مقایسه تطبیقی عملکرد اقتصادی مجالس اول و سوم شورای ملی

اصلاح و تعدیل بودجه

تاسیس مجلس شورای ملی و حضور نمایندگان مردم درکسوت قانون‌گذار و ناظر بر امور کشور، نقطه عطفی درتاریخ ایران به‌شمار می‌رود. برای نخستین بار نظرات و آرای مردم در قالب تصمیم‌گیری و اقدامات وکلایشان انعکاس می‌یافت.

 مجلس اول،‌ با بیشترین تعداد نمایندگان از طیف بازرگان و صاحبان مشاغل و تجار تشکیل شده بود. ازاین رو، شاید بتوان ادعا کرد در آن شرایط خاص، توجه ویژه‌ای که نمایندگان مجلس نسبت به مسائل اقتصادی و معضلات مالی ایران داشتند، فقط به دلیل ضرورت‌ها و دغدغه‌های واقعی مملکت محسوب نمی‌شد، بلکه شاید ناشی از میزان وقوف نمایندگان از تاثیرات مخرب معضلات مالی و اقتصادی؛ و به همان اندازه اشراف ایشان در رسیدگی به امورات مربوط به آن بوده است. با این پیش فرض باید روند مثبت یا منفی اقدامات اقتصادی مجلس اول، که برآیند دانش و تخصص طبقه تجار حاضردرمجلس بوده، را دستاورد عینی و شهودی از تقسیم کار و نظارت هدف‌مند مشروطه‌خواهان و دولتمردان جدید برشمرد.با این مختصر، درمقاله کنونی تلاش می‌شود بر اساس مشروح مذاکرات مجلس اول در مقایسه با مجلس سوم،‌ عملکرد اقتصادی مجالس مذکور بررسی شود. این نکته لازم به ذکر است که عملکرد اقتصادی مورد بحث قابلیت این را دارد که در ابعاد مختلفی مطالعه و بررسی شود. رئوس این ابعاد به شرح زیر عبارتند از:

الف) یکی از مهم‌ترین شقوق مورد توجه در بررسی عملکرد اقتصادی مجلس اول را باید در سرسختی و مخالفت شدید نمایندگان مجلس، با دریافت وام از کشورهای خارجی و منابع مالی بیگانه جست‌وجو کرد. از آنجا که در سال‌های پایانی سلطنت مظفرالدین شاه،‌ وضعیت اقتصادی ایران از همیشه ضعیف‌تر و دولت عملا با خزانه‌ای ورشکسته روبه‌رو بود و دولت چاره کوتاه مدت و راه تسکین فوری این معضل را در اخذ وام‌های متعدد و استقراض از کشورهای خارجی می‌دید. ایران با تنها منبع درآمد خود، که گرفتن وجوه مالیاتی از مردم بود،‌ نمی‌توانست در موعد باز پرداخت وام‌ها خوش‌قول باشد. از یکسو،‌ فقدان هرگونه امکانات برای بخش‌های صنعتی یا تولیدی موجب می‌شد مردمی که باید مالیات خود تادیه می‌کردند، به دلیل شرایط نابسامان اقتصادی کشور ‌نتوانند کاری از پیش ببرند؛ از سوی دیگر دولت امکان هیچ‌گونه فعالیت اقتصادی و سرمایه‌گذاری صنعتی را نداشت. نتیجه آنکه هیچ روزنه امیدی برای حل مشکلات مالی و جبران باز پرداخت وام‌های خارجی، که اغلب با بهره‌های زیاد به دولتمردان ایران تحمیل شده بود وجود نداشت.

پس از پیروزی انقلاب مشروطه و در روزهای آغازین حیات مجلس اول شورای ملی، به دستور نخست‌وزیر وقت، مشیرالدوله نائینی، مهدی‌قلی‌خان هدایت– مخبرالسلطنه- راهی مجلس شد تا با نمایندگان مجلس مشورت کند و برای پرداخت بدهی‌های عقب‌مانده دولت، آنها را متقاعد کند تا با درخواست وام از دولت‌های روسیه و انگلستان موافقت کنند. طی گزارشی، که مخبرالسلطنه برای نمایندگان قرائت کرد، میزان بدهی‌های دولت حدود بیست کرور تومان(۱۰ میلیون تومان)،‌ بدهی داخلی و خارجی اعلام شد. در واکنش به این خبر، نمایندگان مجلس عکس‌العمل‌های متفاوتی از خود نشان دادند. تعدادی از آنها چاره‌کار را همان سیاق قبلی اقدامات دولت، یعنی استقراض خارجی دانستند. عده‌ای دیگر برعکس با دریافت هر نوع قرض و وامی مخالفت کرده، انجام این کار را جز زیان برای ایران نمی‌دیدند. نهایتا با اجماع نمایندگان‌ این‌گونه قرارگذاشتند که دولت صورت مخارج خود را به مجلس ارسال کند تا نمایندگان ضمن بررسی آن‌ مخارج غیرضروری را حذف کنند. این پیشنهاد از سوی گروه تجار مجلس و معین التجار مطرح شد. وی دولت را موظف کرد صورت دخل‌وخرج سه سال گذشته خود را به شکل گزارشی مکتوب تهیه و به مجلس ارائه کند. سپس گزارش مذکور را نمایندگان مجلس مطالعه کنند‌ و در شرایطی که مشخص شود دولت با کسری بودجه مواجه است، برای یافتن راه‌حل مناسب، مذاکراتی انجام شود و پیشنهاد کارآمدی ارائه شود. نکته مهم اینکه در هیچ شرایطی از استقراض برای حل مشکلات مالی دولت استفاده نشود. در نتیجه موضوع اخذ وام خارجی کاملا منتفی شد.

مخالفت صریح نمایندگان با دریافت هر گونه وام خارجی ادامه یافت و نهایتا با موافقت اکثریت مجلس به تصویب رسید. در مقابل، دولت نه تنها حاضر به تهیه و ارسال صورت مخارج و مداخل خود به مجلس نشد،‌ بلکه در ضرب‌الاجلی دو سه روزه، به نمایندگان مهلت داد تا به هر طریقی که می‌توانند جهت کسب نتیجه مورد قبول دولت و عملی‌شدن دریافت وام با یکدیگر مشورت کنند و به توافق برسند. اولتیماتوم دولت، ‌واکنش شدید نمایندگان را به دنبال داشت. آنان که از این ضرب‌الاجل سخت برآشفته بودند، اعلام کردند:‌ «... ملت نمی‌تواند خانه و لانه خود را به روس و انگلیس بدهد. که چه خبر است‌ امیر بهادر جنگ و فلان وزیر و فلان دبیر و فلان امیرپول می‌خواهد.» مخالفت به تنهایی نمی‌توانست چاره‌کار باشد و در بهبود وضعیت اقتصادی ایران تاثیری نمی‌گذاشت، و قاعدتا باید در فکر راهی با ثبات و هدفمند می‌بودند؛‌ اصرار بیش از حد دولت در اتخاذ راه‌حل مناسب، موجب شد تا این بار نیز نمایندگان قشر بازرگان و تجار که مقتضیات اقتصادی و راه‌های برون‌رفت از مشکلات ناشی از به خطر افتادن سرمایه و اقتصاد را می‌فهمیدند، برای تغییرات بنیادی در مسائل اقتصادی ایران، پیشنهاد تاسیس و تشکیل بانک ملی را در کشور به مجلس ارائه کردند. پیشنهادی که با استقبال از سوی سایر نمایندگان مجلس و هواداران آن روبه‌رو شد. به‌گونه‌ای‌که بابت مخالفت نمایندگان مجلس با اخذ وام از کشورهای دیگر و پیشنهاد تاسیس بانک ملی، هیات رئیسه مجلس ‌نامه‌های تشکرآمیز زیادی دریافت کرد.

به این ترتیب همپای اقدامات تجار، که از پیشنهاددهندگان تاسیس بانک ملی بودند، نمایندگان سایر قشرهای حاضر در مجلس نیز با تشکیل اجتماعات گوناگون در فکر تهیه سرمایه اولیه بانک برآمدند. چنان‌که اشاره شد، در این مقطع که مجلس همچون آیینه‌ای خواسته‌های مشروطه‌طلبان و مظهر اقتدار حکومت مردمی را منعکس می‌کرد، هوادارانی خارج از چارچوب ساختمان مجلس با تصمیمات خود همراه حمایت‌های خود تاثیر مضاعفی بر مصوبات و اقدامات نمایندگان مجلس می‌گذاشتند. مساله بانک ملی یکی از اولین و مهم‌ترین صحنه‌های نمایش تعامل بین مردم و مجلس را به تصویر کشید. تعاملی که با ارسال عرایضی در حمایت و تشکر از عملکرد نمایندگان مجلس آغاز شد. در ادامه نیز عده کثیری از زنان در تایید تصمیم مجلسیان، با ارسال مکتوبی به خانه مردم، ‌آمادگی‌شان را برای تسهیل شرایط تاسیس بانک ملی با فروش طلا، زیورآلات و اشیای قیمتی خود اعلام کردند.

به نظر می‌رسید با این همدلی و همکاری که میان مردم و مجلس مشاهده می‌شد، بدون هرگونه دردسری بانک تاسیس شود. اما به‌‌رغم تلاشی که در قالب ادامه بحث و بررسی تشکیل بانک ملی مجلس شورای ملی دوره اول، که دراکثر جلسات از سوی نمایندگان در جریان بود، موانع متعددی پیش روی اجرای این تصمیم گذاشته شد که عملا به عقیم ماندن آن منجر شد. از جمله موانع پیش‌بینی شده می‌توان از مخالفت‌های دولت با اجرای این تصمیم نام برد که از قبل مشخص بود تنها چاره کار را اخذ استقراض خارجی می‌داند و قطعا با تامین منافع برخی از رجال و نمایندگان مجلس نیز مربوط بود. بی‌تجربگی نمایندگان در انجام تصمیماتی این چنینی یکی دیگر از عوامل ناکامی نمایندگان مجلس در طرح تاسیس بانک ملی بود. به ویژه آنکه نبود سرمایه لازم تاسیس بانک نشان از فشارهای مضاعف مالی بود.‌ اغتشاشات داخلی کشور و همکاری نکردن درباریان و حکام با مجلس،‌ به تدریج اندیشه سرمایه‌گذاری در بانک ملی را با تردید مواجه ساخت. به گونه‌ای که کم‌کم صحبت از تاسیس بانک نادیده گرفته شد و فضای روانی حاکم بر مجلس، امکان اخذ وام از منابع خارجی را به موضوع دوباره مجلس بدل کرد.

ب) از دیگر مصادیق عملکرد اقتصادی مجلس شورای ملی دوره اول که مورد درخواست نمایندگان قرار گرفت، در راستای حفظ کرامت ملی مخالفت با اختیاراتی بود که تا آن زمان به بیگانگان واگذار شده بود. در بحبوحه مناقشات و مذاکرات بر سر دریافت یا امتناع از دریافت وام از کشورهای روسیه و انگلستان که بین نمایندگان مجلس در نظر گرفته بود، وکلای مجلس به‌دلیل اینکه شرایط دریافت وام، مطابق با الگوی استقراض‌های قبلی در سال۱۹۰۲میلادی از روس‌ها بود و در آن زمان هم از نحوه دریافت قرض و اخذ وام اطلاعات لازم و کافی وجود نداشت، اعلام کردند نمی‌توان انتظار تصمیم و اظهار نظری بدون شناخت از شرایط موجود را داشت. از این‌رو، هیات دولت موظف شد برای رفع این مساله، اطلاعات کافی و مورد نیاز وکلا را در اختیار مجلس شورای ملی قرار دهد و در صورتی که مطالعه و بررسی‌های نمایندگان مجلس این نتیجه را مشخص می‌کرد که قرارداد و مدارک مربوط به اخذ وام، منافع کشور را استیفا نخواهد کرد و موجب خسران منافع ملی شد و استقلال ایران را به مخاطره می‌اندازد: «‌.... اقدامی ننمایند تا تدارک وجهی در داخله به هر قسمی که پیشرفت کند بشود و دو قرض روس را داده خود را از این ننگ و عار برهانیم.»

ج) درسومین حرکت مخالفت جویانه نمایندگان مجلس در مواجهه با حضور بیگانگان در امور اقتصادی کشور، وکلای مجلس نسبت به عملکرد شرکت نفت دارسی و قراردادی که تماما به ضرر ایران بود، اعتراض کردند و به مخالفت با این قرارداد نفتی پرداختند. گروه نمایندگان صنف تجار – که بیشترین مخالفت را با سلطه اقتصادی بیگانگان داشتند- نقش کاملا برجسته و بارزی در این میان ایفا کردند.

د) از دیگر خواسته‌های نمایندگان مجلس اول، اصلاح وتعدیل بودجه کشور بود‌. ازاین رو، جزو اولین کمیسیون‌های تشکیل شده در مجلس اول،‌ کمیسیون مالیه بود که حاج معین التجار و حاج امین‌الضرب دو نماینده مشهور تجار از اعضای آن بودند. تقی‌زاده نماینده تجار تبریز معتقد به این اصل بود که مالیه روح مشروطه است. تلاش کمیسیون مالیه بیشتر معطوف به ایجاد تعدیل در مخارج کشور و افزایش عایدات دولت با اجرای تصمیماتی چون کاهش بعضی از حقوق و مستمری‌های مادام‌العمر یا قطع بعضی از حقوق‌ بود. ضمن اینکه پرداخت نیمی از مطالبات معوقه نیز در دستور کار نمایندگان قرار گرفت. نتیجه چنین اقداماتی از سوی مجلس اول، موازنه نسبی جمع و خرج کشور برای مدت حدود یک‌سال بود. اما همان‌طور که اشاره شد، مشکل اقتصادی کشور با راه‌حل‌های مقطعی چون شیوه‌های مذکور حل نمی‌شد. با بررسی مذاکرات مجالس دوم و سوم روند رو به افزایش بحران مالی وضعیت کشور را وخیم‌تر می‌کرد، در نتیجه توسل به تمهیدات جدید را می‌طلبید که در راس آن دعوت از مورگان شوستر مستشار مالی آمریکایی بود تا شاید موفق شود برای بحران اقتصاد ایران راه‌حلی پیدا کند. تصویب قوانین اقتصادی متعدد مجلس سوم ادامه نگرانی‌های مجلس را از شرایط اقتصادی می‌نمایاند. مساله‌ای که احساس خطر شدید نمایندگان از وضعیت بد اقتصاد مملکت را القا می‌کرد برای شاه بود. متقابلا محمدعلی شاه نیز که از اقدام مجلس به شدت عصبانی شده بود، درصدد تلافی برآمد. یکی از عوامل اصلی در بروز مشکلات سیاسی بعدی و مقاومت شاه در برابر اجرای قوانین مشروطه ریشه در همین ماجرا داشت.

ه‍) درمقایسه با توزیع جمعیتی نمایندگان مجلس اول که بیشتر از بازرگانان و تجار به شمار می‌رفتند، پایگاه اجتماعی نمایندگان مجلس سوم را طبقه تجار تشکیل نمی‌داد. واکنش بازرگانان که در قبال عملکرد اقتصادی مجلس این دوره با بیشترین اعتراضات طیف تجار مواجه شد، نتیجه منطقی صیانت از پایگاه و خاستگاه نمایندگان مجلس سوم شورای ملی را نشان می‌داد که در مقایسه نمونه‌هایی از اقدامات اقتصادی و در عین حال در تضاد با منافع تجار در دوران سومین مجلس شورا می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

دو رسم واگذاری تیول و تسعیر اجناس که از همان ابتدای دوره قاجار مرسوم بود و به واسطه نقش مهمی که در کاهش عایدات دولت ایفا می‌کردند، از جمله عوامل موثر در ضعف اقتصادی ایران به شمار می‌رفتند و از سوی مجلس و در جهت ساماندهی به وضعیت موجود، تمهیداتی اندیشیده شد. مبنی بر اینکه برای رسیدگی به این دو مقوله در برنامه کاری نمایندگان، اخذ مالیات منبعی برای درآمد دولت و جلوگیری از نفع گروهی خاص،‌ مورد توجه قرار گرفت. برای بنادر و قصبه‌های بزرگ، مالیاتی بالغ بر صدی پنج عایدات خالص سالانه تعیین گردید. ضمن اینکه تعقیب سیاست اصلاحات اقتصادی، برطبق قانونی که از تصویب نمایندگان مجلس گذشت، تحت عنوان «مالیات دخانیات»، براقسام توتون و تنباکو مالیاتی بالغ بر صدی سی قیمت کالا تعیین شد. انجام این گونه تصفیه‌های اقتصادی که تاکنون در ایران سابقه نداشت، به تحمیل فشار مالیاتی زیاد بر جامعه شهری، اصناف، تجار و صاحبان مشاغل منجر شد در مقایسه با طبقه مالکان و زمین‌داران بزرگ که از پرداخت مالیات‌های مذکور معاف بودند، اعتراضات وسیعی بر ضد مجلس سوم رقم زد. از آنجا که برخلاف مجلس اول، که در اکثر قوانین اقتصادی نمایندگان تجار صاحب نظر بوده و از جان و دل برای موفقیت مصوبات مجلس تلاش می‌کردند؛ این بار چون طبقه تجار صاحب کرسی چندانی در مجلس نبودند و در ضمن از ناراضیان شمرده می‌شدند؛‌ در مجلس سوم، قوانین اقتصادی مبتنی بر دانش تجاری ایشان و در جهت رفع مشکلات مالی کشور نمودی نداشت. به واسطه فقدان امنیت و شرایط نامناسبی که سرمایه‌های آنها را به مخاطره می‌انداخت و در عمل به معنای ناکارآمدی حکومت مشروطه در حفظ موقعیت و منافع تجار قلمداد می‌شد، دلسردی و ناامیدی تجار از مشروطه و تحولات اساسی وعده داده شده زمان استقرار حکومت مشروطه امری دور از انتظار نبود.

و) در حالی که مجلس اول موفق به تشکیل بانک ملی نشد وکماکان نظام پولی کشور را بانک‌های خارجی و در راس آن بانک شاهنشاهی انگلیس می‌چرخاند، از سوی این بانک‌ها مقرراتی وضع شد که علاوه بر ایجاد مشکلات بغرنج‌تر در اوضاع اقتصادی ایران، اعتراض‌های زیادی را به وجود آورد. در واکنش به شرایط موجود، نمایندگان مجلس سوم، قانون منع خروج طلا و نقره و اسکناس از سوی بانک شاهنشاهی را به تصویب رساندند. زیرا نظارت بانک شاهنشاهی بر امور پولی ایران به ایجاد معضل مهمی مانند کمبود مسکوک نقره و طلا در جامعه منجر شد. طبق این قانون موقتا،‌ بانک شاهنشاهی مکلف شد جهت رفع مشکلات صرافی‌ها و حفظ تعادل بازار، دو ماه در مقابل چاپ اسکناس‌های خود،‌ روزانه ۱۰ هزار تومان مسکوک نقره تادیه نماید و تبدیل اسکناس به مسکوک نیز فقط به میزان یک تومان در هر روز تعیین شد.

ز) از جمله مصوبات قانونی مجلس سوم شورای ملی، قانون تشکیلات وزارت مالیه کل مملکت ایران بود که در ۷۶ ماده اصلی و چند ماده الحاقیه تدوین شد.‌ وزارت مالیه به ۹ قسمت منقسم و می‌بایست تحت ریاست مستقیم وزیر مالیه اداره می‌شد. وظایف وزیر مالیه نیز در ۱۱ مورد تعیین شد که مهم‌ترین آن، نظارت بر اجرای قوانین مالی و جلوگیری از اسراف در مالیه بود. ضمن اینکه در بخش‌هایی دیگر از این قانون، وظایف خزانه‌دار کل به تفصیل ارائه شده بود. هدف اصلی از طرح این قانون، تلاش در جهت بهبود و تنظیم امور مالی کشور بود که بنا به گفته یکی از نمایندگان مجلس سوم، هشت کرور کسری داشت. از این رو، مجلس سوم، برای کسب درآمد حتی از فروش خالص‌جات هم غافل نماند. با وجود این، کلیه اقداماتی که از سوی مجلس در از بین بردن مشکلات اقتصادی انجام شد، به واسطه اوضاع آشفته بین‌المللی ناشی از جنگ جهانی اول، که با نقض بی‌طرفی ایران، کشور را با مشکلات مختلف سیاسی و اقتصادی بیشتر مواجه کرد، به تزلزل کابینه‌ها و در نهایت با بحرانی‌تر شدن اوضاع به خروج نمایندگان از تهران و تعطیلی مجلس منجر شد.

 کلام آخر

تشکیل مجلس شورای ملی به‌عنوان نهاد رسمی و آیینه تمام‌نمای خواسته‌ انقلابیون مشروطه‌خواه، در همان آغاز راه با آزمون مهمی رو به رو شد.

نخست عمل به وظایف تعریف شده‌ و درک صحیح از قانون و قانون‌گذاری و در مرحله بعد باید شرایط عمل به قانون را هم فراهم می‌کردند. ضمن اینکه اغلب نمایندگان مجلس از پایگاه اجتماعی بازرگان و تاجر تشکیل شده بود. در این شرایط طبیعی به نظر می‌رسید عمل‌گرایی تجار و تصمیمات اقتصادی منبعث از تسلط ایشان بر مسائل این حوزه و با توجه به مشکلات کشور که بیشتر رنگ و بویی مالی و اقتصادی داشت،‌ از مهارت ایشان در حل بحران‌های مالی استفاده شایانی به عمل‌ آید. انگیزه‌های مضاعفی چون حفظ کرامت ملی و جلوگیری از حقارت ناشی ازتسلط بیگانگان بر معابر اصلی اوضاع اقتصادی و به دنبال آن سیاسی کشور را هم باید در عمل‌گرایی تصمیمات مجلس این دوره به شمار آورد. اما در نتیجه بررسی‌هایی که از روند اهتمام مجلس اول در اصلاح امور به عمل آمد، از یکسو به دلیل تازه‌کار بودن دست‌اندرکاران حوزه قانون‌گذاری و از سوی دیگر، مقاومت و کارشکنی‌های عناصر بیگانه که موجودیت خود را در خطر می‌دیدند و همچنین گروه‌های سست عنصری که از حب وطن عاری بوده و حس میهن‌دوستی و میل به ارتقای وضعیت کشور در آنها وجود نداشت،‌ به صرف اینکه منافعشان را در خطر دیدند،‌ مجلس را همراهی نکرده و در بسیاری مواقع در اخلال امور نیز نقش داشتند. نکته دیگری که در این مطالعه حاصل شد این بود که با وجود تجربیاتی که رجال و سیاستمداران ایران پس از مشروطه کسب کرده بودند و انتظار می‌رفت در مجالس بعد دستاوردهای حاصل شده مورد استفاده کاربردی قرار گیرد، این بار نه تنها بهبودی در استقرار تفکر قانون‌گذاری و عمل به قانون مشاهده نمی‌شد، که عوامل متعددی اعم از عوامل داخلی و خارجی،‌ مجلس سوم را نیز به مجلسی فاقد کارآیی لازم مبدل کرد. سرخوردگی و انزوای سیاسی بسیاری از مشروطه‌خواهان در سال‌های بعد و تغییر افکاری که این بار نجات ایران را نه در استقرار حکومتی قانونی و با مراجعه به آرای جمع، بلکه در وجود فردی مقتدر و دیکتاتور جست‌وجو می‌کردند. نتیجه این سرخوردگی روی کارآمدن رضا خان و جمع شدن اکثریت این روشنفکران و آزادی‌خواهان مشروطه‌طلب به گرد وی بود. ضمن اینکه در نوشتار کنونی رد پای تلاش نمایندگانی را می‌توان پیگیری کرد که در کوران درگیری‌های بین‌المللی و اختلافات نمایندگان با یکدیگر، دستاورد مثبتی که امید می‌رفت بهبود اقتصادی ایران را نوید دهد، ناکام ماند و همان‌گونه که اقدامات نمایندگان مجلس اول با مشکلات و موانع بسیار ثمری نداشت و عملا نتوانست مشکلات مالی ایران را به‌صورتی جدی و اصولی حل کند؛ در دوره سوم مجلس نیز همین رویه ادامه یافت و در شرایطی مجلس به کار خود ادامه داد که هیچ گونه نتیجه‌ای از تلاش‌های به عمل آمده حاصل نشد، ضمن اینکه حق تصمیم‌گیری و عمل به قوانین مصوب مجلس که در رشد کشور و زندگانی مردم حائز اهمیت زیاد بود با انحلال مجلس و تعطیلی آن به عمر کوتاه تجربه قانون‌گذاری و خدمات قانون‌گذاران در ایران پایان داد.

نوشته: الهام ملک‌زاده، زهرا حامدی