روایت توسعه در ایران؛ از قاجار تا انقلاب اسلامی
ورود ناموفق به دنیای صنعتی
با مطالعه در اقتصاد کلاسیک و نگاهی به ابتدای تاسیس نهاد دولت و شکل‌گیری مفهوم دولت-ملت، وظیفه دولت در سه بخش خلاصه شده است: ایجاد امنیت در مقابل دشمن خارجی، تامین امنیت داخلی و تنظیم قوانین و در نهایت تامین و توسعه رفاه عمومی از طریق ساخت و تامین زیربناهای اقتصادی و اجتماعی نظیر ایجاد شکبه‌های تامین آب، برق و سوخت؛ ساخت راه‌ها، فرودگاه‌ها و بنادر؛ ایجاد عدالتخانه؛ ساخت و توسعه مراکز آموزشی، بهداشتی و تربیتی و... .
نزدیک‌ترین تلاش‌ها در تاریخ ایران برای توسعه و آبادانی کشور در دوره‌هایی از حکومت صفویان، نیم‌قرن پایانی سلطنت قاجار و دوران پهلوی بوده‌اند. در ایران دولت‌ها نقش به‌مراتب پررنگ‌تری در وظایف حاکمیتی داشته‌اند. آنها مالک اکثر اراضی و ثروت و منابع کشور بوده‌اند. در چنین ساختاری، قدرت دولت منشأ همه قدرت‌ها و ثروت‌های پراکنده در کشور بوده است، نه برعکس. حق مالکیت، به‌عنوان یک اصل پایدار و اصیل و به‌رسمیت شناخته‌شده، از سوی دولت‌ها رعایت نمی‌شد و با هر تغییر در قدرت، مالکیت‌ها نیز جابه‌جا می‌شد که این امر موجب عدم تجمیع و شکل‌گیری طولانی‌مدت ثروت و انباشت آن و جلوگیری از به وجود آمدن جامعه ثروتمند بوده است. این سنت تاریخی در تمام دوران پادشاهی در ایران پابرجا بوده و با انقلاب سال ۱۳۵۷ و فروپاشی سلطنت نیز به قوت خود باقی ماند، ولی اشکال پیچیده‌تری به خود گرفت. بنابراین چیزی که طی تاریخ در مورد رشد و توسعه در ایران می‌توان دید، رد پای پررنگ دولت در حوزه‌های اقتصادی است و همواره دولت، کارفرمای اصلی در مساله توسعه و آبادانی کشور و ایجاد زیرساخت‌های اصلی بوده است. تامین منابع و درآمد دولت در سده اخیر تغییرات مهمی داشته است. در دوران حکومت قاجار، تامین منابع دولت بر دوش ملت و از طریق خراج بود که به نمایندگان و متولیان دولت پرداخت و صرف هزینه‌های دربار و حکام می‌شد. مازاد این درآمد نیز برحسب اولویت‌های خود آنان صرف ساختوساز و توسعه کشور می‌شد. از اواخر دوره قاجار منبع درآمد جدیدی برای دولت ایجاد شد؛ درآمد حاصل از طلای سیاه یعنی نفت. اکتشاف و استخراج نفت که از سال‌های آخر حکومت قاجار شروع شد، به منبع درآمد مهمی برای دولت‌های ایران تبدیل شد. میزان این درآمد مرتب افزایش یافت و نقش پررنگ‌تری ایفا کرد. صدور نفت با بشکه‌ای ۱۷ سنت و چند صد بشکه در روز شروع شد و به چند میلیون بشکه در روز و بشکه‌ای ۱۲۰دلار هم رسید. به مرور زمان اقتصاد ایران وابستگی شدیدی به نفت پیدا کرد و نفت کاملا جزو منابع دولت به شمار آمد؛ دولتی که در نتیجه این درآمد، حرف اول را در توسعه کشور می‌زند.
کتاب «داستان توسعه در ایران» سعی می‌کند به امر سازندگی و توسعه در قرن اخیر در کشور از زوایای مختلف نگاه کند و بیشتر بر سازندگانی تمرکز دارد که چه در قالب بنگاه‌ها و شرکت‌ها و چه به صورت فردی در این راه تلاش کرده‌اند، اما در نهایت، ناچار به پذیرش حضور پررنگ دولت در تمامی وجوه توسعه شده‌اند. برای نمونه می‌توان به دوره پهلوی اول اشاره کرد. دولت رضاشاه در مقاطعی علاوه بر توسعه زیرساخت‌ها، درگیر تامین کالاهای اساسی و پرمصرف از قبیل آرد، قند و شکر، دخانیات و... نیز بوده است. سیاست دخالت دولت در تامین بسیاری از کالاها به علت در اختیار داشتن ثروت و قدرت و به همان دلایلی که ذکر شد، تاکنون نیز ادامه دارد.
جلد اول کتاب «داستان توسعه در ایران» ناظر بر فعالیت دولت‌های ایران قبل از پیروزی انقلاب ۱۳۵۷، از امیرکبیر تا پایان رژیم پهلوی در امر توسعه است. این مجلد تلاش می‌کند، زوایایی از تاریخ گسترش فیزیکی پیشرفت و توسعه و آبادانی را بازگو کند و به‌طور ویژه به نخستین نشانه‌های آبادانی و توسعه در دوران امیرکبیر می‌پردازد و سپس آن را به دوران پهلوی اول و رویه کار رضاشاه در صنعتی کردن و فرزندش محمدرضا و فراز و فرود فعالیت‌های صنعتی و توسعه‌ای متصل می‌کند. کتاب از یک سو به برنامه‌های اول، دوم، سوم، چهارم و پنجم توسعه با ریزبینی و مرور ریزه‌کاری‌ها ورود می‌کند. از طرف دیگر تلاش افرادی همچون ابوالحسن ابتهاج، صفی اصفیا، عبدالمجید مجیدی، محمد یگانه، منوچهر گودرزی، خداداد فرمانفرماییان و علینقی عالیخانی را بررسی می‌کند که در شکل‌گیری و تحول مفهوم و ساختار برنامه‌ریزی نقش داشتند. این کتاب علاوه بر اینکه تاریخ توسعه در ایران را مورد مداقه قرار می‌دهد، تاریخچه‌ای از برنامه‌ریزی و تحولات سازمان برنامه و بودجه و توانمندی‌ها و کاستی‌های این سازمان از سال تاسیس آن در ۱۳۲۷ تا انقلاب ۱۳۵۷ را نیز بررسی می‌کند.
این مجلد، دفتر نخست از یک مجموعه چندجلدی است که گروه مهندســی خرد، گروهی از نخبگان آشــنا به امور اقتصاد، سیاست و توســعه، مجموعه‌ای از فعالان بخش‌های دولتی و خصوصی، از مدیران و اعضای هیات‌مدیره بنگاه‌های بخش‌های مختلف اقتصادی، به‌ویژه در حوزه شرکت‌های خدمات مهندسی و سازمان برنامه و بودجه، بار محتوایی آن را بر عهده داشته‌اند.
جلد اول با پیشگفتاری از گروه مهندسی خرد و مقدمــه‌ای از دکتر محمدابراهیم محجوب آغاز و در هفت فصل تهیه شده است.
فصل اول با عنوان «نخستین نشانه‌های توسعه» از زمان صدارت میرزا تقی‌خان امیرکبیر و اقداماتی که در جهت ایجاد و گسترش زیربناهای توسعه انجام داد، آغاز می‌شود؛ از جمله ایجاد راه‌های سراسری، تاسیس دارالفنون، اعزام محصلان به خارج از کشور، توسعه خطوط تلگراف و افزایش تعداد کارگاه‌ها و کارخانجات صنعتی تا آغاز جنگ جهانی اول و برآمدن رضاشاه. در این فصل علاوه بر بررسی پروژه‌های سازنده در دوران قاجار به نقد امتیازهای متعددی که به بیگانگان توسط شاهان قاجار داده شد و اصلاحات بی‌سرانجام نیز پرداخته شده است. از جمله مباحث مهم دیگر در این فصل، چگونگی کشف و استخراج نفت در ایران، ساختوساز انگلیسی‌ها در مناطق نفتی و آثار مهمی که بر زندگی مردم این مناطق از جمله خوزستان داشت، است.
فصل دوم با عنوان «شکل‌گیری و زیرساخت‌های اولیه توسعه» با تغییر در ساختار سیاسی ایران و برکناری سلسله قاجار و آغاز عصر پهلوی شروع می‌شود. در این فصل به تاسیس نخستین نهاد‌ها و سازمان‌های دولتی و تنظیم و تهیه قوانین اقتصادی و تجاری که نقش مهمی در توسعه کشور داشتند، اشاره می‌شود؛ ازجمله: تاسیس نهادهایی همچون کمیسیون اقتصادیات، شورای اقتصاد و همچنین نوسازی وزارتخانه‌های عدلیه، مالیه و خارجه تنظیم قوانین، اصلاح نظام مالی و بودجه‌بندی و نقش و جایگاه درآمدهای نفتی در فعالیت‌های عمرانی و تدوین نقشه ملی در چارچوب اقدامات مهمی که در این دوران اجرا شدند. خداداد فرمانفرماییان، از مدیران سازمان برنامه، در مورد تدوین نقشه ملی می‌گوید: «در سال ۱۳۱۷، در زمان رضاشاه، ابوالحسن ابتهاج نخستین کسی بود که راجع به لزوم نقشه ملی یک مقاله نوشت، آن موقع ابتهاج منشی شورای عالی اقتصاد بود. شورای عالی اقتصاد در زمان رضاشاه عمر طولانی نداشت، ولی ابتهاج بود که طرح لزوم یک نقشه ملی را مطرح کرد.»
از اقدامات عمرانی قابل توجه که نقش مهمی در توسعه ایران داشتند و در این کتاب به آنها پرداخته شده است، احداث راه‌آهن سراسری از جنوب تا شمال و نقش مهم آلمانی‌ها در این تحولات است. در کنار راه‌آهن به توسعه سایر بخش‌های اقتصادی نیز توجه شده است؛ مثل تامین آب سالم و بهداشتی برای شهرها، توسعه صنعت برق، توسعه بخش آموزش و تاسیس دانشگاه تهران، تولید سیمان و ساخت کارخانه‌های قند و شکر و بسیاری از صنایع دیگر از جمله ذوب‌آهن که با آغاز جنگ جهانی دوم به اغما رفت. این دوران، زمان آغاز تجدد و همراه با توسعه و ساخت زیربناهای اقتصادی متعددی است، اما کتاب از نقد این دوره و چگونگی توسعه در عصر پهلوی اول غافل نمانده است.
فصل سوم با عنوان «ورود به اقتصاد برنامه‌ریزی‌شده»، تحولات ایران را در سال‌های بعد از جنگ جهانی دوم به تصویر می‌کشد؛ تصویری از مشکلات و چالش‌های ناشی از سیاست‌های خارجی دوره رضاشاه، آثار منفی سیاست‌های اقتصادی اشغالگران ایران توسط انگلیس و روسیه و اختلال در فرآیند ساختوساز کشور. در ادامه فصل، تلاش دولت‌های وقت در اصلاح نظام اقتصادی با روی آوردن به تدوین و اجرای برنامه‌های بلندمدت و درخواست وام از بانک جهانی را بازگو می‌کند و تاسیس و نقش پراهمیت سازمان برنامه در تدوین و اجرای برنامه اول و مشکلات و چالش‌های آن را بررسی می‌کند.
فصل چهارم با عنوان «تثبیت برنامه‌ریزی و ورود به دنیای صنعتی» در ارتباط تنگاتنگ با فصل سوم قرار دارد. این فصل، به معرفی مجموعه‌ای از افراد تکنوکرات که اکثرا تحصیل‌کرده‌های خارج از کشور هستند، پرداخته و نشان می‌دهد که چگونه نظام برنامه‌ریزی در ایران با اصلاحات همه‌جانبه در سازمان برنامه بودجه متحول می‌شد. چالش‌های اقتصادی ناشی از تنش‌های سیاسی دوران ملی شدن صنعت نفت و کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ نیز در این فصل مورد توجه قرار گرفته‌اند.
فصل پنجم با عنوان «ورود تکنوکرات‌ها به عرصه توسعه» از ثبات اقتصادی و سیاسی بلندمدت خبر می‌دهد؛ ثباتی که زمینه‌های اجرای برنامه‌های اقتصادی بلندپروازانه محمدرضاشاه را به تصویر می‌کشد. از مطالب مهم فصل پنجم می‌توان به اصلاحات ارضی و انقلاب سفید، توجه بیشتر به توسعه صنعتی، تدوین و اجرای برنامه سوم عمرانی، تغییر در ماموریت سازمان برنامه از اجرا به طراحی و نظارت اشاره کرد. از نکات مهم دیگری که در این فصل به آنها اشاره شده است، برنامه‌ها و پروژه‌های عمرانی متعددی هستند که اکثرا توسط شرکت‌های خارجی به اجرا درآمده‌اند.
فصل ششم به «اوج توسعه و شکوفایی اقتصاد» که با برنامه چهارم عمرانی آغاز شد، اختصاص دارد. نویسندگان کتاب در این فصل، برنامه چهارم را با جزئیات بیشتر نقد و بررسی می‌کنند و نشان می‌دهند که چگونه بخش خصوصی در قالب شرکت‌های بزرگ، بخش مهمی از اقتصاد ایران را در این دوران به عهده می‌گیرد و در اجرای بسیاری از پروژه‌ها نقش مهمی ایفا می‌کند.
فصل هفتم و آخرین فصل با عنوانِ «بلندپروازی و انفجار» به بررسی آیین‌نامه‌ها وگزارش برنامه‌ها به شاه و نقد و بررسی برنامه پنچم عمرانی می‌پردازد. در این فصل با رجوع به اسناد و گزارش‌های متعدد بحران درنظام اقتصادی، مالی و اجتماعی کشور به تصویر کشیده می‌شود. غلام‌رضا مقدم به‌عنوان یکی از مسوولان اقتصادی که پست‌های زیادی را در ساختار اداری دوران محمدرضاشاه تجربه کرده بود، در مورد وضعیت آن دوران می‌گوید: «در اواخر سال ۵۰ که بودجه سال آینده کل کشور تهیه می‌شد، یک گزارش مقدماتی نیز از دورنمای وضعیت اقتصادی، مالی و اجتماعی کشور در برنامه پنجم، توسط سازمان برنامه تهیه شد. این گزارش مستند به آمار و ارقام، تصویر بسیار بدی از وضع اقتصادی، مالی و اجتماعی کشور در سال‌های آینده می‌داد. برای نخستین بار، در یک گزارش دولتی آمده بود که اگر روند‌ها، و نابرابری‌ها و عدم تعادل‌های چند سال گذشته ادامه پیدا کند، در چند سال دیگر، مسلما یک انفجار اجتماعی و سیاسی در ایران به وجود خواهد آمد. در گزارش از اینکه طی دوران برنامه‌های سوم و چهارم به مسائل اجتماعی، آموزشی و پرورشی، بهداشت، درمان، رفاه روستایی و امثال آن، توجه کافی مبذول نشده، به‌شدت انتقاد شده بود.»
منبع: گروه مهندسی خِرد، داستان توسعه در ایران، جلد اول، «از صدارت امیرکبیر (۱۲۲۷) تا پیروزی انقلاب اسلامی (۱۳۵۷) »، انتشارات لوح فکر، تهران ۱۳۹۷، ۴۲۶ص.
