینه کلان انجام شده بود، در مجموع به کشاورزی کمک زیادی نکرد.
3- نوسان بودجه و بحران‌های اقتصادی اجتماعی: به واسطه افراط و سراسیمگی برنامه‌های عمرانی در این دوره، کشور، بحران‌های اقتصادی و در مقابل بحران های ثروت را تجربه کرد. برای مثال در پایان برنامه دوم کالاهای غیرنفتی کاهش یافت. در سال‌های ۱۳۳۳ و ۱۳۳4، تراز بازرگانی کشور شامل نفت و بدون نفت دارای مازاد بود. اما در سال‌های بعد با تداوم رشد سریع درآمدهای نفت، کسری تراز بازرگانی با سرعت رشد یابنده‌ای پدید آمد.
نتایج عملکرد برنامه مربوطه (دوم) بیانگر فزونی هزینه‌های واقعی (۸۷۲۰۰ میلیون ریال) بر هزینه‌های پیش‌بینی‌شده (۷۰۲۰۰ میلیون ریال) است. ارقام مزبور تصویری گویا از زوال صادرات سنتی (غیرنفتی ایران، تسخیر بازارهای کشور به وسیله کالاهای خارجی، برباد رفتن درآمدهای نفت، فساد دستگاه و مسوولان دولتی و ثروتمندتر شدن گروه کوچکی از وابستگان دولت از راه توزیع درآمدهای نفت و کمک‌های خارجی به‌دست می‌دهد. این بحران با ورشکست شدن بازاریان و گسترش اعتراضات ملی همراه شد. در سال‌های ۱۳۳۷ تا ۱۳۳۹ کسری تراز پرداختی‌های دولت، بحرانی ایجاد کرده بود و فرصتی برای فعالیت‌های سیاسی نخبگان ایجاد کرد. سیاست درهای باز اقتصادی که سرمایه‌گذاری خارجی و واردات را تشویق می‌کرد، سبب ورشکست شدن بسیاری از تجار ایرانی، افزایش تورم، رکود و عدم اشتغال شد. ورشکستگی تجار، بیکاری بیش از ۲۰درصد نیروی کار، افزایش ۳۰درصدی شاخص هزینه‌های زندگی و افزایش سریع اعتصابات از سال1336 به بعد و ایجاد نزدیک به ۱۰۰ اعتصاب، از پیامدهای بحران اقتصادی بود.
در دوره‌های افزایش درآمد دولت به‌واسطه نفت نیز، یعنی سال‌های برنامه چهارم و پنجم، کشور نوعی بحران ثروت را تجربه می کند. به این معنا که پول‌های کلان در دستگاه بوروکراسی طعمه زراندوزی و امیال قدرت‌طلبانه طبقه حاکم و نیروهای ارشد دستگاه عظیم دیوان‌سالاری می‌شود و از حیث اقتصادی، طبقاتی و فرهنگی دوگانگی و شکافی عمیق در جامعه ایجاد می‌شود.
بخشی از مقاله‌ای به قلم مهدی طالب و موسی‌عنبری
