بررسی روند تغییر نهاد وزارت و ایجاد وزارتخانه‌های جدید در جریان انقلاب مشروطه ایران
تغییر نظم دیوانی
«مسوولیت» و «وزرای مسوول»
مفهوم «مسوولیت» و ترکیب «وزرای مسوول» در نظام اداری و نوشته‌های سیاسی و انتقادی ایران دوره قاجاریه پیشینه داشت. فرمان صدراعظمی میرزا حسین خان سپهسالار که ناصرالدین شاه صادر کرد، احتمالا نخستین متن رسمی دوره قاجاریه بود که کلمه «مسوول» در آن به کار می‌رفت: «چون در هر دولت رسم و قرار این است که یک نفر از نوکران کافی و رجال دولت را مسوول امور دولت می‌نمایند...» پس از آن در لایحه تشکیلات دربار اعظم که سپهسالار تدوین کرد و در ذی‌قعده ۱۲۸۹ق/ ۱۸۷۲م به امضای ناصرالدین شاه رسید، به مفهوم مسوولیت برمی‌خوریم: «مسوولیت کل ادارات دولتی بر عهده صدراعظم است... سایر وزرا هر کدامی مخصوصا در محضر صدارت عظمی مسوول امور وزارت خود می‌باشند... اما کل وزرا در شور کلیه امورات دولتی شریک اعمال همدیگر و عموما مسوول امور دولت هستند.» فرمان ناصرالدین شاه برای تشکیل «وزرای مختار سته(شش‌گانه)» در سال ۱۲۹۱ق/ ۱۸۷۴م و متن «قانون به جهت دستورالعمل حکام ولایات و روسای نظام» که در زمان وزارت جنگی سپهسالار در سال ۱۲۹۳ق/ ۱۸۷۵م تدوین شد، نمونه‌های دیگرند. به‌نظر می‌رسد طرح مفهوم «مسوولیت» در دایره اصطلاحات سیاسی و دیوانی ایران از ابداعات عهد میرزا حسین خان سپهسالار باشد. در عزل و نصب‌های مکرر آن سال‌ها تنها در مواردی که نام او مطرح می‌شد مفهوم مسوولیت به میان می‌آمد. در فرمان‌های انتصاب و احکام مربوط به سایر رجال حرفی از مسوولیت نبود. در گفتمان سیاسی حاکم در سال‌های پایانی قرن ۱۳ هجری قمری مفهوم «مسوولیت» جایی نداشت. شاهد آن متن دستورالعمل ترتیبات تقسیم امورات کشور میان مستوفی‌الممالک، سپهسالار و نایب‌السلطنه موسوم به وزرای مسوول سه‌گانه، در سال ۱۲۹۵ق/ ۱۸۷۷م است. در این دستورالعمل کلمه «مسوولیت» بارها به کار رفته است، اما چون مفهوم آن جدید و ناآشنا بود و در نظام سیاسی ایران پیشینه‌ای نداشت، نویسنده ناچار شد در بند پایانی آن را توضیح دهد: «معنی مسوولیت این است که مکرر در ضمن قراردادهای دولت لفظ مسوولیت گفته شده است و چون معنی و تفسیر آن را ندانسته‌اند به‌نظر سهل ملاحظه کرده اهمیت آن را منظور نداشته‌اند. در وقوع خلاف تعهد، مرجع خدمت و مدیر امر مسوول است، به این معنی که قصور غیرت و عدم کفایت خود را ظاهر کرده وقت دولت را ضایع و کار مملکت را معطل نموده است. به ازای این تقصیر مورد پرسش و مواخذه گردیده از تمام اعتبارات و امتیازات محروم خواهد شد.»
در دوره مظفرالدین‌شاه مسوولیت همچنان با سیاستمداران و جریان‌های ترقی‌خواه پیوند داشت. نمونه برجسته آن مجلس وزرایی بود که در سال ۱۳۱۴ق/ ۱۸۹۶م بعد از عزل میرزا علی‌اصغر خان امین‌السلطان تشکیل شد. مقام صدارت عظمی ملغی شد و اداره امور به وزرایی که هر یک در کار خود «مسوول» بودند، واگذار شد. در این ترکیب علی‌قلی خان مخبرالدوله در مقام وزیر داخله عملا وظایف ریاست وزرا را عهده‌دار بود. چند ما‌ه بعد مخبرالدوله برکنار شد و ریاست مجلس وزرا به امین‌الدوله واگذار شد. مظفرالدین‌شاه از اجزای این مجلس به «وزرای مسوول» یاد کرد. دستخط مظفرالدین‌شاه به مناسبت وزارت عظمای امین‌الدوله یا دستخط او به وزیر علوم در باب انجمن معارف نمونه‌های دیگر هستند. همه این فرمان‌ها با تحولات مربوط به جریان‌های ترقی‌خواه در ارتباط بودند. چنانکه در فرمان‌های صدراعظمی و وزارت عظمای امین‌السلطان و عین‌الدوله که به جریان ضدترقی تعلق داشتند، هیچ حرفی از مسوولیت به میان نیامده است.
درباره منشأ و خاستگاه این مفهوم می‌توان حدس‌هایی زد. به احتمال، ترقی‌خواهان ایرانی این مفهوم را در برابر اصطلاح انگلیسی Responsible Government به کار می‌بردند. «دولت محدود و مسوول» در مفهوم عام آن در تا‌ریخ تفکر اروپایی در پیوند با نظریه دولت مشروطه آمده است. فراتر از این معنای عام مفهوم «مسوولیت» متضمن نوعی ابهام است. مفهوم «دولت مسوول» را در سه معنی می‌توان به کار برد: مسوولیت در معنای نخست منطبق بر همان معنای عام است که گفته شد. در این معنا این اصطلاح برای متمایز کردن حکومت‌های لیبرال از حکومت‌های دیکتاتوری و فردمحور به کار می‌رود. در این نگاه، دولت مسوول مبین نوعی دولت است که «در برابر افکار عمومی پاسخگوست... و در برابر نمایندگان انتخاب‌کنندگان حساب پس می‌دهد.» معنای دوم دولت مسوول به تعهد اخلاقی و عملی دولت در قبال جامعه اشاره دارد. در معنای سوم، مسوولیت مفهومی خاص دارد و مراد از آن نظام سیاسی انگلستان و کشورهای وابسته به امپراتوری بریتانیاست که اعضای دولت جمعا و به انفراد در برابر نهاد قانون‌گذار پاسخگو بودند. این شیوه‌ای بود که در انگلستان و سپس در کانادا و بعدها در سایر مستعمرات سفیدپوست انگلستان اعمال شد. در این معنا با مسوولیت در دو سطح روبه‌رو هستیم. سطح نخست، مسوولیت هر یک از وزرا به انفراد در برابر پارلمان که حاصل انقلاب ۱۶۸۸م انگلستان بود و سطح بعدی مسوولیت جمعی وزرا در برابر پارلمان که بین سال‌های ۱۷۸۰ تا ۱۸۳۲م در بریتانیا شکل گرفت. تداول اصطلاح «دولت مسوول» از حدود سال ۱۸۲۹م حاصل شکل‌گیری و گسترش این مفهوم اخیر مسوولیت بود.
به‌نظر می‌رسد بتوان طرح مفهوم «مسوولیت» در نظام سیاسی ایران را نتیجه آشنایی ایرانیان با مفهوم غربی «دولت مسوول» به‌‌طور عام و نظام سیاسی انگلستان به‌‌طور خاص دانست. خان خانان نویسنده «رساله در اصلاح امور» در سال ۱۳۱۴ق/ ۱۸۹۶م تقریبا همزمان با وزارت داخله مخبرالدوله، اجزای دولت را به سه دسته مسوول، آمر و ما‌مور طبقه‌بندی کرد. احتمالا این نخستین بار بود که در دستگاه اجرایی ایران به مفهوم «مسوولیت» از بُعد نظری و به‌عنوان اصطلاحی خاص نگریسته می‌شد: «اما مسوول کسانی‌اند که عنان امور به دست ایشان است. مورد مرحمت‌اند و طرف مشورت. حسن رفتارشان در مملکت سرمشق اخیار است و سوء کردارشان موجب خسارات بسیار... اما آمر کسانی‌اند که مسوولیت ایشان محدود و منحصر در ادای تکلیف است و ضرر و نفع ایشان در حیطه نفوذشان.» حسین بن محمود موسوی در رساله «در تعریف تشکیل ملت متمدن» که در دوره مظفری به رشته تحریر درآمده است، می‌نویسد: «هر یک از وزرا و کارکنان دولت را دو مسوولیت باید باشد، یکی مسوولیت تحت اداره خود و یکی مسوولیت در کلیه امورات دولتی. مقام سلطنت را اغماض از این دو مسوولیت نشاید.» به‌نظر می‌رسد موسوی در تلاش برای تطبیق مسوولیت دوگانه وزرا در دولت‌های مسوول اروپایی با بستر سیاسی ایران به این حکم رسیده باشد. ملکم در رساله «اشتهارنامه اولیای آدمیت»، تقریبا همزمان با رساله خان خانان، برای نخستین بار در رسالات خود از «مسوولیت وزرا» سخن گفت و آنها را در محضر دربار اعظم مسوول خواند. اصلاح‌طلبان ایرانی داخل حاکمیت تحقق مسوولیت وزرا را به‌مثابه راهی برای برون‌رفت از مشکل ناکارآمدی دولت می‌نگریستند، اما در فقدان پارلمان یا هر نوع نهاد نمایندگی مردم که مستقل از دولت باشد، مرجع مسوولیت نامشخص بود و طرح این مفهوم با ابهام‌هایی همراه می‌شد. مفهوم مسوولیت در خاستگاه اصلی آن، نظام‌های سیاسی اروپا، در پیوند با دولت مشروطه شکل گرفت. تلاش‌ها برای تطبیق این مفهوم با نظام سیاسی ایران پیش از مشروطه و ارائه تعریفی از آن متناسب با بستر سیاسی موجود به مسوولیت نزد شاه یا دربار اعظم یا حتی بدون هیچ مرجع مشخص می‌انجامید. شاید به همین علت نیز گفته‌های آثاری ما‌نند رساله خان خانان نامفهوم از آب درمی‌آمد. ملکم ۱۰ سال بعد، مقارن انقلاب مشروطه، در رساله «ندای عدالت» از «مسوولیت وزرا» در پیشگاه مجلس قانونی سخن به میان آورد. نویسنده ناشناس رساله «مکتوب دانشمند» هم در رمضان ۱۳۲۴ق/ ۱۹۰۶م به موضوع مسوولیت وزرا نزد مجلس اشاره کرد. در اینجا با معنایی از مسوولیت روبه‌رو هستیم که به کارکرد دولت‌های مسوول اروپایی شباهت بسیار دارد. دقیق‌ترین تبیین از این مفهوم حدود یک سال پس از پیروزی مشروطه در رساله «حقوق اساسی یعنی آداب مشروطیت دول» نوشته میرزا محمدعلی خان ذکاءالملک آمد. او به‌درستی مفهوم مسوولیت جمعی و انفرادی وزرا در دولت‌های مشروطه اروپایی را تشریح کرد. همین دریافت از مسوولیت بود که در ما‌ه‌های پرالتهاب پس از پیروزی مشروطه دستمایه تحقق مقدمات دولت نوین قرار گرفت.
انقلاب مشروطه و تشکیل مجلس شورای ملی زمینه تحقق مفهوم مسوولیت را در نظام سیاسی ایران فراهم آورد. تلاش برای عینیت بخشیدن به این مفهوم که پایه حکومت مشروطه تلقی می‌شد، زمینه‌ساز تشکیل نهاد وزارت در معنای جدید آن شد. این امر از طریق مفهوم وزیر مسوول محقق شد. مسوول شدن وزرا در پیشگاه مجلس به تمایز وزرای مسوول از وزارتخانه‌های متعدد قبل از مشروطه و ارائه تعریفی جدید از وزارت انجامید. در برخی از بندهای قانون اساسی مشروطه به «وزرای مسوول» اشاره شد در جلسات متعدد مجلس از «وزرای مسوول» سخن به میان آمد. «وزیر مسوول» در پیوند مستقیم با مشروطه و قانون و در تا‌کید آن به کار می‌رفت و عنصری نو در نظم سیاسی ایران محسوب می‌شد. حتی محمدعلی‌شاه هم وزرای مسوول را در پیوند با مشروطه می‌دید: «اکیدا به تمام وزرای مسوول امر می‌فرماییم که بر طبق قوانین مشروطه منتهای جد و قابلیت خود را در رتق و فتق امور مشهود و معمول بدارند.» در اعلانی که به احتمال در نیمه‌های سال ۱۳۲۵ق/ ۱۹۰۷م منتشر شده می‌خوانیم: «سابقا شاه و شاهزادگان و وزرا و حکام ظلم و تعدی می‌کردند. حالا آقایان و آقازادگان آن ظلم‌ها را می‌نمایند. و الا اگر وکلای مجلس مقدس و یا وزرای مسوول یا آقایان ملت مردمان دانا و پخته و عاقل و کامل و مشروطه‌خواه بودند...» در این عبارات آشکارا «وزرای مسوول» و «وزرا» در دو مفهوم متفاوت به کار رفته‌اند و اشاره به دو نظم سیاسی متفاوت دارند. اصطلاح وزیر مسوول که در دوره وزارت داخله مخبرالدوله و ریاست وزرایی امین‌الدوله نیز کاربرد داشت، در ما‌ه‌های ابتدایی پیروزی مشروطیت به صورتی خاص درآمد و برای پرهیز از تداخل معنایی مفاهیم جدید با ساختارهای پیشین به کار گرفته شد. سرانجام نیز در خدمت تشکیل وزارتخانه‌های جدید به‌عنوان نهادی نو قرار گرفت.
محدود شدن تعداد وزارتخانه‌ها
پس از استقرار مشروطیت مساله شکل دستگاه اجرایی، تعداد وزیران و نقش و کارکرد آنها مورد توجه سیاستمداران قرار گرفت. به‌نظر می‌رسد طرح غیر‌رسمی اولیه‌ای برای تشکیل هیات دولت براساس هشت وزیر و یک رئیس‌الوزرا تهیه شده بود. این هشت وزیر در تمایز از وزرای متعدد بازمانده از دوره قبل از مشروطه «وزرای مسوول» خوانده می‌شدند، اما در عمل، در ما‌ه‌های آغازین، جریان امور بر همان مدار سابق قرار داشت. به این معنی که در عین اینکه در حرف و نظر وزرای هشت‌گانه در برابر مجلس مسوول دانسته می‌شدند، اجرای کارها در عمل به دست وزرای متعدد سابق بود. این رجوع به روال سابق و دوگانگی میان حرف و عمل نه تنها از جانب دولت که از سوی مجلس هم بود. برای مثال در یک مورد نمایندگان مجلس در واکنش به اعلانی که در شهر منتشر شده بود، خواهان استنطاق از وزارت انطباعات شدند. حال آنکه اگر مجلس تنها وزرای هشت‌گانه را به رسمیت می‌شناخت، اساسا نباید مقامی به نام وزیر انطباعات وجود می‌داشت.
رخدادهایی چند زمینه دگرگونی این وضعیت را فراهم آورد. مجلسیان در موضوعات متعدد خواهان حضور وزرا در مجلس، پاسخگویی آنها و پذیرش مسوولیت از جانب آنها بودند. اما وزرا خودداری می‌کردند. این امر موجب نارضایتی نمایندگان شد و اعتراض‌هایی را در پی داشت. آنچه دوگانگی پیش‌گفته را به سطح کشمکش‌های سیاسی کشاند و به موضوع منازعه بدل کرد، مساله دو وزارتخانه جنگ و گمرک بود. وجود کامران میرزا نایب‌السلطنه در رأس وزارت جنگ خطر بزرگی برای مشروطه به شمار می‌آمد. از سوی دیگر بروز زمزمه‌هایی مبنی بر تجدید قرارداد استخدام بلژیکی‌ها در اداره‌های پست و ضراب‌خانه، اختلافات سعدالدوله با مسیو ژوزف نوز، وزیر گمرک و حساسیت جامعه ایران به بلژیکی‌ها بر شدت اختلافات افزود. نمایندگان مجلس و آزادی‌خواهان با تا‌کید بر تحدید تعداد وزرا و اصرار بر حضور آنان در پیشگاه مجلس، به‌دنبال روشن کردن جایگاه نوز در هیات دولت بودند.
با درگذشت مظفرالدین‌شاه، معرفی وزیران به مجلس و پذیرش مسوولیت در پیشگاه مجلس به یکی از صحنه‌های مهم تقابل محمدعلی‌شاه و مشروطه‌خواهان بدل گردید. شاه تلاش داشت با در اختیار گرفتن دو وزارت جنگ و گمرک، نبض امور نظامی و ما‌لی را در دست بگیرد و به این وسیله در عمل بر طریق استبداد حکمرانی کند. بنابراین، با معرفی وزرای این دو وزارتخانه به‌عنوان «وزیر مسوول» به مجلس مخالفت می‌ورزید. در بستر این رخدادها مجلس رسما خواهان معرفی وزرا و تعیین حدود تکالیف آنها شد. دو موضوع نوز و نایب‌السلطنه و خودداری وزیران از پاسخگویی موضوع مهم‌تری را پیش کشید که آن مشخص شدن حدود وزارتخانه‌ها بود. وزرا در مواجهه با سوالات نمایندگان از پاسخ طفره می‌رفتند و سوال مطرح‌شده را خارج از حدود وزارتخانه خود می‌شمردند. وزیر ما‌لیه، میرزا ابوالقاسم خان ناصرالملک، در پاسخ به سوالی درباره گمرک گفت: «گمرک وزیر علی‌حده دارد باید این مطالب از او سوال شود.» ناصرالملک هم در جواب سوالی درباره اداره پست همین پاسخ را تکرار کرد. مسوولیت وزرا مستلزم معین شدن دامنه عمل آنها بود. محدود و معین شدن دامنه عمل وزارتخانه‌ها گریزگاه‌هایی از این دست را از وزیران سلب می‌کرد. ما‌دامی که عنوان‌های وزارتی متعدد قبل از مشروطه برقرار بودند و نسبت آنها با وزارتخانه‌های مسوول مشخص نبود، این امر امکان‌پذیر نمی‌شد؛ یعنی آن وزارتخانه‌های سابق یا باید به مجلس معرفی و مسوول شناخته می‌شدند، یا آنکه در وزارتخانه‌های جدید ادغام می‌شدند. به گفته آقا میرزا ابوالحسن خان، «این نمی‌شود که بگویند هشت نفر وزیر مسوول است، در حالتى که دوازده وزیر دیگر باشد. مثلا وزیر جنگ معین شد و مجلس او را شناخت، دیگر وزیر قورخانه و مخزن و غیره و غیره چیست. اینها را باید مدیر و رئیس گفت یا به وزارت معرفى شده و مسوول باشند.» این گفت‌وگوها سوال بسیار مهم‌تری را پیش کشید. صنیع‌الدوله، رئیس مجلس، پرسید: «وزیر یعنی چه؟ هر کس می‌داند بگوید.» درک ضرورت ارائه تعریفی معین از «وزیر» از جدا شدن این مفهوم از معانی سابق و تبدیل آن به مفهومی خاص با جایگاه، تعاریف و مرزهای جدید خبر می‌داد.
در سه ما‌ه آغازین عمر مجلس اول مساله ترتیب هیات دولت و تعداد وزارتخانه‌ها و مسوولیت آنها موجب سخت‌ترین درگیری‌ها بین نمایندگان مجلس و حکومتگران سنتی شد. اهمیت این چالش از نگاه معاصران و ناظران بیرونی به حدی بود که یادداشت‌نویس سفارت انگلیس این گفت‌وگوها را اولین مذاکره‌ای دانست که در مجلس موضوع بحث شده است. روزنامه‌ها و انجمن‌ها در خارج از مجلس هم خواهان مسوول شدن وزرا و محدود شدن تعداد وزارتخانه‌ها بودند. روزنامه حبل‌‌المتین در مقاله‌ای نوشت: «در اواسط سلطنت شاه شهید(ناصرالدین‌شاه) خواستند به تقلید دول خارجه وزرای متعدد نصب کنند. اولیای زمان عوض اینکه عدد وزرا را موافق قواعد علمی محدود نگاه بدارند، به یک سفاهت عجیب، چهل پنجاه نفر اشخاص بی‌کار و بی‌ربط را به اصطلاح خود وزیر قرار دادند... در ترتیب هیات وزرا آنچه به قانون علمی مقرر شده این است که عدد وزرا باید محدود باشد.» روزنامه ندای وطن درباره بی‌ترتیبی وزارتخانه‌ها آورد: «مثلا وزیر گمرک، وزیر تلگراف، وزیر پست اگرچه رسما وزیر خوانده می‌شوند... ناچار راجع به ما‌لیه است.» مساله از منازعات و گفت‌وگوهای مجلس و روزنامه‌ها فراتر رفت. در انجمن‌ها ضمن تمجید از میرزا رضا کرمانی، از کشتن وزرا در صورت عدم قبول مسوولیت از جانب آنها سخن به میان آمد. در جلسه ۱۹ ذی‌حجه مجلس شورای ملی، آقا سید محمدتقی با اشاره به گفت‌وگوهای انجمن‌ها و مجالس عمومی گفت: «نباید به آنها گفت که اگر وزرا نیامدند و خود را مسوول ندانستند ما آنها را می‌کشیم یا به زور می‌آوریم حاضر می‌کنیم که خودشان را مسوول مجلس بدانند.» بر بستر این رخدادها روزهای پایانی سال ۱۳۲۴ق/ ۱۹۰۶م شاهد نخستین دور رویارویی جدی محمدعلی‌شاه با مجلس و مشروطه‌خواهان بود. موضوع برجسته اختلافات مدلول فرمان صادرشده توسط مظفرالدین‌شاه در ۱۴ جمادی‌الثانی بود. شاهدان و روایتگران تا‌ریخ مشروطه کشمکش‌های آن مقطع را بر سر مشروطه دانستن یا ندانستن نظام حکومتی ایران بعد از آن فرمان ارزیابی کرده و سایر درخواست‌ها و موضوعات آن روزها را فاقد اهمیت دانسته‌اند.[۶۸] در واقع این بحث آن قدر مهم و حیاتی بود که سایه سنگین آن ما‌نع دیده شدن زمینه‌ها و پیامدهای مهم آن رویارویی گردید.
از مقاله‌ای پژوهشی به قلم: سیده فاطمه‌سادات نژاد، سهراب یزدانی مقدم، محمدتقی مختاری
