تلاش‌های ابتهاج در جهت تثبیت دیوان‌سالاری؛ تحلیل از دیدگاه حقوق اداری
مبارزه با فساد
خسرو هدایت وزیر مشاور در کابینه اقبال و ابوالحسن ابتهاج رئیس سازمان برنامه
پر واضح است که نظام اداری مطلوب و کارآمد می‌تواند زمینه‌ساز تحقق اهداف و برنامه‌های توسعه قرار گیرد؛ چرا که نظام اداری، تنظیم‌کننده فعالیت‌ها در راستای رسیدن به اهداف تعیین شده است. درباره تعریف نظام اداری اتفاق نظر وجود ندارد. در متون انگلیسی عبارت Administrative systein یا به صورت اختصاری واژه Adininistration به کار می‌رود که الزاما این اصطلاح در همه جا صادق نیست. به عنوان مثال، در آمریکا دولت را هم با این عنوان می‌شناسند که در ایران معادلش کابینه دولت است. در تعریفی خلاصه می‌توان گفت اداره عبارتست از: مجموعه فعالیت‌هایی که به وسیله آن، مقامات عمومی با امکانات عادی با توسل به اختیاراتی که قدرت عمومی نامیده می‌شود، نظم عمومی را برقرار می‌کنند و نیاز‌هایی که متضمن نفع عمومی است را ارضا می‌کنند.
اگرچه این تعریف با عینک مدیریتی به مفهوم اداره پرداخته است؛ اما در سراسر این تعریف، واژه‌های حقوقی شامل مقامات عمومی، قدرت عمومی، نظم عمومی و نفع عمومی را مشاهده می‌کنیم و در اینجاست که پیوند بین علم مدیریت علوم اداری و حقوق آشکار می‌شود؛ چراکه تعریف و تبیین مفهوم نظم عمومی، نفع عمومی و بر عهده علم حقوق است و علم مدیریت از آن استفاده کرده و در تعریف مفاهیم خود به کار می‌برد. ابتهاج در دوره‌ای که ریاست سازمان را بر عهده داشت، نقش زیادی در توسعه دیوان‌سالاری مدرن داشت. یکی از اهداف اصلی و اولیه ابتهاج، توسعه برای ایران بود؛ به‌گونه‌ای که در پی بنیان‌گذاری ایران به عنوان ژاپن خاورمیانه بود. یکی از مبانی توسعه در هر جامعه‌ای، پایه‌گذاری نظام اداری مطلوب و مدیریت شایسته آن است. ابتهاج به خوبی متوجه این نکته شده بود که یک نظام اداری مطلوب و کارآمد می‌تواند زمینه‌ساز تحقق اهداف و برنامه‌های توسعه قرار گیرد. اگر یک نظام اداری مطلوب، مدیریت برنامه‌ها را به عهده نگیرد، چه بسا این برنامه‌ها در تضاد با منافع عمومی جامعه قرار گیرد و مشکلاتی را به همراه بیاورد. در دوره ریاست ابتهاج، نظام دیوان‌سالاری ایران دارای مشکلاتی بود. گروه هاروارد که به دعوت ابتهاج به ایران آمده بود و از سال ۱۳۴۷-۱۳۳۷ حضور داشتند؛ نتایج تحقیقات خود را در چند کتاب و مقاله منتشر کردند که در زمینه اصلاح امور اداری موثر واقع شد.
بر اساس تحقیقات آنها، عامل اصلی مشکلات ایران، نظام اداری آن است و باید فرآیندهای اداری عقلانی حکمفرما باشد. آنها توصیف جالبی از وزارت دارایی کرده بودند و آن را یک دیوان‌سالاری «فرتوت، تنبل و به ادعای اغلب اشخاص، رشوه‌خوار» می‌دانستند به بیان یکی از نویسندگان، متاسفانه در ایران؛ نظام دیوان‌سالاری همواره با خود در حال جنگ قرار داشت و تنها نشانگر مجموعه‌ای از قرار و مدارها و توافقات سیاسی بود و این امر برای پیشبرد برنامه‌ها و اهداف ابتهاج در سازمان برنامه، ناخوشایند بود. در این قسمت، اقدامات ابتهاج در دوران ریاست بر سازمان برنامه را از منظر حقوق اداری به بحث می‌گذاریم و رئوس مطالب به این صورت مطرح می‌شود:
تاکید بر اصل بی‌طرفی در استخدام
اگر بخواهیم چگونگی استخدام افراد در دوره ریاست ابتهاج هم در سازمان برنامه و هم در بانک ملی را بررسی کنیم، به نکته‌ای می‌رسیم که در حقوق اداری از آن به عنوان اصل بی‌طرفی یاد می‌کنند. اصل بی‌طرفی که با عناوین دیگری همچون نفی جانبداری از آن یاد می‌شود، دارای دو وجه مادی و غیرمادی است و جنبه غیرمادی آن محسوس‌تر است. وجه مادی آن به معنای هر نوع انتفاع غیرقانونی است؛ اما وجه غیرمادی آن به معنای بی‌طرفی سیاسی است؛ یعنی مقام اداری باید بدون تعصب و جانبداری از گروه نژادی، قومی، مذهبی و. .، عمل کند؛ اما این اصل نمی‌توانست در هر دو وجه خود به خوبی اعمال شود؛ چرا که نظام دیوان‌سالاری ایران دچار مشکلاتی بود که بی‌طرفی را (به ویژه در وجه غیرمادی) نفی می‌کرد. در ایران، سیاست که صحنه‌ای برای مبارزه در راستای کسب قدرت است؛ به حریم دیوان‌سالاری و نظام اداری کشیده و میان مدیریت اداری و رقابت سیاسی امتزاجی ایجاد می‌شد که در مواردی، مرزهای آنها را نمی‌توان به خوبی از یکدیگر تفکیک کرد. در چنین حالتی است که دیوان‌سالاری با خود در حال جنگ است. در اینجاست که مقام اداری نمی‌تواند بدون پیش‌زمینه ذهنی عمل کند و قرارومدارهای سیاسی قطعا در عمل وی تاثیر‌گذار است. نقش ابتهاج در همین قسمت پر رنگ می‌شود که وی به این اصل توجه داشت و در استخدام افراد به زدوبندهای سیاسی توجه نمی‌کرد و افراد را با توجه به توانمندی، بدون در نظر گرفتن وابستگی‌های سیاسی استخدام می‌کرد. در گزارشی تحت عنوان «ابتهاج و اعضای موثر حزب ایران» چنین آمده است که در زمان انحلال حزب ایران، ابتهاج بدون توجه به وابستگی‌های حزبی و سیاسی؛ اعضای حزب را به کار گرفته بود و با صدور چند حکم، ادامه خدمت چند نفر از اعضای موثر حزب ایران را تمدید کرد، به‌ویژه اینکه به مهندس زنجانی (عضو فعال حزب ایران)، شغل مهمی محول کرد. ابتهاج به این اصل پایبند بود و در نقش حامی یا نافی یک گرایش و حزب سیاسی به استخدام و به‌کارگیری افراد نمی‌پرداخت. هنگامی که وی ریاست بانک ملی را در سال ۱۳۱۹ به عهده گرفت؛ متوجه شد که رویه سازمان در استخدام افراد به این صورت است که متقاضیان باید مذهب خود را اعلام کنند و اطلاعات شخصی خود را به بانک بدهند. ابتهاج، این روند را حذف کرد و این امر نشانگر بی‌طرفی در وجه غیرمادی آن بود؛ به این معنا که مذهب و عقاید دینی افراد در تصمیم مقام اداری موثر نباشد. بنا به نوشته ابتهاج: «فلسفه من این بود که آنچه یک سازمان از کارکنانش انتظار دارد، عبارتند از: امانت‌داری، درستی، وفاداری و کارآیی؛ مذهب موضوعی کاملا شخصی است و ارتباطی به هیچ کس غیر از خود فرد ندارد.»
تصریح به اصل برابری در استخدام
اصل برابری، یکی دیگر از اصول حقوق اداری است که در دسته اصول بنیادین قرار می‌گیرد. این اصل در یک نظام اداری شایسته سالار اعمال می‌شود و دو جنبه دارد: الف. برابری در ورود به خدمت و ب. برابری در اداره. یکی از مهم‌ترین مراحل در امر استخدام، مرحله ورود به خدمت است و اگر در این مرحله به هر دلیلی، برابری خدشه دار شود نظام اداری شایسته‌سالار یا امتناع مواجه می‌شود. یکی از راهکارها در راستای اعمال برابری، برگزاری آزمون‌های استخدامی است که افراد بتوانند در شرایط یکسان با یکدیگر رقابت کنند و در نهایت، افراد شایسته و لایق وارد اداره شوند. ابتهاج برای استخدام نیروی انسانی، سیاستی جدید اتخاذ کرد تا همه متقاضیان از شانس برابر برخوردار شوند. همه باید در آزمون‌های استخدامی شرکت می‌کردند و کسانی که قبول می‌شدند، بر اساس تاریخ پذیرش در آزمون، ثبت‌نام می‌شدند و برای آغاز همکاری از آنها دعوت به عمل می‌آمد.
توجه به اهمیت اصل شفافیت در مقابله با فساد
شفافیت، یکی از بهترین راه‌حل‌ها برای مبارزه با فساد اداری است. شفافیت و فساد دارای رابطه معکوس با یکدیگر هستند؛ به این صورت که با افزایش شفافیت، میزان فساد اداری کاهش می‌یابد. شفافیت، یکی از الزامات حقوقی است که درصدد پیگیری اصول «دولت شیشه‌ای» است.
در این اصل، اداره باید تا جایی که ممکن است هم از حیث سازمانی و هم کارکردی، تابع اصل شفافیت باشد. اصطلاح «دولت شیشه ای» در برابر «دولت کدر» مطرح می‌شود و اصل بر شفافیت و وضوح فرآیندهاست. شفافیت فراتر از نظارت است چراکه با شفاف‌سازی قوانین و مقررات، مراحل انجام کار و فعالیت‌های اداری، مردم در جریان امور قرار می‌گیرند و نظارت به گستره افکار عمومی، توسعه و تعمیم می‌یابد. مطابق با تعریف بانک جهانی و سازمان شفافیت بین‌المللی «فساد، سوءاستفاده از قدرت عمومی برای کسب منافع شخصی است.» نقطه مقابل فساد اداری، سلامت اداری است که در پی ایجاد حاکمیت قانون، شفاف‌سازی قوانین و فرآیندها، سازماندهی و در نتیجه، بهره‌وری سازمان به وجود می‌آید. در مقوله حقوق اساسی نیز، نهادگرایان توجه ویژه‌ای به فساد دارند و ساخت استبدادی در کشور را با گسترش و تعمیق فساد در ارتباط می‌دانند.
فساد نظام دیوان‌سالاری، مساله‌ای بود که ابتهاج در دوران ریاست خود با آن درگیر بود و حتی گروه مشاوران هاروارد نیز به این نکته اذعان داشتند که در قسمت قبل به آن اشاره کردیم. ابتهاج در ۲ سال اول ریاست خود، اسناد سازمان را به دقت مورد مطالعه قرار داد و امروزه نیز تمامی اسناد و گزارش‌های سازمان، در دسترس است و این نشان از توجه وی به اصل شفافیت دارد.
شفافیت راه را بر نفوذ فساد می‌بندد و ابتهاج در تمام دوران خدمت با فساد مبارزه کرد. برای مقابله با بروز فساد در نظام اداری (رشوه‌گیری، اختلاس و...)، برای کارمندان مبالغ حقوقی بالایی در نظر گرفت و به نوعی، استقلال مالی در پرداخت حقوق و مزایا ایجاد کرد و میزان آن را بر اساس توافق قرار داد که محدودیت‌های خاصی نداشت و کارمندان و مدیران سازمان، حقوق بالایی داشتند.
مجله نیویورک‌تایمز در سال ۱۳۴۱ ( ۱۹۶۲ میلادی) وی را نماد مبارزه با فساد عنوان کرد. ابتهاج در کتاب خاطرات خود چنین نقل می‌کند: «ادعا نمی‌کنم که در دوره تصدی من در بانک ملی یا بعدها در سازمان برنامه، دزدی نشد؛ اما مسلما اگر کسی قصد دزدی داشت، اول پیش خودش حساب می‌کرد که آیا برایش ارزش دارد دست به چنین کاری بزند یا نه؛ چون امکان نداشت من اطلاع پیدا کنم که در موردی دزدی یا سوءاستفاده شده و از سر تقصیر عاملان آن بگذرم. باید بگویم متاسفانه هیچ‌وقت مبارزه با فساد و رشوه‌گیری در کشور ما اهمیت زیادی پیدا نکرد؛ مثلا وقتی محمود بدر را به عنوان نایب‌التولیه آستان قدس رضوی به مشهد فرستادند به شاه گفتم: اعلی‌‌حضرت می‌دانید این شخصی که به خراسان فرستاده‌اید، نادرست است؟ شاه جواب داد می‌دانم؛ ولی محمود چشم مرا مستاصل کرد... گفتم شما با این کار علنا به مردم ایران اعلام فرموده‌اید که آدم درست و نادرست برایتان تفاوتی ندارد. سال‌ها بعد، وقتی در سازمان برنامه بودم، یک روز به شاه گفتم: فلان وزیرتان شخص درستکاری نیست؛ شاه گفت در پایان جلسات هیات دولت، گزارش مذاکرات را با تلفن به سفارت انگلیس و آمریکا می‌دهد. من بی‌اختیار با صدای بلند گفتم: من این آدم را دزد می‌دانستم؛ اما حالا که می‌فرمایید جاسوسی هم می‌کند چرا او را نگه داشته اید؟ شاه جوابی نداد.»
بررسی سوابق و اسناد تاریخی از این دست همچون مصاحبه‌ها، حاکی از آن است که در این راه موفق نیز بوده است. ابتهاج در دوران ریاست بر سازمان نشان داد که با نظام دیوان‌سالاری جدید آشنایی دارد. در دوران خدمت خویش از اصول و ضوابط قانونی حمایت و در پاسداری از آن تلاش می‌کرد؛ تا جایی که گواهی می‌دهد که قوام هنگامی که برای خودش ۲۰۰هزار تومان از بانک ملی درخواست وام کرد، از اینکه ابتهاج به او گفت بر پایه قواعد بانک لازم است شخص ثالثی وام را تضمین کند، در شگفت شد و نوکر خود، دکتر آشتیانی و وثوق‌الدوله را به عنوان ضامن پیشنهاد داد. ابتهاج ضمانت هیچ‌یک را نپذیرفت و گفت ضامن شما باید فرد معتبری باشد. این موارد، حاکی از اعتقاد وی به اصل حاکمیت قانون و نفوذ‌ناپذیری در برابر اصحاب سیاست و قدرت است.
نفی انگاره‌های نظام اداری تاراج
مشاهده شد که ابتهاج در اشکال گوناگون، سعی در ایجاد تحول در دستگاه برنامه و بودجه داشت. چنین تلاش‌هایی از منظر حقوق اداری به معنای مبارزه با انگاره‌های نظام اداری تاراج است. در نظام اداری تاراج، رابطه اشخاص بر مبنای پارتی‌بازی‌های قومی، قبیله‌ای، حزبی، صنفی، سیاسی و... قرار دارد؛ به نحوی که نهاد اداره تبدیل به ملک مطلق حزب پیروز انتخابات می‌شود و چنین فرض می‌شود که برندگان انتخابات، برنده دستگاه‌های اداری و اجرایی کشور نیز هستند. به این اعتبار، اداره؛ گروگان سیاست و مردان سیاست می‌شود. ابتهاج با درک درست از الزامات اداره مدرن در پی پایه‌گذاری دستگاهی بود که فضا را بر انگاره‌ها و هنجارهای نظام اداری تاراج مسدود می‌کرد.
بخشی از مقاله‌‌‌ای به قلم آیت مولایی
مریم وهیبی فخر
