نقش برنامه‌ریزی و قانون برنامه توسعه در فرآیند رشد اقتصادی ژاپن
دولت توسعه‌گرا، مردم سخت‌کوش
دلایل زیادی را می‌توان در ذیل چرایی موفقیت فرآیند توسعه در ژاپن ذکر کرد؛ اما به طور کلی، دو دسته مهم از عوامل عبارت بودند از: اول اینکه، الگوی توسعه اقتصادی ژاپن که به طور آشکار، بر خلاف قواعد مربوط به مزیت‌های نسبی و مکانیزم بازار آزاد صورت‌بندی شده، نتیجه حمایت‌ها و سیاست‌های ارشادی موثر دولت توسعه‌گرا بود که از طریق وزارتخانه‌های قدرتمند میتی، وزارت دارایی، وزارت کشاورزی و بانک ژاپن اعمال می‌شد. حمایت‌های تعرفه‌ای و توزیع ترجیحی منابع و اعتبارات بین صنایع انتخابی و دستورالعمل‌های اداری از جمله ابزارهای این وزارتخانه‌ها بودند. دلیل دوم که در آن، سویه‌های فرهنگی مورد تاکید است بر این باور است که «رشد اقتصادی ژاپن، قبل از آنکه نتیجه برنامه‌ریزی گروه کوچکی از اقتصاددانان باشد، نتیجه نرخ بالای پس‌انداز و تمایل شدید مردم به کار و سخت‌کوشی کارآفرینان ژاپنی است.» با این حال، به‌رغم نقش مهم مولفه‌های فرهنگی در توسعه ژاپن، وجود دولت توسعه گرا عامل اصلی تحقق توسعه در این کشور بوده است. در چارچوب یک دولت توسعه‌گرا است که فرصت برای بروز روحیات طرفدار توسعه و اخلاقیات توسعه‌گرا ایجاد شده و در نبود آن، این مولفه‌های فرهنگی تضعیف می‌شوند. از این رو، در چارچوب دولت توسعه‌گرا و البته در متن محیط فرهنگی مناسب بود که توسعه ژاپنی به وقوع پیوست.
اما ابزار اصلی دولت برای تحقق توسعه کشور چه بود؟ به نظر می‌رسد که دو وزارتخانه میتی و وزارت دارایی به همراه سازمان برنامه‌ریزی اقتصادی و بانک ژاپن در دهه‌های 1980-1950 نقش مهمی را در این روند بر عهده داشتند. «این نهادها در مرکز تلاش‌های ژاپن برای گسترش یک رهیافت هماهنگ در جهت توسعه اقتصادی کشور از طریق سیاست‌های صنعتی، از یک طرف و تهیه سرمایه لازم برای صنایع، از طرف دیگر قرار داشتند.»
در دوره پس از پایان جنگ جهانی دوم تا زمان رفع نیازهای اساسی و اولیه، «ستاد تثبیت اقتصادی» کار راهبری اقتصادی در ژاپن را بر عهده داشت. پس از انحلال این دفتر در اوایل دهه ۱۹۵۰، وزارت میتی به همراه وزارت دارایی و سازمان برنامه‌ریزی اقتصادی (به همراه بانک ژاپن)، عمده تصمیمات را در زمینه‌های مالی، صنعت، تجارت و توسعه اقتصادی - اجتماعی عهده‌دار بودند؛ به‌خصوص تا آنجا که به بهره‌گیری از منابع ملی مربوط می‌شد، میتی بالاترین نقش را بر عهده داشت. بعدها، با افزایش قدرت اقتصادی ژاپن، وزارت امور خارجه نیز به جمع وزارتخانه‌های مذکور در زمینه روابط اقتصادی با خارج و عرضه کمک‌های خارجی افزوده شد. اما در کل، وزارت میتی که از ۷ دفتر و یک شورای بزرگ تشکیل شده است، ژاپن را از سیاست تمرکز در برنامه‌ریزی به مدد خود بهره‌مند کرده است.
در دوران بعد از جنگ جهانی دوم، اولین برنامه در سال‌های 1954-1949 با هدف بازسازی و احیای اقتصاد آسیب دیده از جنگ طرح‌ریزی و اجرا شد. این برنامه به جهت ضرورت جامعه ژاپن برای گریز از نابودی کامل، تدوین شده بود اما بهبود سریع وضع کشور، بیشتر به‌خاطر برنامه اقتصادی بود که رسما در دهه ۱۹۵۰ اعلام شد. به تشویق گروه‌های متشکل بازرگان، کابینه یوشیدا در سال ۱۹۵۶ موافقت کرد که مسوولیت برنامه‌ریزی اقتصادی را به‌عهده بگیرد. فدراسیون سازمان‌های اقتصادی (Federation of Economic Organization)، کمیته توسعه اقتصادی ژاپن و اتاق بازرگانی و صنعت ژاپن مشترکا از دولت خواستند تا سیاست اقتصادی کلی و جامعی را برای توسعه کشور اتخاذ کنند. کمیته اقتصادی ژاپن که نهادی عمومی و غیردولتی بود به دولت پیشنهاد کرد تا یک شورای برنامه‌ریزی اقتصادی برای تنظیم سیاست‌های مربوط به محدود کردن تورم و تهیه برنامه‌های سالانه به‌عنوان راهنمای عملیات وزارتخانه‌ها و موسسات وابسته به دولت ایجاد کند. بر این مبنا، سازمان برنامه‌ریزی اقتصادی در ژوئیه ۱۹۹۵ تاسیس و مسوولیت برنامه‌ریزی برای توسعه کشور را بر عهده گرفت. اولین برنامه رسمی دولت، توسط کابینه هاتویاما در سال ۱۹۵۵ تدوین شد. این برنامه پنج ساله با عنوان برنامه خوداتکایی اقتصادی Five Year Plan for Economic) (1960-1956 Self- Support و با هدف استقلال اقتصادی و اشتغال کامل و رسیدن به رشد ۳/ ۵ درصد به مرحله اجرا درآمد؛ قرار بود که اجرای این برنامه از سال 1956 شروع و تا 1960 ادامه پیدا کند.
طی دو سال اول اجرای این برنامه، اهداف آن تامین و لازم شد تا در سال ۱۹۵۸ برنامه جدیدی تدوین شود. هدف دومین برنامه پنج ساله که قرار بود از سال ۱۹۵۸ تا ۱۹6۲ به‌اجرا درآید، دستیابی به حداکثر اشتغال کامل و استانداردهای زندگی با رشد اقتصادی سالانه 6/ 5 درصد بود. اهداف این برنامه نیز دو سال زودتر از اتمام، محقق شد، در نتیجه برنامه بلندمدت جدیدی در اواخر سال 1960 توسط کابینه ایکدا طرح‌ریزی شد که هدف آن، دو‌برابر‌کردن درآمد ملی طی ۱۰ سال بود. این برنامه با عنوان برنامه دو‌برابر کردن درآمد ملی در طی سال‌های 1961 تا ۱۹۷۰، نرخ رشد۷/ ۲ درصدی را پیش‌بینی کرده بود چراکه تنها با این نرخ رشد می‌توانست به اهداف خود دست یابد اما در عمل رشد اقتصادی از مرز ۱۰/ ۸ درصد نیز فراتر رفت. این رشد سریع باعث افزایش تورم و هزینه زندگی مردم شد که در نتیجه آن، انتقادات فراوانی از برنامه، تحت‌عنوان «قربانی‌کردن رفاه اجتماعی در پای رشد» مطرح شد. اگر‌چه برنامه در سال 1965 توسط کابینه ایساکو ساتو متوقف شد، اما این برنامه در سال 6۸- ۱۹6۷ به نتیجه رسید و ژاپن به دومین اقتصاد بزرگ جهان تنها ۲۳ سال پس از پایان جنگ تبدیل شد. دولت ژاپن طی اجرای این برنامه، مشابه برنامه‌های قبل، توانست آزادی بازار را با یک برنامه چند ساله در‌آمیزد که چنان‌که اشاره شد، جزء ویژگی‌های نظام سرمایه‌داری ژاپنی بود. جدول زیر، میزان رشد اقتصادی پیش‌بینی شده و رشد واقعی را طی این سه برنامه نشان می‌دهد.
گرچه دولت ژاپن تا سال ۱۹۹۲، یازده برنامه توسعه اقتصادی- اجتماعی را تدوین و اجرا کرد اما این برنامه‌ها، در دو یا سه سال اول شروع خود، به تمام اهدافشان دست می‌یافتند. به‌عنوان مثال برنامه ششم توسعه اقتصادی- اجتماعی سال‌های ۱۹۷۰ تا ۱۹۷۵ با هدف توسعه اقتصادی متوازن و دستیابی به ژاپن مناسب برای زندگی تدوین و اجرا شد. این برنامه در سال ۱۹۷۳ به اهداف خود دست‌یافت و دولت برنامه جدیدی را طی سال‌های ۱۹۷۳ تا ۱۹۷۷ به مرحله اجرا درآورد. در اینجا، دو سوال مهم قابل‌طرح است. اول اینکه مکانیزم برنامه‌ریزی در ژاپن چگونه است؟ و دوم اینکه برنامه و قانون برنامه توسعه در فرآیند توسعه ژاپن چه نقشی داشت؟
در تدوین برنامه‌های اقتصادی ژاپن، ابتدا نخست‌وزیر یک سر فصل یا یک هدف کلان را در قالب چکیده استراتژی اقتصادی- اجتماعی کشور در میان‌مدت پیشنهاد می‌کند و سازمان برنامه‌ریزی اقتصادی، وظیفه تدوین آن را به عهده دارد. این سازمان با برگزاری جلسات متعدد و با حضور اعضای کمیته‌های مرتبط با سازمان، نمایندگان دیگر وزارتخانه‌ها، مخصوصا وزارتخانه‌های میتی و دارایی و همچنین نمایندگان بخش‌خصوصی و استادان دانشگاه‌ها، این برنامه‌ها را تدوین می‌کند. این برنامه پس از تدوین، تقدیم کابینه می‌شود. امضای همه اعضای کابینه برای تصویب نهایی این برنامه ضرروت دارد. در این مرحله در صورت بروز پاره‌ای از انتقادات بر مفاد برنامه، اصلاحاتی در طرح مربوطه صورت می‌گیرد.
این برنامه در قالب یک لایحه به مجلس ملی (ابتدا به مجلس نمایندگان تقدیم می‌شود و باید به تصویب مجلس برسد. در مجلس نیز لایحه مورد‌نظر به کمیسیون‌های مربوطه ارجاع داده می‌شود؛ کمیسیون‌هایی که عموما با حضور گروه‌های ذی‌نفع تشکیل جلسه می‌دهند. قاعده بر این است که آن دسته از نمایندگان که مخالف لایحه دولت هستند، می‌توانند در دو مرحله قبل از ارائه به مجلس در مرحله تصویب در کابینه) یا در مرحله بعد از تصویب (انتشار انتقادات مربوط به لایحه در رسانه‌ها) بر آن تاثیر بگذارند. به‌دلیل ساختار سیاسی حاکم بر ژاپن و استقرار نظام پارلمانی از نوع حزب مسلط، عموما لوایح و طرح‌های مدنظر حزب مسلط در مجلس و لاجرم مسلط در کابینه، به تصویب مجلس نیز می‌رسند. از این‌رو پارلمان به‌معنای دقیق کلمه، لایحه را تصویب نمی‌کند، بلکه بر آن اعمال‌نظر می‌کند.
هر چند در طراحی و تدوین و در نهایت اجرای برنامه‌های توسعه در ژاپن، نظام اداری این کشور (چهار وزارتخانه و نهاد میتی، دارایی، سازمان برنامه‌ریزی اقتصادی و بانک ژاپن) بیشترین سهم را دارد، اما پارلمان این کشور نیز علاوه بر تاثیرگذاری بر مفاد برنامه‌های تدوین‌شده، می‌تواند از طریق تصویب قوانین خاصی بر اقتصاد کشور ژاپن تاثیر زیادی داشته باشد، مانند قانون فروشگاه‌های بزرگ ژوئن 1956 (با هدف حمایت از خرده‌فروشان)، قانون تدابیر ویژه برای تعدیل تجارت خرده‌فروشی جولای ۱۹۵۹ (با هدف محدود‌کردن بازارهای خرده‌فروشی و کاهش فشارهای رقابتی)، قانون پایه برای واحدهای تجاری کوچک و متوسط جولای 1963 (با هدف نوسازی کارخانه‌ها، بهبود تکنولوژی، ادغام واحدهای کوچک برای بالابردن قابلیت رقابتی آنها و صادرات بیشتر)، قانون سال 1965 مربوط به تجارت ژاپن (پرویزیان، ۱۳۵۰، ص ۳۸ و ص 44) و مواردی از این دست که اجرایی‌کردن آنها، به وزارتخانه صنایع و بازرگانی بین‌المللی تفویض شده است. جالب آنکه تعداد این قوانین آنچنان زیاد است که «جان‌نیز‌بت» آن را کند‌کننده رشد اقتصادی ژاپن می‌داند: «ژاپن، کشوری است با مقررات بسیار فشرده و زیاد از حد و همین امر موجب کندی رشد اقتصادی می‌شود.» (نیز بت، ۱۳۸۵، ص ۹۱). سازمان برنامه‌ریزی اقتصادی در ژاپن به‌طور مرتب نسبت به انتشار هدف‌های کلان اقتصادی- اجتماعی 5 ساله یا ۱۰ ساله اقدام می‌کند. طرح دیدگاه‌های این سازمان که به‌نوعی دیدگاه‌های بلندمدت دولت در مورد ساختار آتی صنعتی کشور و جایگاه ژاپن در اقتصاد جهانی قلمداد می‌شود، شفافیت خاصی به عرصه اقتصادی این کشور بخشیده است. از این‌رو نظام اداری ژاپن در تحلیل نهایی مهم‌ترین عنصر در مکانیزم برنامه‌ریزی اقتصادی در این کشور و عنصر شفافیت بخش و ثبات‌زا به عرصه اقتصادی کشور محسوب می‌شود. نظام حزبی مسلط به‌همراه سازمان‌های فعال در بخش‌خصوصی و مجلس ملی پشتیبان توسعه کشور نیز، پازل برنامه‌ریزی در کشور ژاپن را تکمیل می‌کنند.
از سوی دیگر در مراحل اولیه و میانی توسعه ژاپن، طراحی و اجرای برنامه‌های ۵ و ۱۰ ساله توسعه کشور، نقش مهمی در روند توسعه این کشور داشتند. این برنامه‌های توسعه، در واقع روندی را که باید جامعه ژاپن در عرض ۵ یا ۱۰ سال آینده بپیماید، مشخص می‌کردند و به تعبیری، سرنوشت و عملکرد میان‌مدت کشور را تعیین می‌کردند.
به‌دلیل اهمیت این برنامه‌ها در روند توسعه کشور بود که طیف گسترده‌ای از نیروها شامل مدیران صنایع و بنگاه‌های تجاری-تولیدی، نمایندگان سندیکاهای کارگری، مدیران وزارتخانه‌های دولتی، سازمان‌های مسوول و رهبران احزاب و درنهایت، نمایندگان مجلسین و کمیسیون‌های آنها در این مورد مشارکت فعال داشتند.
سیاست‌های خرد اما مهم برای جهت‌دهی به اقتصاد کشور بر طبق برنامه‌های تدوین شده، از دو طریق مشخص می‌شدند: دستورالعمل‌های اجرایی که معمولا بر عهده وزارت میتی بود و بودجه سالانه کشور. مایرون واینر در مورد دستورالعمل‌های اجرایی می‌نویسد: در کشورهای آسیای شرقی، «هدایت یا رهنمودهای اداری» به وسیله دیوانسالاران برای هدایت منابع شرکت‌های منفرد به کار می‌رود. در این کشورها، تاکید کمتری بر اصول کلی حقوقی وجود داشته و توجه بیشتری بر اعمال کنترل‌ها یا صلاحدید ماموران است. بر این مبنا و در تحلیل نهایی، نظام اجماع نظر بر سر اهداف و ابزارهای لازم برای توسعه کشور و رهنمودها و دستورالعمل‌های اجرایی نظام اداری، نقش اصلی را بر عهده داشته و قوانین حقوقی پارلمان، مکمل این روند محسوب می‌شود. در مورد نظام بودجه‌ریزی نیز می‌توان گفت که وظیفه تدوین بودجه کشور، با دفتر بودجه وزارت دارایی است. این دفتر، پیشنهادهای وزارتخانه‌های مختلف را بررسی و با معیار قرار دادن برنامه توسعه کشور، آنها را در قالب بودجه منظم می‌کند.
چیستی قانون برنامه توسعه و چرایی تدوین آن در ژاپن
همان‌طور که اشاره شد، در مراحل اولیه و میانی توسعه در ژاپن (از اواخر دهه 40 تا دهه ۷۰)، برنامه‌های توسعه با محوریت اقتصاد و با هدف‌گذاری در جهت تحقق شاخص‌های بالای اقتصادی تدوین و اجرا شد. اوج این روند، برنامه ۱۰ ساله دو برابر کردن درآمد ملی طی سال‌های 1961 تا ۱۹۷۰ بود. در طول سال‌های پس از جنگ جهانی دوم، برنامه‌ریزی رسمی در ژاپن و مدت اجرای قوانین برنامه توسعه متغیر بوده است. برخی از برنامه‌های دوره‌ای ۱۰ ساله و برخی دیگر (اغلب برنامه‌ها)، برنامه‌هایی پنج ساله بودند. روند اجرایی کردن این برنامه‌ها نشانگر این واقعیت است که در بسیاری از موارد، برنامه توسعه در سال‌های اولیه اجرا به اهداف خود دست می‌یافت. در این سال‌ها، برنامه توسعه حاوی هدف‌گیری‌های مشخص اقتصادی بودند که در بطن یک نظام سرمایه‌داری خاص و در قالب همکاری نیروهای بازار و دولت به رهبری نظام اداری کارآمد، تدوین و به مرحله اجرا در می‌آمدند. این برنامه‌ها در اقتصاد ژاپن، چنان محرک قوی‌ای بودند که اهداف مشخص در آنها، به سرعت محقق شده و از این رو، ضرورت طرح‌ریزی برنامه‌های جدید، موجب طرح و اجرای برنامه دیگری می‌شد.
برنامه‌ریزی اقتصادی و طراحی و اجرای قوانین برنامه توسعه، بر الگوی مدیریتی بخش خصوصی ژاپن نیز تاثیر گذاشته بود.
در تحقیقی که در سال ۱۹۵۲ بر روی ۲۰۰ شرکت بزرگ ژاپنی انجام شده بود، مشخص شد که اغلب این شرکت‌ها، فاقد برنامه بودند. در سال 1961 سال آغاز سومین برنامه توسعه بیش از ۸۷ درصد از این شرکت‌های بزرگ، برای خود برنامه‌ای بلندمدت طراحی کرده و 84 درصد از آنها، برنامه‌های خود را بر‌اساس برنامه ملی‌ای که توسط سازمان برنامه‌ریزی اقتصادی تدوین شده بود، تنظیم کرده بودند. بنابراین برنامه‌های دولت برای توسعه کشور، نه‌تنها هدایت‌کننده اقتصاد این کشور بود، بلکه الگوی بخش خصوصی برای تدوین برنامه‌های داخلی شرکت‌های بزرگ نیز محسوب می‌شد. هر چند، این برنامه‌ها با توجه به منافع شرکت‌های بزرگ ژاپنی طرح‌ریزی می‌شدند، اما در تحلیل نهایی، منافع ملی و تفسیری که نهادهای اصلی دولتی ژاپن مانند وزارت صنایع و بازرگانی بین‌المللی از این منافع ملی داشتند، ماهیت این برنامه‌ها را مشخص می‌کرد. این برنامه‌ها از طریق شبکه‌های نهادی موجود در صنایع داخلی و در بستر یک اجتماع همبسته و متحد، به سرعت به اهداف کمی و کیفی خود دست می‌یافت.
هرچه نظام اقتصادی ژاپن قوی‌تر و بخش خصوصی این کشور توانمند‌تر می‌شد، سطح دخالت‌های دولت و تاثیر ابزارهای دولتی بر اقتصاد نیز کاهش می‌یافت. این امر تا جایی ادامه پیدا کرد که موریاکی و یوشینوبو می‌نویسند: شواهد موجود موید این واقعیت است که از این پس، برنامه‌ریزی در ژاپن با شکست مواجه می‌شود. برنامه‌های متحول شده ژاپن از دهه ۸۰ به بعد، قالب چشم‌انداز پیدا می‌کنند. برنامه‌های توسعه متا‌خر ژاپن، عمدتا مسیری را که کشور باید در عرصه‌های متفاوت بپیماید توأم با نقاط بحرانی موجود در عرصه اقتصادی و اجتماعی داخلی، منطقه‌ای و بین‌المللی روشن می‌کند و درواقع، تعیین‌کننده جهت‌های اصلی برای حرکت ملی است.
طی دو دهه گذشته (به‌خصوص پس از بحران مالی اوایل دهه ۱۹۹۰)، با تقویت نظام بازار و تضعیف دولت توسعه‌گرا، ویژگی‌های برنامه‌های توسعه ژاپن نیز تغییر کرده و برنامه توسعه به‌صورت یک پیش‌بینی مورد اجماع نخبگان جامعه ژاپن متحول شده است. «این برنامه‌ها، پیش‌بینی موثری از چگونگی رفتارهای بخش خصوصی و بخش دولتی ارائه می‌کنند و در دو سطح خرد و کلان، به عوامل مهم اقتصادی و پتا‌نسیل‌های هر دو بخش برای گسترش فعالیت‌های خود در داخل و خارج از کشور می‌پردازند. این برنامه‌ها، در ماهیت، حاوی نگاهی خوش‌بینانه به رفتارهای هر دو بخش عمومی و خصوصی است.» در این مرحله، تنها شرکت‌های بزرگ و کوچک حاضر در بخش خصوصی با توجه به مکانیزم‌های بازار داخلی و تحولات بین‌المللی، به تدوین و اجرای اهداف کمی کوتاه‌مدت و میان‌مدت خود می‌پردازند. تقویت مکانیزم‌های بازار و تضعیف کارگزاری دولت در امر توسعه ملی، ویژگی بارز نظام سیاسی - اقتصادی ژاپن در دو دهه اخیر بوده است. شاید یکی از اهداف دولت برای تدوین این برنامه‌های چشم‌انداز گونه، افزایش اعتماد شرکت‌های ژاپنی نسبت به آینده باشد، چراکه با بروز بحران مالی اخیر در اقتصاد بین‌الملل، اهمیت مقوله اعتماد و تاثیر آن بر عملکرد شرکت‌های خصوصی، بیش از پیش آشکار شده است. این برنامه‌ها، کانون اعتماد برانگیز شرکت‌های ژاپنی در دنیای در حال تحول کنونی محسوب می‌شوند.
از مقاله‌ای به قلم سعید عطار،
استادیار گروه علوم سیاسی دانشگاه یزد
